英国脱欧公投开创了欧洲一体化历史上成员国退出联盟的先例，英国与欧盟将被迫开启成员国退出后维持与联盟政治、经济、社会联系的“多速欧洲”新模式，这对欧洲一体化的未来走向产生了深刻影响。
一、多重危机下的欧盟
“多速欧洲”辩论“多速欧洲”，也称“双速欧洲”，是欧洲一体化发展进程中为克服成员国利益和偏好的差异，允许部分国家选择性参加一体化的特定进程，或由核心国家先行在某一领域启动深化一体化的政策、待条件成熟时其他国家参与其中的政策模式。近年来，学术界也使用“灵活性一体化”、“差异化一体化”等内涵更广的学术概念，涵盖的内容延伸到欧盟不同政策领域采取的多样化一体化路径、挪威和瑞士等非成员国部分参与一体化的实践，乃至成员国脱离欧盟后保持相对紧密的经济贸易关系的安排等。
从欧洲一体化启动伊始，“多速欧洲”的理念就广泛体现于欧共体的实践中。例如，经济一体化先于政治和社会一体化即是欧共体的基本原则。20世纪70年代一体化发展相对迟缓，“多速欧洲”事实上成为欧共体内部化解分歧，从局部破解“欧洲硬化症”的手段。《马斯特里赫特条约》(简称“马约”)在经济、政治与司法内务合作方面采取的不同治理模式也体现了多速欧洲的理念，同时开创了在经济与货币联盟、社会宪章等重要领域采取“多速欧洲”模式的先例。马约后“多速欧洲”模式在欧元区、《申根协定》、东扩等政策领域广泛使用。《阿姆斯特丹条约》、《尼斯条约》和《里斯本条约》也对一体化发展的灵活性原则和加强型合作做了明确界定。虽然欧盟的差异化发展事实上已成常态，但欧盟机构和一些成员国长期以来有意回避将“多速欧洲”作为欧盟未来发展模式的讨论:它们既担心“多速欧洲”会削弱欧盟的团结，使欧盟中心与边缘国家的地位固化，加大新老成员国间的鸿沟，也担心核心国家的深化合作导致欧洲联邦的出现。
近年来，欧债危机、乌克兰危机、难民危机等多重危机倒逼欧盟采取有效行动，防止一体化的离心力加大甚至出现大倒退的局面。在一些欧盟领导人看来，通过“多速欧洲”推进一体化进程、加速有关改革是应对危机的出路。普罗迪、容克都表示只有走“多速欧洲”的道路，欧盟才能前进。在欧盟未来仍可能进一步扩大的情况下，在同一方向上以相同的理念和速度前进并不现实。默克尔也承认“今天的欧洲不是单速欧洲”，欧盟的差异化发展有助于解决欧盟的竞争力问题。
二、英国“多速欧洲”政策实践的发展
英国在参与欧洲一体化过程中一直是“半心半意”的伙伴和疑欧主义传统最为深厚的国家之一。英国主流精英阶层虽主张英国留在欧盟内部，但往往热衷于塑造疑欧乃至妖魔化欧盟的话语，宣传突出英国特性的民族主义和民粹主义，强调英国的岛国特性及其民族优越感。从撒切尔夫人的布鲁日演说到卡梅伦的布卢姆堡演讲都是如此。他们在“多速欧洲”发展问题上也呈现出矛盾心态，实际上扮演了“多速欧洲”事实上的积极实践者和出于自身被边缘化的担忧而成为反对者的双重角色。这些言行不一的英国式实用主义，最终导致英国当前可能在放弃成员国资格的情况下仍不得不参与一体化进程的尴尬局面，沦为置身欧盟决策之外的被动参与者。
作为一体化的后来者同时又是欧共体/欧盟大国的英国，加入欧共体后在维护自身利益和偏好上采取了不妥协立场。20世纪80年代，撒切尔夫人在共同农业政策问题上迫使欧共体向英国返还部分预算摊派款。在此后的《马约》、《里斯本条约》等条约谈判中，英国也多次对欧盟激进变革方案行使否决权，确保英国在欧元、社会宪章、《欧盟基本权利公约》及《申根协定》等问题上保留例外地位。
