《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要创新社会治理，提高社会治理水平，必须着眼于维护最广大人民群众的根本利益，最大限度的增加和谐因素，增强社会发展活力。因此，必须改进治理方式和统筹治理重点，在坚持系统治理、综合治理、源头治理的同时,进一步激发基层社会组织活力，以加强基层社会治理的能力。
基层社会治理一直是学界关注的热点，特别是党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”以来，学界就“基层社会治理”的内涵、理路、方略等诸方面进行了热烈的讨论，并形成了初步的学理认知:从动态的角度讲就是“治理基层社会”，即由中国共产党领导，政府主导，市场、社会、企业、公民等多主体参与治理基层社会公共事务的活动，“以实现和维护群众权利为核心,发挥多元治理主体的作用,针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生,化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。”从实践的视角看，我国基层社会治理在“后单位社会”时代，探索出强调行政管理的“上海模式”与强调社区自治的“沈阳模式”、以取消街道办、减少行政层级为主要特征的“铜陵模式”、以居站分离为主要特征的“深圳模式”等实践模式，并在此基础上构建了“复合型”社会治理的网格化管理模式，虽然我国基层社会治理的方法和模式方面取得了一定的成绩，但在制度规则、组织体系、运行机制等方面的状况依然堪忧。鉴于此，我们需要对公共治理及其当代中国适用性即“何以可能”的问题有一个基本的认识。
国内最早关于“治理”的文章是智贤的《Governance：现代“治道”新概念》。该文将译为“治道”，这一概念凸显了政府的作用，属于“政府治理”的研究途径，此外还有“公民社会”、“合作网络”等研究路径。其共同之处是，在一定范围内多元主体基于多元目标，运用多样手段对公共事务进行协同管理的过程和活动。从西方国家看,公共治理理论及实践的兴起是基于人们对政府、市场本身的不完美的认知，同时迎合了全球化带来的地方化趋势并由此提出的去中心化、地方自治与公民参与的要求，是在其政治体制运行相对成熟、市场机制与体制充分发育的基础之上形成的,这与我国现实状况有着很大的不同，尤其相对于我国的市场机制与体制的发育而言，我们还有很长的路要走。
基于上述情况，我国适用公共治理理论的可能性与现实性主要体现在：一是对问题的倒逼。面对全球化和市场化带来的多元化挑战，借由公共治理理论考察我国的基层社会治理，不仅可以透析出多元主体这一公共治理有效适用的核心范式的存在场域，更可以发现构建现代政府制度与市场体制必然需要传统管理理念与方略的转换，这就为公共治理在我国的存在奠定了现实基础。二是对多元主体的肯定。传统的统治、管理强调和凸显的是单一的主体，而公共治理则主张政府、市场、企业、社会与公民等多元主体围绕共贏的目标协同共进,通过多种方式对社会公共事物进行协商治理。三是对整合的推崇。公共治理对整合的强调是指为了应对日趋复杂的社会问题，需要多元主体的合力与活力。就我国社会治理各主体的现实状况而言，其发展的状况不够平衡，对各自的作用范围与职能的认识不够明确，存在着一定的错位、越位或不到位的现象。鉴于此，对多元主体的整合以及厘清当代中国基层社会治理中存在的问题也就显得尤为重要。
