一､问题的提出
伴随着我国经济增长模式的转型以及新型城镇化的推进,社会治理结构呈现出了利益多元化和社会多样性的格局,这一格局的出现对于创新基层治理提出了迫切的要求｡基层治理创新的重要场域就在于基层政府与乡村和社区的交汇处,这一交汇处的管理是“最有趣的,同时也是最重要的,因为这是中国传统中央集权的权威体制和地方自治的民主体制打交涉的关键｡”[1]政策法规从中央到地方的执行,尤其是具体执行政策的各级地方政府如何贯彻中央政策,如何与地方民众沟通,都成为中国基层治理的重要内容｡
然而,在现实中,政策的表达与实践却常常出现背离的现象｡黄宗智认为,在我国改革发展的过程中,中央政府一方面积极推行经济发展政策,不顾环境污染吸引外资企业落户,同时又设立了许多环境保护机构和法则;一方面,提倡以GDP为主导的地方官员晋升和评估制度,同时又宣扬社会公平和环境保护等理念｡[2]这种表达与实践的背离,被周雪光称之为名与实的转化,即国家治理中象征性权力(名)与实际权力(实)之间的共生和转换｡“一方面,地方政府在实际过程中的非正式权力建立在自上而下授权的合法性基础上,依赖于委托—代理的组织制度;另一方面,皇权象征性权威的稳定性得益于地方政府因地制宜地执行自上而下指令方略的灵活空间｡”[3]这种表达与实践的背离体现在改革开放后的许多政策中,导致了地方政府在具体政策执行中的矛盾｡
政策表达与实践的矛盾导致了地方政府在执行上级政策时的“共谋”和“选择性执行”等变通行为｡欧博文和李连江(O’Brien&Li Lianjiang)指出,中央政策与地方实际之间的距离是导致地方政府“选择性执行”的重要原因｡[4]周雪光指出,在政策制定和执行过程中,中央政府只提出宏观层面的战略方针,把具体的细化责任和权力交由省市等中间政府执行,而把贯彻实施的灵活性交给了基层政府｡[5]类似地,周黎安认为,政策执行的变通行为源于中国政府的行政发包制,由于发包人(上一级政府)占有绝对的权威和剩余控制权,而承包人(下一级政府)又拥有充分的执行权和自由裁量权,使得严格和繁复的官僚规则与大量的变通串谋和违规行为并立,出现了“集权——分权”,“正式与非正式制度”高度结合的悖论｡[6]不少学者观察到了基层治理中的非正式执行行为｡例如,孙立平､郭于华指出,在农村定购粮收购过程中,村干部往往通过非正式的方式来行使正式权力,从而达到说服农民的目的｡[7]艾云观察到,在某县的计划生育年终考核中,下级政府在“一票否决”和“连带责任”等制度压力下,通过“造假”､“越级求助”等种种非正式组织行为来破解或应对上级考核的制度安排,这反映了组织目标与激励制度不兼容｡[8]周雪光认为,基层政府间为应对上级的考核安排所做出的“共谋”行为已经成为一个制度化的非正式行为,它源于三个政府组织制度的悖论,即政策一统性与执行灵活性､激励强度与目标替代､科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论｡[9]进一步地,还有学者认为,在政策的适用性与执行压力两个因素的作用下,基层政府会出现在“消极执行”与“运动式执行”间变动的“波动式执行”｡[10]这些变通执行行为在基层政府的治理过程中已经成为一种普遍的现象,它反映了中国国家权威体制与有效治理的距离和张力｡[11]
尽管“选择性执行”反映了基层政府治理的一个很重要的特征,但这只是基层治理过程中的一个方面｡事实上,在实践中,基层政府在执行政策过程时既有上述的选择性执行的灵活,又存在有限执行的无奈｡然而,后者却往往被学界所忽视｡正如吴毅所说,“基层乡村干部在农村工作中所实际遭遇到的种种真实问题和真实困难,却反而会因为缺乏与主流政治文化和意识形态相一致的理论表达框架而或者被社会中上层(包括政界和知识界)所曲解,或者干脆就处于“失声”与“消失”的境地｡”[12]在这样一种情况下,本文提出基层公务员日常进行的是一种“非自主性”理政,即在政策执行过程中面对无法灵活处理,而又不能完全遵循政策规定的情况下所作出的执行行为｡鉴于此,本文试图从另外一个视域对基层政府的治理行为进行理论与实证相结合的分析,并尝试回答两个问题:第一,基层政府为什么常常处于“非自主性理政”的状态,即非自主性理政的影响因素有哪些?第二,如何转变基层政府的“非自主性理政”,从而实现对基层社会的有效治理?
