基于马克思政治哲学范式的“治理”研究
对于当代政治学而言，“治理(governance)”一词无疑是值得重点关注的。作为一个具有启示性意义的研究范畴，“治理”概念已逐渐被大量使用，与之相关的理论建构和种种实践展开模式，正在使人们的视野不断超出政府“统治”的界域。正如英国著名学者杰瑞·斯托克(Gerry Stoker)所指出的：“治理理论始于认识到公共行政的主体已经超出了多层级的政府机构，而延伸至社区、志愿部门和私人部门”；“治理关注的焦点是政府如何有效地与政府内及政府外的组织互动，最终实现目标”。①从深层视角来看，治理所诠释的互动方式首先触及的是“国家—社会”关系。面对日益复杂的社会现实问题，国家需要通过配套的机制体制创新来加强和不同社会主体之间的合作与“共治”，从而更好地回应民众的各种利益诉求。在这个意义上，治理理论所致力于探索和开拓的是一种调适当代“国家—社会”关系的新样式。
众所周知，治理理论最先兴起在西方。西方这一理论本身确实蕴含着反映人类文明共有规律的成分，其不少思想成果值得我们积极借鉴。同时，在成功建构和不断完善符合中国实际的治理学说过程中我们还应看到，现有西方治理思想体系的内在机理是存有缺陷的，对其研究尚待进一步深入。当前西方“治理话语”的意识形态底色基本可判定为新自由主义，其理论指向往往容易引致市民社会崇拜甚至“社会中心论”。此类观点对中国理论界产生的负面影响也同样不容忽视。实际上，西方语境中的市民社会远非尽善尽美，这个“市民社会”既没有消除种种阶级差异和阶级矛盾，也没有纯粹的“独立性”和“自主性”；如果照搬这样的“市民社会”分析框架去套非西方社会的现实，那就更不足取。看来在治理研究中有必要展开对“市民社会”这一历史范畴的反思与除魅。对此，我们可以重温马克思政治哲学的相关基本思想。马克思在批判理性主义国家观时强调，市民社会是国家的真正基础，是市民社会决定国家而不是相反。在《黑格尔法哲学批判》中马克思就明确指出：“政治国家没有家庭的天然基础和市民社会的人为基础就不可能存在。它们是国家的conditio sine qua non[必要条件]。”②但是，一方面，指出市民社会是政治国家的基础，并不表明马克思认为国家会单向地、被动地决定于市民社会；在马克思看来，一定历史阶段上国家相对于社会的独立性和重要性是毋庸置疑的。另一方面，就马克思的政治理想来说，他所寻求的是对国家与市民社会进行共同的辩证否定。当代“治理话语”或许只有从这两个方面出发，才能开辟正确认识市民社会从而科学揭示国家与社会关系发展逻辑的理论坦途。
在治理理论中，以市民社会为根本取向的研究路径已被证明并不成功。许多治理领域的学者也逐渐认识到，由市民社会万能所衍生出来的政策主张比之于信仰国家权能要带来更多可能的失误。在较为成熟的市民社会，人们往往看到各种利益团体在对社会资源进行角逐和博弈的过程中对稳态化的制度权威构成冲击，并经常使公共政策偏离“公共性”的初衷。所以，对市民社会的信任不应是无限度的，市民社会与国家之间也不应当是一种此消彼长的关系。伴随着多元治理主体的形成，社会力量加入“共治”行列并不断发挥其重要功能，经常是在强化国家权能而非使之走向衰微。国家应有的权能被削弱对市民社会的健康发展其实是不利的。
有鉴于此，前期治理研究里那些主张把政府统治从新型治理方式中剥离出来的观点自然受到越来越多的批评。治理研究注重分权化改革，但也应注意到过度分权的弊端，应当认真思考治理方式与国家权能之间的有机联系。近年来，有远见的治理专家在对集权和分权相关组合形式的考察过程中发现，最大限度的分权与最大限度的集权经常都出现在治理情况最不好的地方。③这一观点应得到治理研究的足够关注。可以说，现有的治理理论对国家权能中应有的“集权”特别是“中央集权”问题缺乏足够重视。