新中国成立以来,尤其是改革开放以来，党和政府非常重视我国城市和农村基层社会的治理，在社会组织活力的激发，多种治理方略的选择，多层级公共权力的协调，不同地域、领域之间的统筹，社会公平框架的搭建，社会矛盾的预防和化解等方面取得了令人瞩目的成绩，但也存在着一定的问题。学界现有的研究成果较为集中地反映出城市与农村基层社会治理主体的变迁及其背后的社会矛盾，从一个方面体现出我国基层社会治理面临的困境。进一步梳理我国基层社会治理存在的问题,是提升基层社会治理有效性的前提。
第一，治理主体的职能定位不够准确，权责关系不够清晰。正如上文所述，基层社会治理中，由于不同治理主体的发展水平不够均衡，导致彼此之间的作用空间和职能定位不够准确，各自的权责关系不够清晰。权利对应着责任，权责之间是相互依存、互为前提的。在我国的农村地区，较为普遍地存在着一种基层治理的乱象，即乡镇政府把村委会当作自己的直接下属，随意发号施令，这样做的直接结果是使村民自治在很大程度上名存实亡。在城市治理过程中，作为基层政府派出机构的街道办事处俨然变成了社区的领导机构，虽然社区居委会名义上是自治组织，但实质上却一直在担当政府“形象代言人”的角色，发挥着基层政府的作用和职能。这种职能定位含糊、权力色彩浓厚的基层治理乱象，背后的真实原因是权责关系的不清。在基层社会治理的困境中，之所以会出现治理主体的职能定位不准、权责关系不清，其核心原因在于对利益的追逐。在利益面前，有些领域无人管,有些领域却多头管理,职能的失范随处可见;在责任面前,互相推倭、扯皮几乎成为惯常的表现,权责关系不清的状况堪忧。
第二，基本公共服务非均等化导致基层社会治理水平的差异。基本公共服务的主要内容包括义务教育、公共卫生、基本医疗以及社会保障等。我国基层社会治理所体现出的基本公共服务的非均等化，既包含着治理区域之间的失衡，也包含着群体之间的差异。发达地区的基本公共服务供给数量、质量较之欠发达、落后地区具有明显的优势，城市总体上高于农村,东部地区明显高于中西部地区并且表现出从东部、中部到西部地区逐级递减。这种非均等化的现状必然对我国基层社会治理产生负面影响，这种影响既表现为整体层面的负作用，也存在着地区和部门之间的差异区别。现实中，在各种不同类型的非均等化现象中，教育、社会保障和公共卫生的非均等化对社会治理的负面影响尤为明显;另外，基本公共服务非均等化对各区域的影响也不尽相同，基本公共服务相对发达地区的基层社会治理水平总体优于其他地区，城市总体上优越于农村。当前,随着我国社会主义市场经济的深人发展和改革步人深水区，各种社会矛盾、利益分化逐渐增多，各种不确定性风险不断加大，这就为我国的基层社会治理提出了严峻的挑战。实现基本公共服务均等化、促进社会和谐与公平日趋成为我国基层社会治理的重要目标，成为富有中国特色的社会治理理论与实践成功与否的主要标志。
第三，基本价值取向在一定程度的偏差使得社会治理背离初衷。正向的价值取向可以助推社会治理的健康发展,激发其道德教化正能量的发挥,从而使得整个治理过程形成一个宣传积极价值观的良性循环。但在现实社会中，随着市场经济条件下多元价值取向对我国主流价值观的挑战，在基层社会，人们的基本价值取向发生一定程度的偏差也就成为必然。各种背离主流的价值取向必然妨碍基层社会治理的健康发展和有效推进。正向治理推进的乏力又使得治理本身固有的、基于治理初衷的价值目标难以实现，或完全背离。过于逐利、唯利的价值取向在基层社会开始蔓延,倘若以此作为基层社会治理的方向，则必然会偏离维护最广大人民的根本利益、最大限度的增加和谐因素、增强社会发展活力的初衷。