本文以中国北方J市的S镇为研究对象,对该镇政府在日常治理中所遇到的“非自主性理政”的典型案例进行深入分析｡S镇隶属于J市M区,是典型的处于大城市城乡结合部的乡镇,辖区面积71平方公里,管辖人口3.2万人,其中常住人口6.1万人,流动人口2.9万人,镇政府工作人员55人｡在近年来的城镇化进程中,S镇面对着城镇化带来的大量治理问题｡从该镇的治理案例中观察中国乡镇基层组织的运作过程是一个较好的切入点｡
本文所使用的资料主要是笔者在2014年10月至2015年8月对S镇的调研中收集的,包括三个部分:一是调研小组对镇政府几个部门负责人的访谈记录和实习日志;二是调研小组在参与式观察中收集的文字材料;三是笔者在镇政府网站搜集的相关资料和新闻报道｡
“非自主性理政”反映了基层政府在面对上级政府的压力､上级政策法规与本地情况不适应,以及地方民众的诉求和监督等三种因素的影响下,所做出的日复一日的有限执行的工作状态｡从组织学上来说,镇政府作为一个公共组织具有与其他类型组织相似的组织行为｡每个组织的发展都需要大量的内部和外部资源,兰杰·古拉蒂认为拥有这些资源对于组织的发展是非常有利的,更为重要的是,一个组织与其他组织的交往联系也能够增加这些资源并提供给组织改变自身有限资源的能力｡[13]不仅是与其他行动主体的关系,公共组织与环境的互动也影响着组织的行为｡周雪光认为,组织的各种行为举措会受到所处环境的制约和塑造,组织机制设计的有效运行是有条件､有范围的｡因而,组织行为具有对环境的依赖性､组织设计的条件性和有限理性三个特征｡[14]新制度主义认为,研究组织现象不能从组织内部去解释,而要从外部环境的角度去解释,组织的行为受到技术环境和制度环境的影响,技术环境要求效率,制度环境要求组织耗费资源去满足合法性｡因此,组织中的一些结构､规章制度和做法可能是适应制度环境的产物,而其他部分可能是适应技术环境的产物｡因而,组织制度内部可能有很多的不一致甚至冲突｡[15]这些理论对于中国基层政府的执行行为具有一定的解释力｡
在中国基层政府的政策执行过程中,技术环境要求组织有效率,即基层政府所执行的各种政策法规必须具有可操作性,而且能够适应当地独特的经济社会文化环境;制度环境要求基层政府服从“合法性机制”,采用那些在制度环境下“广为接受”的组织形式和做法,[16]即基层政府需要遵守国家的各项法律法规,服从上级政府的指示,还要满足公众的期望,而不管这些形式和做法对组织内部运作是否有效率｡因此,基层政府的治理主要受到技术环境,即政策法规在当地的适应性和政策的可操作性,以及制度环境,即上级政府及各项政策法规的制约和民众的期望和诉求的影响｡
因此,基层政府在地方治理的过程中,会出现五种政策执行类型(见图1):如果政策在地方的适应性较低,同时政策的可操作性也较低,但按照上级政府的要求和民众的诉求,基层政府工作人员又必须执行该政策时,基层政府公务员的政策执行就产生不了实际的政策效果,往往出现“无功而返”的情况;第二种类型,当政策在地方的适应性较低,而政策的可操作性却较强时,基层政府的工作人员在执行这项政策时就会出现“不得已”的执行情况,即按照上级政府的要求必须执行,这一政策的执行标准也很清晰,但这种执行不符合当地的实际情况,而且也不符合民众的实际需求,所以只能是合法而不合理的的执行;第三种类型,如果政策很适合当地的实际情况,但政策没有细化,操作性较差,那么这时地方政府就会“变通执行”政策,即慢慢地解读出适应当地的一套行之有效的执行办法,这种情况比较少见,也属于变相的“正常执行”;第四种类型,如果政策的可操作性和适应性都较高,基层政府既能执行上级政府的政策意图,又能满足本地区民众的需求,这样的政策执行状态是正常执行,也是最佳的政策状态;第五种类型,这类政策大多是“维稳”执行,即政策的操作性和适应性均处于中间状态,上级政府要求基层政府为了维护地方稳定必须执行,而实际政策层面的操作性不强,适应性也不好测量,但是由于地方民众有很高的诉求,基层政府往往也不得不“无可奈何”地执行｡虽然第五种类型比较特殊,但却是中国基层政府经常遇到的情况｡