另一方面，英国长期以来担心“多速欧洲”的发展，特别是欧元区合作的深化，会导致非欧元区国家地位的边缘化，因此对“多速欧洲”持警惕立场。欧债危机中，欧盟不顾英国反对建立财政联盟、银行联盟的做法激发了英国疑欧主义的高涨。2013年1月，卡梅伦布卢姆堡演讲提出公投时间表后，英国政府仍希望以退欧相要挟，在欧盟现有框架内与其他成员国走差异化发展的道路，以获取最大利益。但这也导致了欧盟与英国之间不信任加剧，英国在欧盟内部的边缘化与国内疑欧主义升级相互叠加、不断强化。2016年2月，英欧就欧盟改革方案达成协议，寄希望于通过给予英国特殊待遇，安抚疑欧派。例如，在限制移民流动方面，允许英国设立紧急制动机制;将移民居留权与就业挂钩;明确欧盟条约提及的“不断接近的联盟”原则不适用于英国，同时设立“应急保障”机制，保护英国工商业不会因英国的非欧元区成员国地位而受到“歧视”。虽然卡梅伦宣称该协定将确保英国可不再参与欧盟“不断接近的联盟”进程不再成为欧洲超级国家的一部分，但从公投结果看，这一传统的“多速欧洲”解决方案由于英国和欧洲内外部条件的变化，也由于英国政府公投时机选择和宣传不力等因素的影响，未能达到预期的效果。
2016年7月，特蕾莎·梅出任英国首相后，明确承诺将根据《里斯本条约》第50条启动退欧谈判。可以预见，鉴于英国与欧盟业已形成的政治、经济的紧密联系和相互依赖，英国政府将努力维持英欧之间以自贸区、关税同盟、生产要素自由流动为基础的欧洲统一大市场等经济、社会联系，同时探索英国在欧洲保留一定政治影响力的新的合作模式。
在英国可能借鉴的选项中，较为可行的选择仍是挪威模式，即确保英国主要产业获得欧盟统一大市场充分的准入资格，特别是确保资本的自由流动，避免退出欧盟给伦敦国际金融中心地位带来过度的冲击，但这也意味着英国仍将不得不接受欧盟人员自由流动的原则，承担欧盟成员国的大部分预算分担款。在这一过程中除公投前《英欧协议》中欧盟已做出的让步外，英国在限制人员自由流动问题上获得进一步特殊待遇的空间有限。而英国与欧盟及其他国家在世贸组织框架下重新谈判优惠贸易安排的选项对英国而言显然代价过大。
作为欧洲大国的英国，除经济联系外，仍需寻求在欧盟决策上保持一定影响力的途径，因此，英国和欧盟之间能否找到一个符合双方利益和诉求的“英国模式”成为未来退欧谈判的焦点。此外，英国继续参与经济一体化也会加剧有关欧盟决策的民主赤字的争论。英国的两难处境表明，面对民族国家在享受全球化、区域一体化发展红利的过程中如何有效保护国家主权与利益、实现二者间平衡的复杂命题，退欧这一简单化的路径并不能为其提供清晰的答案。
三、脱欧公投与“多速欧洲”的前景
当前，欧洲一体化的走向成为各方关注的焦点。此前，欧盟内部对英国公投后欧洲一体化的短期走势有一些乐观估计，认为即便英国脱离欧盟，德、法两国也会迅速启动条约修改进程，推进一体化的发展，其他成员国也不必再过度顾忌英国的立场，从而为推进“多速欧洲”、深化合作创造了条件。
然而，从公投后一个多月的情况看，英国脱欧带来的冲击和不确定性超出了预期，英国政府更迭及其采取的审慎谈判策略导致欧盟机构和德法等核心国家因应挑战的政策迟迟未能出台;欧盟迅速行动、深化一体化发展的局面并未出现。同时，关于欧洲一体化前景的悲观看法升温，认为英国脱欧将产生示范效应，希腊、意大利、瑞典、丹麦等深陷危机或疑欧主义传统深厚的国家，甚至荷兰、法国等创始成员国都可能步英国后尘，举行脱欧公投，欧盟解构的时代已然来临。英国脱欧后的复杂局面对欧盟和成员国领导人应对危机的能力提出了挑战。欧盟内外普遍认为，近年来欧盟面对危机不进不退的拖延政策已难以为继，亟须对英国脱欧造成的新危机做出回应。
针对默克尔在危机后强调27个成员国的团结、拒绝启动新的欧盟条约谈判的政策，哈贝马斯等亲欧的知识分子认为，欧盟当前摆脱困境的出路仍在于核心国家采取行动，加速一体化进程，挽救欧盟超越民族国家的治理模式实验。欧洲议会议长舒尔茨也认为，欧盟的危机在于一体化深化程度的不足，欧盟核心区国家使用共同货币，但缺乏经济社会政策的协调是危机的症结所在。