第四，法治精神不够彰显甚至缺失，直接影响基层社会治理的有效性。党的十八届四中全会明确提出，坚持依法治国和以德治国相结合，国家和社会治理需要法律的规范和道德的教化共同发挥作用，实现法治和德治相得益彰，这就必然需要确立和弘扬法治精神。在基层社会中，法治精神尤其是法治意识的缺失使得个别民众以极端行为解决彼此之间的矛盾纠纷。如2014年河北省泊头市侯落鸭村村长被村民用铁镐打死，逾百村民联名上书河北省高级人民法院，要求释放行凶者。同样，由于没有法治规范和法治意识的保障，企业与社会组织的权益也无法得到有效维护，它们的成长与成熟显得也非常困难。小康社会必然是法治社会，而社会主体在法治精神方面的情感寄托、价值认同、态度取向和自觉意识，乃是推动全面建成小康社会的精神支柱和文化动力。缺乏法治精神的基层社会治理不可能获得长远发展，更不可能取得善治的效果。法治精神包含了人本的情怀、公平的原则、正义的诉求、协商的意愿、宽容的心境、平等的愿景、自由的境界、守法的意识和共享的旨归等等。在探索基层社会治理的过程中，我们必须充分重视法治精神对化解人际纠纷、解决社会矛盾与构建和谐社会的现实意义，促进民众真正尊法、守法、用法和护法。这不仅是我们实现依法治国的重要原则，更是实现基层社会治理良性发展的有效保障。
公共治理的功用从根本上讲是维护经济社会发展的成效并为未来经济社会发展铺垫和谐的社会基础。因此,推进公共治理，研究基层社会治理中存在的突出问题，探索其解决路径，首先需要在方略上实现转变。
第一，从压力前行到主动进取。人类社会的政治生活从一定层面上讲经历了从“统治”到“管理”再到“治理”的转变。治理在西方世界的兴起是对内外部压力与挑战的主动应对。这与中国式治理是不同的。经过近四十年的改革开放，上下互动的改革空间需要进一步拓展，谋求未来愿景的底线共识、探索基层社会治理的方略转变是当务之急。当代中国改革已经进人到关键时期，改革正在步人不同社会阶层利害关系交织、各种社会矛盾频发的“深水区”。而现行基层社会治理是传统的压力前行式治理模式一一面对社会各方压力采取的相对被动的、“维稳”的治理理念和方式必然受到时代的挑战。就现实的治理目标而言，基层社会治理关涉到整个国家的转型与发展，关涉到全面建成小康社会的进程，同时还要随时面对风险社会的外部环境。因此,整合社会治理的多主体并形成合力，在政府的主导下变被动为主动，对基层社会采取主动进取型治理显得非常重要。主动进取型改革的最必要、最紧迫的时机已经到来，即积极主动地认识基层社会治理中的问题，培育多元主体的成长与成熟,加强不同主体之间的整合，是公共治理于当代中国基层社会治理中适用的基本内涵。
第二，从一元主导到多元协同。治理与统治基本的区别是主体。从传统的一元主导到治理的多元协同，其间的变化不仅仅体现在主体的多寡，更多地体现在治理理念的变迁、治理旨归的变化、治理手段的多样和治理力量的整合，体现在治理网络体系的构建，多元主体协同方式的达成，多元主体发展目标的共识。从一元主导到多元协同，关键在于多元主体治理角色和职能的准确定位,作为治理主体中的任何一方，在享有各自的基本权利的同时,应明确各自的基本职责和义务，至少应遵循底线要求。随着党的十八大以来社会主义协商民主和法治国家建设，国家治理体系和治理能力现代化被提到了议事日程。这就从治国理政层面对基层社会治理提出了新的要求。基于我国国情的基层社会治理，其治理的基本力量是政府、市场、企业、社会和公民，中国共产党则是多元主体的领导力量和社会治理目标的引领者。因此，多元主体协同共治绝不意味着排斥基层政府的主导作用和党的领导地位，当代公共管理强调的“双层整合”，即政府对社会的整合和政党对政府的整合，体现在我国社会的基层社会治理，则是党从路线战略上引领社会治理的目标和方向，政府则在实践上加以落实，对多元社会治理主体起到整合力量、激发活力、协商对话、谋取共赢的作用。