人类政治实践中曾被霍布斯比作“利维坦”(Leviathan)的国家，在其政治运行过程中，经常要对集权制与分权制这样一组相互抵牾而又相互依存的政府行政体制加以审慎权衡，努力将二者在合理界域内有机整合起来，由此必然带来具有多样性的模式选择问题。在这里，模式选择之枢机乃是中央集权化的程度。作为一种以国家核心职权统一于中央政府为根本特征的政权制度，“中央集权制”实际上反映了国家的质的规定性。对于此种意义上的“中央集权制”，马克思主义创始人作出不少经典论断。他们这些观点对今天的治理研究有着重要参考借鉴价值。
马克思主义创始人认为，中央集权制表征着国家这一主要政治上层建筑的内在特质。就一般层面而言，“国家”和“集权”两个范畴具有非常密切的联系。恩格斯曾经在《集权与自由》一文中阐述了如下观点：所有国家都势必会尽其所能地实现集权，从专制君主政体起至共和政体止的所有国家都是集权的；只要有国家存在，各个国家都会有属于自己的中央，每位公民都仅仅是在有集权的条件下才履行各自的公民职责。在此，恩格斯明确提到：“集权是国家的本质、国家的生命基础”④。恩格斯在其后的理论探索中这方面的认识更为深入。他所著的《家庭、私有制和国家的起源》从另一种视角出发，将阶级社会里体现统治阶级意志的“公共权力”定位成“国家的本质特征”。⑤很明显，阶级社会条件下的“公共权力”本身有朝集权化发展的倾向。历史唯物主义基本原理告诉我们，一个社会产生的那些无法调和的阶级对立面，为了避免自己连同社会在不必要的争斗中归于毁灭，就需要形成“一种表面上凌驾于社会之上的力量”，这就是国家；这种国家的力量必须减缓冲突，“把冲突保持在‘秩序’的范围以内”。⑥“公共权力”承担着为国家履行政治统治和社会管理职能的历史使命，与此同时“公共权力”因其建立于阶级矛盾无法根本调和基础上故而有着强制性。可以说，这种强制性内在地包含集权化的相关要求，舍此则遑论国家本身存在目的的实现问题。所以，集权是与国家相伴而生的。在这个意义上讲，集权问题，从而国家权能问题，是分析国家与社会关系时绕不开的核心环节。
在当代语境中，国家与社会关系已经出现了一系列调适现象。针对此，不少研究者一味偏执于削弱国家权能的错觉之中，这种流误应予纠正。社会力量与国家绝不是非合作博弈的关系。现阶段社会力量活动的很多无效性领域恰恰证明国家权能的重要性，而且国家与社会之间的良性互动也需要一个富有效能的政权组织来提供必要的秩序条件。社会力量的发展与国家权能的强化应视为当今时代两个齐头并进的过程。
不过，当代国家与社会的互动实践也使人们认识到，肯定国家权能的重要性并不意味着国家权力范围可以不适当地扩大。一种常见的情况是，当国家对社会领域的各项事务干涉过多时，反而会导致很多社会基本问题都得不到有效解决，并且国家权力越界也往往会使应有的国家权能被削弱。类似这方面的问题，马克思主义创始人在他们所在的时代既指出集权制在国家存在条件下的不可避免性和确定性，也清醒认识到“集权”原则自身难以消除的根本隐忧。恩格斯在其早年论著中认为，尽管集权成为国家的一条原则，然而，“正因为集权，才不可避免地使国家超越自己的范围，使国家把自己这个特殊的东西规定为普遍物、至高无上者”⑦。此后，伴随着历史唯物主义的创立与发展，恩格斯在更为深刻、更为科学的思想基础上去理解集权制的内在缺陷。因此晚年时期的他曾论述过“国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”⑧现象在人类社会一定发展阶段上是不可避免的，无论君主制国家抑或民主共和制国家均难以完全克服此类现象。就本质而言，产生这种现象的根源在于阶级社会里实际体现统治阶级意志的“公共权力”；由于集权与国家之间具有的内在逻辑关联，“公共权力”随时都会推动国家去逾越自己应有的界限。鉴于作为“国家的本质”的集权制有可能出现制度功能失调与变异，为防范其制度供给不足所带来的负面效应，就必须要有其他模式的权力机制与之相配合。分权制在一定意义上能够化解集权制的固有缺陷。对此，马克思曾论述说，“分权和权力互相监督”是“为了自由的利益所十分必需的”。⑨应当承认，分权制同样有不少弊端。