然而，在当前条件下采取激进措施将危机转化为深化一体化的契机，即便在欧盟传统核心国家也存在诸多障碍。在欧洲集体认同与一体化深化的关系问题上，欧洲政治精英长期存在孰先孰后的争论。英国公投后，民众对一体化怀疑程度加深，借助激进一体化的成功赢得民众支持的难度加大。首先，德法两国在应对欧盟危机的路线图上有明显分歧，能否承担起重振一体化发动机的角色存在疑问。法国主张欧元区组成以政治为驱动力、以团结为原则的经货联盟，富国帮助穷国，借助政治共识推进一体化发展。德国则认为经货联盟应基于共同责任的原则，强调财政纪律和结构性改革。其次，在成员国层面，大多数国家经济增长乏力;经济复苏较好的英国、爱尔兰、西班牙等国的社会中下层从经济增长中获益有限，两极分化加剧。再次，疑欧主义泛滥，反全球化、反一体化、反移民的民族主义极端政党迅速崛起，欧洲政治生态呈现复杂化的局面。法国国民阵线、德国选择党、西班牙“我们能”党的支持率上升。荷兰等老成员国、波兰等中东欧新成员国的保守派政府也提出了加强边界管控、弱化欧盟委员会作用、向成员国归还权力、甚至就成员国地位举行全民公投的主张。2017年德、法大选也增加了欧盟未来政策的不确定性。
随着英国退欧的冲击与欧盟的固有危机的相互叠加、共振可以预见，未来两到三年，“多速欧洲”或“差异化一体化”在欧盟寻求解决危机出路的过程中将扮演重要的角色，但其表现形式很可能不是核心国家加速一体化的单一模式，而是在欧盟条约与机构改革、关键政策领域、次区域合作、成员国与欧盟关系等领域呈现多种形态的差异化发展局面。
第一，英国退欧的基本路径明确后，欧盟27国无法回避通过订立新条约或对现有条约进行必要修改调整制度框架、应对其治理的民主赤字问题。考虑到当前成员国利益与偏好的巨大差异，未来欧盟的条约和机构改革的整体制度安排将更多采用差异化一体化、菜单式政策选项等路径。
第二，在英国掣肘减弱的情况下，欧盟在经济治理领域深化合作的成败对其能否重建信心、凝聚共识至关重要。欧元区有实现更紧密合作的现实需求，欧盟委员会已推出容克投资计划、深化欧洲经济与货币联盟、完成共同市场建设等一揽子雄心勃勃的计划。然而，欧元区内部的多样性也是显而易见的，中心与边缘国家、债权国与债务国之间的分歧犹存，量化宽松等新自由主义取向的市场化改革无法长期解决欧盟的困境，需要通过差异化发展的途径有针对性地化解矛盾，寻找多赢的平衡点。此外，与完成欧盟统一大市场建设息息相关的消除服务、能源、数字产品成员国间壁垒的工作也需要在出台共同政策的同时，充分考虑各国的利益与偏好，乃至文化传统、管理规范和技术操作层面更加具体、细微的差异。
第三，在共同安全与外交领域，2016年6月欧盟公布《全球战略》并征求意见，面对地缘政治和移民、难民、反恐领域的新挑战，欧盟发挥规模优势满足成员国对安全公共产品的需求是一体化深化可能取得突破的领域之一，欧盟组建共同军队、成员国共享后勤补给设施等均被视为可选方案。但各成员国在解除对俄罗斯制裁、接受难民配额等问题上的巨大分歧，以及欧盟内部中立国对组建欧盟军队可能的抵制都需要欧盟安全战略表现出更大的灵活性。英国退欧后能够在多大程度上继续参与欧盟安全合作及其影响也是值得关注的问题。
第四，英国退欧后，近年来兴起的欧盟内部次区域合作将呈现加强态势，可能导致“欧洲国家之间启动关系重组”。在一体化原则面临挑战的情况下，德法等核心国家与希腊、葡萄牙等边缘国家、欧元区与非欧元区国家、老欧洲与中东欧新成员国、西北欧和南欧国家之间在利益、偏好乃至身份认同等层面都面临重新定位、博弈、妥协和重组的复杂过程。
最后，在英国开创脱欧先例后，包括法国、意大利、荷兰等多个欧盟成员国民族主义政党要求就脱欧举行全民公投，并获得众多民众支持。在此情况下，如何有效回应不同成员国和不同阶层民众的诉求，成为防止英国脱欧传染和蔓延、避免欧盟走向解体的关键。
四、英国脱欧背景下“多速欧洲”的思考