在中国的基层治理体制中,大量的政策在基层的适用性和可操作性都不高,这就会导致执行中出现较多问题｡不得已的执行､无功而返的执行和无可奈何的执行在某种程度上反映了基层治理中地方公务员执行政策的常态｡[17]
三､J市S镇非自主性理政的实证分析
S镇曾经是J市所属的农村地区,辖区内的居民原来都是农业户口｡随着近年来城镇化的推进,J市城区不断扩张,S镇现在已经成为J市城乡结合部的重要乡镇,辖区内农业人口､城市人口､外来务工人口混居｡因此,S镇政府的工作人员在日常工作过程中,遇到了大量政策执行困境｡
(一)无功而返的执行:查处“黑心豆腐”
S镇政府曾接到群众举报,在辖区的某处民房中有一个制作“黑心豆腐”的作坊｡考虑到这些黑作坊肯定会和镇政府工作人员“打游击”,不在上班时间开工,S镇政府分管食品安全的两名工作人员决定下班后进行执法｡他们晚上9点后突击检查了这个黑窝点,不出所料,作坊里制作豆腐的卫生条件极差,工作人员连夜查处了制作黑心豆腐的原材料和工具｡“一共查了好几车东西,本来很高兴,以为可以端掉这个黑窝点,但是经过评估发现这好几车东西的总价值不够5万元,而按照食品安全法规,价值不够5万元地方政府就不能执法,否则会追究基层执法人员的责任｡”[18]镇政府的工作人员只得作罢,任由这个黑心作坊继续经营下去｡
像这种非法制作有毒有害食品的作坊,“一般都会选在城乡结合处,租房成本低,原材料成本低,他们不可能把制作成本定的很高,所以5万元的执法标准根本不适应本地的实际情况｡”[19]以价值金额为标准来执法,而不以是否危害百姓的健康为标准,这样的食品安全政策显然不符合政策执行的基本常识｡因此,这样的执行标准基本上会带来这类政策的不可操作性,即无法执行,即使去执行了也只能无功而返｡这类政策执行既不适应当地的情况,也不具有可操作性｡在基层政府的执行中,像这种政策法规不适用的情况还相当多｡[20]
(二)不得已的执行:撤销无证煎饼摊由于原来是农村地区,S镇政府辖区内很多农民在城镇化后都在本地区做起了小商贩｡镇政府曾经接群众举报,说在镇政府所在地附近的一条街上有个无证经营的煎饼摊,按照举报的时间和地点,镇政府工作人员直接查处了这个卖煎饼的摊位｡然而,这个卖煎饼的老人第二天就找到镇政府,说全家人靠这个煎饼摊过活,没有了煎饼摊就无法生活｡镇政府工作人员对于政策执行后的这种情况非常为难,一方面经他们核查,这位老人的实际情况是属实的,的确需要这个煎饼摊谋生;同时,周围居民包括镇政府工作人员每天早上上班都从这个摊位买煎饼,的确给大家带来了方便,而且人们反映这里的煎饼口味还不错｡但另一方面,因为有群众举报,镇政府工作人员必须去执行,而法规的条款对于这类商贩的管理规定也很清楚细致,操作性较强,即必须办理卫生､工商等执照,最为重要的是必须要有临街的大产权房子才能经营此类业务｡而S镇过去是农村地区,都是农村宅基地,这里几乎没有大产权房子｡[21]也就是说,在理论上,这类小商贩永远也不可能办下来营业执照｡