马克思和恩格斯也特别强调过在分权模式下，社会各个组成部分“都不得不为同一个前进步骤而独自去搏斗”⑩。这样一来，单纯的分权状态下很难广泛动员和凝聚各方面力量共同开展有效的协作、很难组织成为一个整体去完成全局性战略目标。故此，分权制和集权制在实际政治过程中通常都是互相搭配使用，发挥组合的效能优势；而且就国家存在所指向的基本逻辑依据和内在要求来说，集权属于本质、属于内容，而分权则属于补充、属于形式。正因为这样，马克思主义创立者很早即已阐明，资本主义条件下已有的中央集权可以促使工人阶级联合起来，所以无产阶级并不认为自己因“资产阶级已经有了相当的中央集权”而受到损害，“民主主义的无产阶级不仅需要资产阶级最初实现的那种中央集权，而且还应当使这种中央集权在更大的范围内得到实行。”(11)这里之所以提出不断扩大中央集权制的实行范围，归根到底是指向于解决雇佣劳动与资本之间的对抗性阶级矛盾。总体来看，由对抗性阶级矛盾引起的利益冲突在私有制为基础的社会形态里无法根本消除，在那里，中央集权制和分权制也就难以形成二者协调运行、相得益彰的较好实践模式；工人阶级新型国家政权的出现则为中央集权制和分权制的有机融合创造了制度上的可能性。就此来说，只有在社会主义条件下才能真正开创既有国家权能的充分发挥、又有社会公正自由的切实保障这样一种双向和谐发展的局面。
结合当代中国治理来看。三十多年的改革开放已经使我国经济社会结构发生了深刻变动。与之相联系，国家、市场和社会团体在不少领域倾向于采取联合行动来管理共同事务。在这种情况下，我国通过深化政府管理体制和其他重要的经济社会体制的改革，不断调整完善政企、政资、政事以及政府与市场中介组织的关系，合理界定中央和地方各级政府职责范围，以期更好地理顺新时期各种利益关系。这个过程中必要的中央集权已彰显其功能。我国目前仍处在社会主义初级阶段。基于此国情，无论从现有的历史发展条件、社会结构以及思想文化传统等要素的交织影响作用看，还是从建立与完善社会主义市场经济体制的实践要求看，都需要有适当程度的中央集权存在。尤其是面临经济全球化浪潮已经把生产社会化推往更高程度的发展局面、面对日益错综复杂的国内外环境，中央政府在协调新型国际关系、促进国际交流合作、捍卫国家主权和安全、保障国家发展利益等诸方面越发显现出重要的作用。在中国现阶段，自觉维护中央权威与中央大政方针的有效性和统一性、实行必要的中央集权对于改革开放和社会主义现代化建设事业全局而言至为关键，对于我国的治理实践也有着无可争辩的重要性。
当然，社会主义国家所需要推行的中央集权在其体制前提上应当是“有限集权”。“中央集权制”业已在东、西方不同社会文化背景下经历了多种演进类型。历史实践证明，那些几近于无限广度的、不受限制的中央集权由于其权力行使边界付之阙如、权力运行规范与相关监督严重缺失，因此即便在一段时期内能够发挥整体上的制度正向功能，最终都无法防止出现效用蜕变而沦为阻扰社会健康发展的制度性障碍。可见，中央集权之界限的合理设置实际上就是为防范“中央集权制”变异成独裁制度、专制主义体制、极权制等制度形式筑造了一道有效的保护屏障。然而，设定中央集权的合适边界绝非易事，可谓充满了现实复杂性，这涉及的是集权制和分权制究竟应在何种程度上加以组合、取得相对平衡的问题。以私有制为基础的社会形态中，由于不同阶级、不同社会集团之间根本利益往往表现出对抗性特征，在那样的条件下中央集权制很难寻找到关于分权和集权的最佳结合点，难以使二者保持必要的张力。社会主义国家的政治发展要求不断推动公共权力回归人民，社会各结构间不具有根本利益对抗关系且日益呈现出相互支撑的特点，因而分权和集权的有机统一能够真正实现。时值当代，惟有根据法治的要求来进一步充实中央集权制内涵，在法治秩序的基础上建立起社会主义的中央集权，才能形成并健全结构合理、程序严格、配置科学的权力监督制约机制以防止集权制可能带来的官僚化问题，从关键维度建立一个互相联动、互为依据的“集权-分权”有机统一体系。如此一来，集权制和分权制的合理界限被依法规范，有利于达致两者各自的制度效益最优目标；同时，既保证了国家政权机构对关涉普遍性、根本性、全局性的重大事项和主要任务拥有管理和决策权，也推动社会力量享有更多发展自主权，由此可较好避免某些领域因权力资源分配不当导致过于集权或过于分权的情况发生。这样就能在现有治理体系中形成国家权能与社会权利的“互强”局面。