从英欧关系的复杂历史和逻辑来看，英国政府长期在享有一体化的利益、强调自身特殊性和担心受到边缘化之间寻求微妙的平衡。这一政策最终因失去民众的支持，走向脱欧这一极端形式，面临英国自我孤立和欧洲失去英国的双输境地。这是英国“多速欧洲”实践中的悖论。如何在保护成员国国家主权、多样性的实践中，避免欧洲一体化丧失发展的共识基础是欧盟及其成员国亟须思考的命题。
英国脱欧虽在很大程度上是英国的特定历史文化传统和近年来卡梅伦政府政策失当使然，但同时也是欧盟面临的深刻合法性危机的反映。欧洲一体化之初，其合法性主要是从三个方面确立起来的:其一是在两次世界大战梦魇的基础上通过国家间的联合实现长久和平;其二是通过一体化安排促进市场开放和经济增长;其三是通过福利国家改造和克服激进民族主义挽救民族国家这一观念逐渐为欧洲政治精英和民众普遍接受形成了所谓“宽容共识”。
政治学家德施认为，历史上外部威胁(包括战争)促进了中央集权国家的形成和国家凝聚力的增强，这一逻辑也适用于欧洲的超国家治理实验。随着战争记忆的消失，漫长的和平反而使欧盟和成员国内部的凝聚力下降。经济全球化导致国家间竞争加剧，欧盟经济社会模式与一体化的经济自由主义内在逻辑间的矛盾日益显现，一体化的边际效应减弱，促进经济增长的能力降低，而欧盟和成员国政府未能对此做出有效回应。诺贝尔经济奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨认为，在政治条件不具备情况下仓促启动欧元是欧盟危机的根源;核心国家，特别是德国政治精英将自身的一体化发展蓝图乃至政治经济利益强加给外围国家，在债务危机出现后仍未能吸取教训强行推行整齐划一的紧缩政策，在成员国及社会各阶层间，加剧了不平等，加深了裂痕。而成员国政府往往将欧盟当成自身实行的不受欢迎的经济社会政策的替罪羊、中东欧成员国移民的流入加剧老成员国中下层民众的担忧等因素，进一步动摇了欧盟经济社会模式的基础。成员国及其社会各阶层中的赢家和输者之间分化的加剧给民族主义、民粹主义复活提供了条件，由此在欧洲出现了重回国家主义和“去一体化”的呼声。
冷战后欧洲精英阶层逐渐形成了全球化和欧洲一体化不可逆转的思维定势，在一定程度上背离了一体化的“多样性中的统一”、“渐进主义等“欧共体方法”的传统。英国脱欧在一定程度上是对欧盟及成员国政治精英超越现实条件的乐观估计和政策简单化的反动。针对英国脱欧后可能出现不同形式的“多速欧洲”或差异化一体化发展的局面，仅仅以欧盟内部团结或担忧其他成员国效仿为由加以回避可能于事无补，欧盟应对英国脱欧及其他多重危机，亟须从自身合法性的重建、欧盟治理模式和机构改革、成员国内部政策等方面回应民众，特别是中下层民众的诉求。而在这一过程中，同样不应低估互联网时代对欧洲国家间相互依赖和规模经济效应的巨大需求以及欧洲一体化六十余年发展获得的广泛的民众基础。
目前欧盟很难获得建立欧洲联邦或激进方式深化一体化所需的共识，“多速欧洲”的中间道路有助于在全球主义与民族主义、全球化、地区一体化与民族国家逻辑的再平衡过程中，以一种积极的渐进主义的姿态，表现出灵活性，克服差异性，发挥核心国家的引领作用，最大限度获得经济合作的规模效益和市场开放的红利，同时承认民族国家在国际政治经济中的基本组织单位的历史和现实，通过务实、渐进的改革促进经济增长，重拾民众对一体化的信心。在这一过程中尤其需要有效地回应各阶层民众的诉求，发挥欧盟和成员国的再分配职能，避免在应对危机过程中不考虑成员国的具体情况而出台过多普适性、简单化的市场导向的改革，同时应考虑民众对市场化改革以及人员流动对社会福利、劳动力市场造成的压力的承受能力，通过“建立在事实团结基础上的具体成就”，更多以自下而上的方式重建欧洲一体化的合法性基础。这对于未来欧洲一体化的发展至关重要。
注释：略