这种合法而不合理的政策执行,是基层政府的执行困境之一｡这类政策的可操作性还是很强的,在法律法规层面上规定的很清楚,所需证件必须齐全｡由于政策制定的细致,镇政府工作人员的执行效率也较高,直接查处无证小商贩｡但是这类政策在地方的适应性是大打折扣的｡就拿经营煎饼摊的小商贩必须有临街的大产权房这一条来说,就很不符合当地的实际情况｡由于历史遗留原因,S镇就没有大产权房子｡按照这一逻辑,所有的类似摊贩都是违规的,都需要查处｡镇政府到底是全部查处还是部分查处,查处了的这些人的生活问题由谁来解决?这些都是基层政府在政策执行时面临的诸多困境｡
(三)无可奈何的“维稳”执行:农民工讨薪与小区停电的协商
在S镇政府的日常工作中,还有一项重要的工作就是“维稳执行”,虽然这并不是传统意义上基层政府的职能,但近些年,随着“维稳”成为各个地方政府的重要执政目标之一,这类执行变得越来越多｡前几年,每到年底,S镇的镇政府门口总会聚集不少农民工专门在等候本镇的书记和镇长上下班｡因为这些农民工所在的建筑队拖欠工资,致使他们没钱回家过年｡本来按照正常法律程序,他们需要找建筑公司负责人讨薪,“但是这些负责人都躲了,农民工根本就找不到他们,要不回来钱,他们就找政府,他们认为政府能解决｡”[22]找基层政府,对应的工作部门是各级政府的信访办,但农民工知道,“信访办解决不了问题,找镇长和书记能解决问题｡”[23]为了维护本辖区的稳定,镇政府只得把这类事情揽下来,镇长和书记需要安排专门的镇政府工作人员接待他们并找建筑公司领导协商解决｡
像这种基层政府不得不介入市场领域的“维稳”行动,还体现在S镇政府解决辖区内某小区与开发商的停电纠纷问题上｡该小区是伴随着S镇城镇化过程建立起来的,由于地处城乡结合部,该小区并不属于正规的商品房,而且因为当时开发商手续不全,房屋交付后一直采用临时电｡临时电在使用了若干年后,被最终切断｡停电给小区居民生活造成了极大的不便｡虽然居民们多次找开发商,但是协商未果,最终他们只得向镇政府“求救”｡由于停电事件涉及到原来的开发商重新补办相关手续,而且后续还要改造水电设施等工作,这一事件协商了很长时间,事情的发展也惊动了当地媒体｡面对着民众的诉求､开发商的一再拖延､当地媒体的压力､上级政府维稳的要求,S镇政府的镇长､副镇长和相关工作人员几乎全体出动,与开发商协商并与民众沟通｡“那段时间我们几乎搭上了所有的周末和下班时间到小区安抚民众,督促开发商解决｡”[24]
四､非自主性理政发生的组织条件及基层治理问题
(一)基层政府自身的治理困境:“街头官僚”的“自由裁量权”与“行政追责约束”悖论
基层政府作为一个公共组织,同样面临着组织内部资源约束的问题｡组织资源是否充足而有效,直接决定着组织能力的大小和组织目标的实现程度｡[25]在实际工作中,基层政府的人力､权力､财力等资源短缺的情况比较严重｡
首先,就权力资源而言,基层政府存在着“自由裁量权”与“行政追责约束”的矛盾｡由于基层政府的主要职责是贯彻实施中央政府､省､市政府下达的政策,因而基层公务员在日常工作过程中,会遇到大量的政策执行情况｡有学者把这类公务员称之为“街头官僚”(Street-Level Bureaucrats)｡按照“街头官僚”理论,基层公务人员不仅拥有大量的自由裁量权而且在政策执行方面具有某种自主性｡[26]类似地,按照行政发包制理论,基层政府在行政体系中扮演的是行政承包人的角色,上级政府作为行政发包人把政策的执行任务交给了基层政府,因而基层公务员拥有充分的执行权和自由裁量权｡[27]20世纪七八十年代以来,基层公务员政策执行中的自由裁量行为得到了国内外许多学者的关注,包括基层公务员选择性执行､违背政策意愿滥用权力､小官贪腐等议题｡然而,随着中国行政改革的推进,基层公务员在政策执行过程中的执行责任和任职风险也越来越约束着他们的“自由裁量”行为,有时甚至因此而不能有效地实施社会治理｡在调研中,S镇政府的某领导就坦言,由于政策的不适应性等原因,导致不少政策最终无法执行｡像上面提到的查处“黑心豆腐”的案例,不够执行标准,但其实对于这种食品卫生问题需要基层政府的严格执行,但“执行了就追责,不执行,民众又不愿意｡”[28]因此,基层政府的自由裁量权在上级政府依法追究责任的规定下被很大程度上限制住了｡正如一位镇领导说的,基层公务员拥有“有限的权力,无限的责任,整天担心会被追责,想提早退休｡”[29]