在治理研究中还要注意，西方场域中的国家与社会关系有着迥异于我国的具体内涵，如果将两者作概念上的直观比附显然会有失妥当。对此我们应清醒地认识到，“在我国，国家与社会不是对立的，不能把我国国家与社会的关系人为地置于西方话语体系之中”。(21)对西方来说，国家与社会之间存在着紧张关系是一种惯常现象。这一点，资本主义国家的理论界已有相当深入的论述。也正是基于此，他们在实践操作层面上又不得不强调要在政府与社会组织之间搭建合作平台，因为没有其他选项。由此可见，在该问题上西方的理论和实践是相互脱节的。既然这一分析模式在西方都未必能充分适用，那我们更有理由立足于中国国情、开辟新的认识路径。我国是人民民主专政的社会主义国家，新时期改革开放亦反复强调必须坚持公有制为主体多种所有制经济共同发展的基本经济制度而不能搞私有化，这些又进一步决定了西方话语体系中的“私领域”、国家与市民社会的分立对峙等研究范畴都难以简单套用到我国的现实之中。另外，就马克思对“在资本主义社会和共产主义社会之间”的“无产阶级的革命专政”(22)时期所作相关理论预见来看，马克思事实上从未谈到过以市民社会对抗社会主义国家的问题。在该问题上，马克思政治哲学一以贯之的主题是建立真正民主制度、“扬弃”私有制从而实现社会解放。当代中国正处于社会主义初级阶段，需要根据本国实际和时代特征，发展出一种具有综合功能的新型治理样态。这种治理形态应当而且完全可以超越西方式的国家与社会二元对峙格局，使国家和社会能够基于各自的内在发展规律而进行良性互动，实现政府部门与非政府组织、公营机构与社会团体之间的协调运作及其对公共事务的协同管理。
构建国家与社会之间的双向良性互动机制也应当成为治理的核心目标。在从统治范式向治理范式转型过程中，负责任的研究者不应仅仅从发展社会力量的角度进行单向思考，否则就会忽视国家权能、忽略现阶段中央集权制的重要性。从内在规定性来看，“中央集权制”之要义是国家最根本、最主要的权力必须集中归由中央政府统一行使，我们首先应将其理解为一种政府行政模式，它和在现时代须被完全否弃的专制主义体制、独裁政体、极权制等制度类型不可等量齐观。我们已经知道，马克思主义经典作家将集权定位成国家的生命基础、看作国家这一政治实体的本质。他们在相关文献中也曾经通过对不同社会形态的深入剖析，阐述了“中央集权制”作为有效的政府模式所蕴涵的历史合理性和进步意义。
如何看待中央集权制的实践合理性并处理好集权与分权之间的组合关系，可以说考验着当代治理理论的现实解释力。无论从市场失灵还是从市民社会自身缺陷的分析视角，在现有历史阶段都难以得出国家权能最小化的理论方案。作为最大量地输出各种制度的政治实体，国家对当代市场经济发展完善所起的作用至关重要。离开国家有效的调控功能，经济社会就无法正常地、健康地运转。
在国家与社会逐步走向合作共治的过程中，社会组织承接相关公共职能并不表明国家权能的衰微。国家对社会仍然负有重要的规制责任。与此同时国家也要通过有效的权力行使来保证治理体系内各种力量达到一定的均衡，并使该系统各项机制实现顺畅运转。随着公共事务管理主体日益呈现出多元化的发展态势，越来越多的社会力量参与共享原先属于国家的公权力，社会权利正在不断地为国家权力运行划定边界。很显然，在此背景下国家的管理范围受到了必要的限制；但在管理范围合理划界的同时，当代国家权能也会得到进一步增强。这是治理研究必须重视的一个问题。