第三，从对立冲突到嵌入整合。当代西方公共治理的理论预设是基于自由主义的传统，从功能层面上把政府与市场、社会、企业、公民放到彼此对立的层面上，这符合西方政府与市场关系的一贯理念。鉴于此，倘若在我国的实践中不加批判地引人这一预设和理念,必然使得公共治理理论在当代中国水土不服或无法实施，也无法为我国的国体和政体所接受。因为中国社会的重要特征之一就是国家（政府）与社会一直处在水乳交融的状态，两者的边界很多情况下是模糊不清的。更重要的是，我国是人民民主专政的国家，政府的权力来自人民的授予，接受人民的监督。政府与市场、社会、企业和公民之间无论从本质上，还是从功能上不是对立的关系。相比较而言，西方的多元主体建立在福利国家充分发展的基础之上，各主体具有充分的独立性。当代中国的多元主体则更多是黏合在一起的，过往的研究认为，这是当代中国的一个“缺陷”。笔者以为，基于我国的实际，基层社会治理完全可以深入探索多元主体黏合的机制，寻求嵌入整合的可能与路径。西方学者卡尔波兰尼在《大转型：我们时代的政治与经济起源》一书中提出“嵌入”一词，以阐释社会行为主体在持续交往互动中形成的关系与制度,嵌入整合的交互性应该受到充分的关注与重视。在我国，传统计划经济条件下的社会模式已趋于解体，但政府始终未从经济、社会和公民的生活中剥离,这其中有传统文化的因素，也有现实需求的原因。单位体制消解、户籍制度松动以后，基层社会“去组织化”的状态开始出现，导致基层社会治理出现了真空地带。这种情况下，克服西方社会背景下的功能性对立，强调政府对社会、市场、企业和公民的嵌入整合的同时，愈加重视其他行为主体越来越大的整合作用，以发挥多元治理主体的整体功效就显得非常必要。
公共治理视野下，基层社会治理应该实现由被动到主动、从一元到多元、自对立到嵌入的转变。按照党的十八大和十八届三中全会、四中全会的要求，构建中国特色社会管理体系，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理架构。
第一，稳定与引导:发挥党组织在基层社会治理中的领导功用。美国学者伯恩斯指出，理想状态下，政党的领导人是一台庞大机器中装备精良的部分，他们使大众的需要与政府的反应彼此联结，同时又使政府的行动从大众的反应中得到反馈。政党在政治制度中独特的角色定位，不仅能通过权力和制度，而且还能通过思想意识和各种社会单位，组织和指导社会发展。因此，其一，党组织在基层社会治理中需要维系执政合法性，保持基层的相对稳定，这是推进当代中国基层社会治理的逻辑起点。没有基层的相对稳定，包括社会治理在内的各项事业都无从谈起。其二,党的基层组织需要引导多元主体在基层社会治理中的成长与成熟，这种成长与成熟包含了对现有政治制度认同的成分，同时亦有在此基础之上多元治理促进社会发展的因素。政府需要厘清和整合多元主体由于权责不清带来的基层社会的治理失效，党的基层组织则在社会治理中发挥着掌控全局、引领方向的作用，在维护社会和谐的过程中发挥利益群体的平衡与协调功能。
第二，构建与破除:政府在基层社会治理中责任的彰显。公共治理理论及其实践是在西方民主制度框架构建起来之后得以生长与成熟的。公共治理相对于当代中国基层社会治理而言，具有促成我们认识政府责任定位的重要意义。基层社会治理必须构建切合国情的责任体系，切实解决谁主管谁负责、以及责任什么、如何负责等一系列问题，厘清权力与责任的辩证关系，真正把握好把怎样的权力各得其所地交还给社会治理的其他主体，把怎样的权力“关进笼子里”以及如何做到权力的监督等等。更为重要的是，切实破除“官本位”观念和体制。公共治理要彰显的是政府的主导和整合功能，要破除的是“官本位”的观念和体制。官本位观念和体制是影响治理主体素质的重要因素。笔者以为，只有当所谓“公务员辞职潮”不被作为新闻来看待了，公务员能够被当作普通公民中的一员来看待了，中国基层社会治理政府的负责定位才能真正得以确立。