其次,人力资源的不足在基层政府中比较突出｡例如,按照规定,基层政府工作人员在食品卫生监管执法时,为了保证客观性,必须两个或以上的工作人员一起执行,不得一个人独自执行｡S镇政府管理70多平方公里的区域,“负责食品监管的只有两个人,一个人腿不好,但仍然坚持上班,不然整个镇的食品卫生无法执法｡”[30]“上面千条线,下面一根针”的情况也同样严峻,“一个副镇长一上午会接到上级政府的5､6个参会要求,上面各级政府､各部门分管的工作都需要向镇上相关的负责领导传达,我们只能选择性的开会,因为分身乏术,但不去开的会上级领导还不高兴｡”[31]
另外,财力和时间资源的不足也非常明显｡基层政府,尤其是乡镇政府的财政匮乏已经是很多学者的共识｡在我国从上到下的财税体制中,基层政府在税收分享比例和获得转移支付方面始终处于弱势地位｡以近几年推行的政府服务外包为例,“乡镇政府也想搞服务外包,把服务水平提上去,但是必须自己掏钱买服务,钱从哪儿来呢?”[32]不仅是财力资源的制约,基层公务员的执行行为同样受到时间资源的限制｡以S镇为例,由于该镇地处城乡结合部,居住着大量的外来务工人员,所以慢慢地产生了不少招收这些务工人员子女的幼儿园｡但这类幼儿园大部分都是无证经营,没有教育资质和食品卫生合格证书｡S镇的工作人员去查处这类幼儿园时,只能一大早趁孩子们还没到幼儿园时去查,因为“等孩子们入园后再进去执法,怕吓着孩子｡”[33]类似地,上面提到的查处“黑心豆腐”的案例和小区停电协商的案例,工作人员都只能下班后去调查和协调｡
因此,乡镇一级的基层政府面临着权力､人力､财力､时间等组织资源紧缺的状况,基层公务员的自由裁量权与行政问责约束形成了巨大的张力,导致了基层公务员因担心政策执行的追责和风险而不作为,最终形成了“非自主性理政”的工作状态｡
(二)基层政府制度环境的影响:上级政府和政策法规的约束与政策有效执行的张力
基层政府的“非自主性理政”受到制度环境,即上级政府及各项政策法规的影响,因为基层政府需要服从它上面的各级政府的命令和要求并遵守国家的各项法律法规｡在这样的制度环境下,基层政府需要采取制度环境能够接受的形式和做法来对辖区进行管理,而不管这些做法对组织的运作是否有效｡因此,这些做法和形式很有可能与技术环境要求的组织效率相违背,也就是说这些做法可能不会考虑政策在当地的适应性和可操作性｡
在我国现行体制下,学者们提出了“行政发包制”[34]和“压力型体制”[35]等理论来解释行政体制的运作情况｡国家的经济和社会事务从中央政府到省､市､县､镇政府,被层层分包,行政体制最终端的乡镇政府承担了绝大部分的发包事务,但这些事务的执行采取了数量化任务分解的方式,最终变成了一个一个的关键指标来评价各级政府的绩效｡因此,乡镇政府的政策执行受到了上级政府的层层分包和层层施压的影响,因而他们在执行政策时受到了上级政府在官僚层级上的约束｡例如,“维稳”指标是不少上级政府对乡镇政府提出的“硬指标”,因而上文中提到的农民工讨薪与小区停电的案例,这些问题本来可以由市场或社会领域自行解决,但是由于这种事件的演化会对本辖区的稳定造成影响,而“维稳”指标是上级政府考核乡镇政府的“一票否决”指标,所以S镇政府不得不介入,并且要妥善解决｡