如前所述，马克思主义创始人对一定历史阶段上的国家权能作用是持肯定态度的。此种肯定也和他们对市民社会固有缺陷的理论警惕分不开。这点承接了黑格尔法哲学的合理成分。但是，马克思并没有由此得出黑格尔认为的人们必须将国家视为“地上的神物”(12)那样的结论。马克思提出通过建立一种超越“政治解放”的新型民主制来实现对市民社会与国家的双重扬弃。这样，市民社会的内在不足得以克服，同时“在真正的民主制中政治国家就消失了”(13)。换言之，马克思主张人民把旧式国家政权重新收回，建立一个由人民自己掌权的“社会共和国”政府，并在此基础上最终实现“社会解放”。应当看到，马克思“社会共和国”政府观及相关基本思想对当代治理发展同样具有很强的理论指导意义。
我们知道，较之于传统的“统治”，当代治理更侧重于解决政治职能逐步流向市民社会的问题。就理顺国家与社会双向互动关系的历史进程而言，治理理论的这一根本取向有其合理性；但如果无法超越自由主义式民主框架的局限性，治理研究就很难走出自身面临的基本理论困境，因而也就无从把握国家与社会关系发展的准确走向。基于此，治理学说尤其需要从马克思“社会共和国”思想中汲取理论养分。马克思所论“社会共和国”的现实范例是世界上首个工人阶级新型国家——巴黎公社。马克思在分析巴黎公社基本政治建设成就时谈到，公社是巴黎工人阶级早在法国“二月革命”期间就已提出创建的“社会共和国”之“毫不含糊的形式”(14)。马克思认为，在法国乃至在整个欧洲，公社创建的政权“只有作为‘社会共和国’才有可能存在”；这种社会共和国必须“剥夺资本家和地主阶级手中的国家机器，而代之以公社；公社公开宣布‘社会解放’是共和国的伟大目标，从而以公社的组织来保证这种社会改造。”(15)公社政权从本质上看“是工人阶级的政府，是生产者阶级同占有者阶级斗争的产物，是终于发现的可以使劳动在经济上获得解放的政治形式。”(16)由此，相较于资产阶级民主共和国，“社会共和国”的实质内涵呈现出全新的变化，它的核心特征就在于“社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力；这是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫他们的有组织的力量”(17)，最概括地说，这种新型的国家制度代表人民利益，使人民真正享有当家作主的民主权利。正是从这个角度，马克思认为工人阶级所提出的“社会共和国”目标体现了“现代革命的总的内容”(18)。“社会共和国”政府组织作为“社会本身的生命力”，就能够切实将国家政权和人民主权有机统一起来，这实际上也昭示着国家与社会关系调适所应当顺应的历史发展趋势。
在认清西方治理话语因受制于资本主义结构而存在阐释局限的同时，我们不能否认，这种理论探索中也包含着体现社会管理之基本方法路径的、在广大民众积极参与和直接推动下当代资本主义发展所取得的有益文明成果。因此，该理论所揭示的很多治理现象，可以与当代不同类型社会制度相结合。事实上治理已经成为一种具有广泛影响的实践模式。
毫无疑问，治理的兴起是与当代社会结构、社会关系的加速变迁联系在一起的。随着社会利益分配和资源占有格局日益多元化，公民的个体独立性和权利意识在不断增强，各种新兴的社会组织也呈现出进一步发展壮大的趋势，进而就要求调适国家与社会之间的关系，优化社会管理模式。在这种调适过程中，国家需要加强社会整合功能，并在一系列公共事务中扩大与社会不同阶级阶层、群体的合作，各种社会组织平衡权益的作用也必然不断提高。这样一个由多维力量参与其中从而形成制衡关系的政治秩序，也反映了我们时代“隐蔽的本质”。
由是观之，治理理论希望为新时期的公共生活问题提供一套有效的解决方案，其学说的主要发力点在于尝试建构治理过程的沟通理性，将种种民主化要求吸纳到与各自切身利益息息相关的具体公共事务之中。然而，民主诉求与权威认同作为当代政治发展的两个重要组成部分是应当协同并举的。民主化资源的获得并不意味着应当削弱宏观政治领域的适当集权。实际上，在民主合法性逻辑的实践展开过程中，社会公众对国家政治的理性认同感也增强了，以强制力为基础的必要的国家权能也得到巩固。