第三，主体与对象:基层社会治理中社会协同的功能及其发挥。公共治理理论看来，社会应该是操练多元主体的训练场。社会可以为个体提供保护，又可以为个体提供争论、谈价还价的机会与可能，以及训练其成长与成熟、塑造理性的政治现实感、破除理想主义与狂热主义的实践场域。公共治理思想可以引起人们对政府自身存在问题的理性认知。现行体制之下，成熟的主导性治理主体必须依靠政府外部的压力与推进，政府内部能做的只能是优化结构。可能的办法是，“把权力关进笼子里”的同时向社会释放权力。当前,典型的中国式治理实践形式主要有：一是国有中小企业与集体所有制经济领域的民营化实践，二是以自来水、供气、公共交通、污水处理为代表的公用事业领域的民营化实践，三是以中小学教育、医院为代表的公共服务领域的民营化实践。政府是地方治理的推动主体，也是改革的对象。在这一过程中，各级各类企业、社会组织通过积极参与公共事务，与我国各级政府之间彼此可以加深信任以获得成长，而政府也可以获得更大的合法性。
第四，公开与平台：推动公民积极参与基层社会治理。对党委与政府作用的强调不代表可以忽视对公民作用的无视。类似的，在注意新加坡权威主义的同时应该关注其公民参与的秩序井然。从中国实际出发，确保基层社会治理中公民参与定位的实现，可能需要做到:其一，基层事务公开的制度化。自上世纪80年代推行以来，基层自治越发走人拐点,贫困落后地区尤其如此。笔者以为，相较于多元主体的遴选，中国人更为关注的是社会治理的运作，更关心的是由此给社会和个人带来的福泽。当务之急是基层事务的公开化与保障公开的制度化。比如，四川省巴中市巴州区白庙乡推行的“政府公务费开支明细公式”项目制定了公示告知、情况反馈、过失问责、运转保障、人代会专题报告等制度保障财务公开的常态化。其二，媒体提供了公民参与的可能平台。尤其是网络提供了公民参与的低准人平台。透过媒体，公民为公共治理出谋划策，对政府行为评头论足，进而锻炼自身，推动政治体制改革。比如，由辽宁省纪委、省监察厅、省政府纠风办于2004年5月创建的网络工作平台一一民心网成为公开受理群众举报投诉和政策咨询的良好平台。民心网的成功经验得到其他的地方的借鉴，乌兰察布民心网、荣成民心网、牡丹江民心网等纷纷成立。
第五，保障与救济:法治在基层社会治理中的价值及其体现。制度的法治化是当代中国基层社会治理的应然走向。法治化的诉求应该体现在如上各点之中。治理中党的领导定位、政府的责任定位、社会的协同定位、公民的参与定位都需要法治来保障。通过法治维系我们党执政的合法性，在此基础上实现利益的平衡与协调，通过法治使权力与责任彼此呼应,确保各治理主体真正担当起应负的责任，确保国家向社会释放权力的法治化,确保基层事务公开的法治化，公民参与的法治化等等。当下，相对于强势的治理主体,基层社会治理中公民尤其需要法治保护。具体来说，法治在基层社会治理中的价值主要体现在:其一，保障基层民众基本的权利。比如，在农村，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的财产权利，任何人都不能侵犯。这些权利应该且必须受到法治保障。逻辑上讲,只有基本权利受到保障，基层民众才能拥有成为多元主体之一的权利。其二，畅通基层民众救济的渠道。无救济就无权利。党的十八届四中全会不但明确了“健全公民权利救济渠道和方式”的总体方向，而且在立法、执法、司法、守法等法治工作基本格局上做了具体部署，前所未有地提出了很多新观点、新举措,切实保障基层民众权利受到保障。
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