另外,基层政府必须依据相关的法律法规来执行政策,法律法规的条文成为其执行行为的重要约束｡而基层政府直接面对的是社区和村庄里的民众,民众的诉求是多元的,各个地方的历史､文化和社会状况也不相同,这就要求政策法规具有较强的适应性和可操作性,才能实现政策的有效执行｡但在实际工作中,制定的法律法规对于像我国这种幅员辽阔､地区差异性很大的国家来说,常常是适应性和可操作性较差甚至是政策法规缺位｡在这种情况下,基层政府公务人员的有效执行就变得相当困难,同时也给了有些基层政府以契机,在具体执行政策时进行共谋､应付作假,甚至粗暴执行｡
(三)满足民众的诉求:“大政府”带来的基层政府与民众关系的困境
基层政府是中国各级政府中最接近民众的一级政府,由此,基层政府与民众的关系成为“非自主性理政”发生的重要影响因素之一｡作为制度环境的一部分,地方民众的诉求是基层政府需要关注和满足的｡
首先,在具体政策执行过程中,基层政府在处理与当地民众的关系时常常处于两难困境｡例如,像查处“黑心豆腐”､“撤销无证煎饼摊”等政策执行都是S镇当地民众提供或举报的信息,有群众举报就必须查处,这是基层政府必须回应民众诉求的反应｡另一个方面,由于政策制定不适应当地情况,很多合法但不合理的执行也就随之发生了｡像撤销无证煎饼摊的执行,就带来了摊主无法维持日常生活的问题｡因为有法规的约束和民众举报的制约,镇政府工作人员虽然同情摊主的生活处境,也无法撤销对该摊主的处罚｡同时,由于政策法规并不适应S镇的实际情况,即该镇在历史上是农村地区无大产权房这一情况,因而所有的类似小商贩都是违法的,镇政府工作人员在理论上需要全部查处,而查处如此多的小商贩肯定会给他们带来后续再就业的压力｡如此之多的小商贩失业,显然与镇政府维护发展､保持稳定的组织目标不相符,也与民众对基层政府的期望相去甚远｡
另外,我国长期以来的“大政府”的理念,让“全能政府”的形象深入人心,“民众已经习惯一切事情找政府,基层政府越管,事儿越多｡”[36]甚至,邻居之间的经济纠纷也会找镇政府来解决｡上文提到的农民工讨薪与小区停电的案例,最终民众都是向S镇政府求助｡不找开发商,不找建筑公司,找基层政府成为很多基层社会矛盾解决的惯用思路｡而基层公务员也在这种日复一日的执行中,产生了“懒政”､“怠政”的行为,因为“不敢干事,尽量不干事,不然越干越多,只能交给时间处理｡”[37]
五､结论与讨论
基层政府在日常管理中常常处于“非自主性理政”的状态,这种状态从另外一个侧面反映出了我国行政体制的某些特征和问题｡在中国的基层治理中,大量政策在地方的适用性和可操作性都不高,这就导致了基层政府在日常工作中出现较多无功而返的执行､不得已的执行和无可奈何的执行行为｡作为一种日常的执行行为,“非自主性理政”的产生有其组织条件和制度根源｡本文的研究结论是:基层政府的“非自主性理政”是在上级政府的层层压力､政策法规与本地情况不适应,以及地方民众的诉求等三种因素的影响下,所做出的日复一日的有限执行的工作状态｡首先,基层政府的“自由裁量权”与“行政追责约束”之间的矛盾导致了政策不能够有效地执行,同时人力､财力､时间等组织资源短缺的情况也加剧了政策有效执行的难度｡其次,上级政府的层层分包和层层施压以及政策法规的约束也会与政策的适应性和可操作性之间形成张力,从而影响政策的有效执行｡最后,地方民众的多元诉求与政策的执行效率之间也会出现矛盾｡这些因素都会影响基层政府政策的有效执行,并影响对于社会的有效治理｡