正如有研究者所阐述的，就目前社会发展来看，要求“非国家最终从国家获得解放”，建立一个“从对强制性暴力的需要获得解脱”的社会，这还只是一个比较遥远的梦想。(20)前面我们论及马克思“社会共和国”思想。此思想主张逐步克服公共权力的政治性质，也正确揭示了国家权力与社会权利在超政治性基础上所实现的统一之道。这种对国家与社会关系基本发展趋向的分析，是治理理论应予倚重的思想资源。与此同时我们需要看到，“社会共和国”本质属性的实现是一个实践的历史过程；所以，不应当将“社会共和国”看成是完全抽象的理论观念或政治模式，在分析问题时不宜把初始点放在纯思辨逻辑、理论准则的层面，而是首先需要以社会政治运行的现实为着眼点，来不断拓展深化对“社会共和国”内涵与实质的认识，这样才合乎马克思主义唯物史观的基本精神。马克思和恩格斯有关“社会共和国”的重要论述，无疑是根植于厚重的实践底蕴的。他们凭籍自身所处历史时代能够接触到的实践经验和实践材料，就“社会共和国”总体特点作出了富有导向意义的框架性表述；他们以“不断发展论者”的辩证视野来关照自己的理论，因而并未提出相关社会组织在未来社会具体状况的预定主张，而是把详细回答此问题的权利交给未来的实践。这也就告诉我们，在推动“人民群众把国家政权重新收回”、不断从更新更高意义上去拥有“社会共和国”本质的长期过程中，既要顺应历史潮流，又不能离开现实、不能做超越阶段的事情。在现今复杂的时代背景下尤其需要看到，国家与社会要发展良好合作关系有赖于国家权力在很多方面提供的关键保障作用。
对当前治理发展而言，国家相关权力和行为的阶段性调整依然在治理架构中处于枢纽地位。国家权力会通过自身与社会权利之间的有效互动，努力为政治体系协调运行提供良好的社会生态空间，也必将通过进一步的政府改革来提升对社会发展的掌控能力、增强国家的政治权威。在可预见的未来，加强国家权能特别是适度的“中央集权”仍应是治理过程的一大基本主题。
注释：
①杰瑞·斯托克：《地方治理研究：范式、理论与启示》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)，2007年第2期。
②《马克思恩格斯全集》，第1卷，第252页，人民出版社，1956年版。
③P.D.Hutchcroft,“Centralization and Decentralization in Administration and Politics:Assessing Territorial Dimensions of Authority and Power”,Governance:An International Journal of Policy and Administration,Vol.14,No.1,2001.
④⑦《马克思恩格斯全集》，第41卷，第396页，第397页，人民出版社，1982年版。
⑤⑥《马克思恩格斯选集》，第4卷，第116页，第170页，人民出版社，1995年版。
⑧《马克思恩格斯选集》，第3卷，第12页，人民出版社，1995年版。
⑨⑩《马克思恩格斯选集》，第1卷，第314页，第373页，人民出版社，1995年版。
(11)《马克思恩格斯全集》，第4卷，第391～392页，人民出版社，1972年版。
(12)黑格尔：《法哲学原理》，第285页，商务印书馆，1961年版。
(13)《马克思恩格斯全集》，第1卷，第282页。
(14)(15)(16)(17)《马克思恩格斯选集》，第3卷，第55页，第104～105页，第59页，第95页。
(18)《马克思恩格斯选集》，第1卷，第591页。
(19)《马克思恩格斯选集》，第1卷，第12页。
(20)弗雷德里克.C.特纳、亚历杭德罗.L.科尔巴乔：《国家的新角色》，《国际社会科学杂志》(中文版)，2001年第1期。
(21)房宁、周少来：《正确认识中国特色社会主义条件下国家与社会的关系》，《人民日报》，2010年6月10日。
(22)《马克思恩格斯选集》，第3卷，第314页。