本研究也引发了我们对于基层治理的进一步思考｡首先,基层政府的“非自主性理政”折射出了中国国家治理中的权威体制与有效治理的矛盾｡如何在一个区域差异大､发展不平衡的国度,制定良好的公共政策,实现对各个地方的有效治理,是中国政府几千年来的核心治理问题之一｡然而,这一治理问题至今还是一项未竟的事业｡改革开放30多年来,市场和社会都发生了很大的变化,而政府却没能及时地适应这些变化｡如何回应市场经济差异所带来的社会分化,如何回应社会多元化所产生的各种权利诉求?这让政府的治理转型问题又一次摆在了我们面前｡虽然在基层政府中仍然存在选择性执行行为,但随着我国政府行政改革的推进,地方政府的执行行为也在不断地标准化和规范化,今天我们观察到的是,在基层政府执行行为朝向标准化推进的过程中,国家政策法规的精细化､合理化､及时性还没有跟上,造成了基层政府虽有法规可依,但生硬的条款无法实现对地方有效治理的情况｡因此,在市场和社会的转型期,面对多元的社会诉求,国家政策法规的精细化和适应性,基层政府执行的精细化和适应性,都是政府改革亟需面对的现实问题｡
其次,基层政府在行政发包制和压力型体制下的“施政综合症”是尤其值得关注的｡作为中国行政体制的最下层,乡镇政府是各级政府事务的最终承包人和各级行政压力的最终承担者,同时也是政策执行过程中诸多矛盾的集中承接者｡为此,在基层政府的日常工作中,基层政府工作人员往往存在着“施政综合症”,即面对政策不适应本地情况而必须执行的施政焦虑,面对想执行而不能执行的施政无奈,面对上级政府的压力和民众的诉求而产生的理政倦怠等等都是这种综合症的具体表现形式｡
因此,未来国家行政改革中如何划分各级政府的权力和责任,强化基层政府的施政职能是一个很重要的议题｡在我们的调研中,有工作人员建议,把区､县政府的部分职能部门下放到镇里,充实乡镇的管理,[38]这或许是一个有效的途径｡
最后,基层政府的“非自主性理政”现象也阻碍了政府与社会合作治理的推进,以及基层政府与民众的进一步互动｡基层的官僚其实与民众是相互依赖和共生的关系,地方民众依赖基层政府公务员来获得公共利益,地方公务员依靠地方民众来遵从并实施政府的决策｡如果基层的公务员处于“非自主性理政”的状态,基层政府便不能很好地进行政策执行的调适和引导,无法满足民众的多元需求,也就无法实现对地方社会的有效治理｡因此,如何改善“非自主性理政”的状态,推进基层政府与民众的合作治理还需要进一步的探讨｡
当然,S镇是一个经济发达地区的乡镇,由S镇的案例所引出的基层政府“非自主性理政”的分析框架可能并不具有普遍适用性｡欠发达地区的乡镇政府的政策执行过程是否具有同样的行为模式尚待探讨｡因而,这也是本研究的局限性所在,后续还需要进一步的分类追踪研究｡但无论如何,基层政府的施政困境折射出了中国行政体制分层治理和基层政府职能定位的迫切性｡中国已经成为当代社会科学研究最大的实验场所,[39]中国政府的转型为公共管理学科创造了知识创新的条件｡为此,基层政府治理行为的研究必将成为中国政府转型过程中的重要内容｡
注释：
[1]费孝通:《乡土重建》,长沙:岳麓出版社,2012年,第39页｡
[2]黄宗智:《改革中的国家体制:经济奇迹和社会危机的同一根源》,《开放时代》2009年第4期｡
[3]周雪光:《从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑:中国国家治理逻辑的历史线索》,《开放时代》2014年第4期｡
[4]O’Brien,KevinJ.,andLianjiangLi."SelectivePolicyImplementationinRuralChina."ComparativePoli-tics31,no.2(1999).
[5]同[3]｡
[6]周黎安:《行政发包制》,《社会》2014年第6期｡
[7]孙立平､郭于华:《“软硬兼施”:正式权力非正式运作的过程分析———华北B镇定购粮食收购的个案研究”》,《清华社会学评论》特辑,厦门:鹭江出版社,2000年,第21-46页｡
[8]艾云:《上下级政府间“考核检查”与“应对”过程的组织学分析———以A县“计划生育”年终考核制为例》,《社会》2011年第3期｡
[9]周雪光:《基层政府间的“共谋现象”———一个政府行为的制度逻辑》,《社会学研究》2008年第6期｡
[10]陈家建､张琼文:《政策执行波动与基层治理问题》,《社会学研究》2015年第3期｡
[11]周雪光:《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》,《开放时代》2011年第10期｡
[12]吴毅:《小镇喧嚣:一个乡镇政治运作的演绎与阐释》,北京:生活·读书·新知三联书店,2007年,第85-86页｡
[13]Gulati,Ranjay.ManagingNetworkResources:Alliances,Affiliations,andOtherRelationalAssets.NewYork:OxfordUniversityPress,2007.
[14]周雪光:《基层政府间的“共谋现象”———一个政府行为的制度逻辑》,《社会学研究》2008年第6期｡
[15]Meyer,JohnW.,andBrianRowen."InstitutionalizedOrganizations:FormalStructureasMythandCeremony."AmericanJournalofSociology,83(1977):340-363.
[16]周雪光:《组织社会学讲义》,北京:社会科学文献出版社,2003年,第73页｡
[17]不得已的执行､无功而返的执行和无可奈何的执行在实际工作中都可能出现变通执行的状态,为了更清楚地分析各种类型的执行情况,这三种类型的变通执行我们就不再深入探讨,图1中的变通执行类型特指政策适应性强而可操作性较差的情况下,基层政府对政策变通细化后执行的情况｡
[18]作者访谈记录:NO.B03-20150606,2015年6月6日,J市S镇某工作人员｡
[19]同上｡
[20]作者访谈记录:NO.B04-20150628,2015年6月28日,J市S镇某工作人员｡
[21]同上｡
[22]同[17]｡
[23]同[17]｡
[24]作者访谈记录:NO.B01-20141227,2014年12月27日,J市S镇某工作人员｡
[25]杨爱平､余雁鸿:《选择性应付:社区居委会行动逻辑的组织分析———以G市L社区为例》,《社会学研究》2012年第4期｡
[26]Lipsky,M.StreetlevelBureaucracy:DilemmasoftheIndividualinPublicServices.NewYork:RussellSageFoundation,1980,5-8.
[27]同[17]｡
[28]周黎安:《行政发包制》,《社会》2014年第6期｡
[29]同[17]｡
[30]同[19]｡
[31]同[23]｡
[32]同[19]｡
[33]同[17]｡
[34]荣敬本等:《从压力型体制向民主合作体制的转变:县乡两级政治体制改革》,北京:中央编译出版社,1998年,第28页｡
[35]周黎安:《行政发包制》,《社会》2014年第6期｡
[36]同[19]｡
[37]同[19]｡
[38]同[23]｡
[39]郑永年:《中国知识体系建设的未来》,《联合早报》2011年9月27日｡
