2016年给台海两岸和美国的三边关系带来或将要带来的变化与两场选举有关，即年初台湾蔡英文的上台和年底美国政府即将换届，许多人可能会据此判断美台关系包括军售关系将出现了某种新的趋势。事实上，从大势、大局来论，中美战略关系的新变化对于台湾、台美关系的影响才是长远的、根本性的，远远超过这两场选举。为了应对中国的崛起，美国正在寻找一个与“亚太再平衡”战略相适应的台海政策，当前，美台军售问题正在美国对华战略辩论中面临不同的审视，这预示着它的不同结局。
一、中美军事对抗与美台军售问题
中国在21世纪初叶的崛起是亚太以至全球的大事件，亚太各国尤其是美国为应对中国的崛起而进行战略调整是不可避免的，甚至中国自身也需要调整战略以建立与相关国家的新型关系。历史上，东亚地区从来没有出现过两个大国和平地分享地区权力和影响力的情形，这也是学者们高度关注如何避免所谓修昔底德陷阱的原因，中美两个大国如何协调关系、调整战略从而维持地区稳定与繁荣，是一个前所未有的新命题。2008年以来，在面对中国崛起这一可能引起亚太权力失衡甚至导致美国失去主导权的历史命运时，美国国内已经开始了激烈的战略辩论，特别是针对“亚太再平衡”的战略动机问题，即“再平衡”到底是要纠正中国崛起带来的不平衡，继续排它性地“捍卫”美国的领导权？还是与中国分享亚洲的主导权和影响力，实现权力平衡？这将是一个充满各种观点交锋和政策取舍的过程。
从事实来看，对于中国崛起的种种表现，美国和它的盟友反应最强烈并且直接以行动应对的，是中国日益增长的军事实力及其境外活动能力。在美国，许多人认为美国首先必须在军事领域的任何与中国有关的重大意外事件中占据明确的主导权，这是一种强烈的美国主导权意识，在美国智库和决策层有着广泛影响。军事是政治的延伸，是战略目标的实现手段，美国在亚太的军事存在以及与盟友的安全关系服务于美国“捍卫”主导权的战略目标。虽然在政治与外交层面，“新型大国关系”与“权力平衡”的论述还能够体现两国高层追求互利相容关系的努力，但是，在军事与安全领域，两国关系则常常表现为对抗性、威慑性的军事存在或军事行动。在激烈的东海、南海议题上，美国认为中国正在进行突破第一岛链的军事准备，将破坏美国希望的亚太权力平衡。一些保守的美国学者和官方人士认为中国在这些地区的举动是在野心勃勃地扩张其亚洲势力版图，企图将美国排挤出亚洲并取而代之，他们判断“中国的军事现代化会使它迟早越出第一岛链”，(1)中国崛起之后对美国主导权的反对，将使得美国的全球霸权地位而不仅仅是亚太主导权将面临重大危机，因此美国的应对之策是强化在亚太地区的军事存在和对于中国的军事优势。一些美国学者甚至提出应该强化美台军售关系，因为如果通过对台军售向中国发出“一个非常强有力的战略信号，会产生阻吓效应”。(2)
中国的国防力量现代化之路大致起自于1996年台海危机之后，这场因两岸主权争端而引发的中美准军事对抗成为了美国眼中的中国崛起的起点。众所周知，台湾问题成为中美关系的结构性障碍，军事因素至关重要，中国对台军事部署和美台军售关系之间的对抗既是政治性，也是军事性的。在中国大陆不放弃以非和平手段维护主权统一的同时，美国通过《台湾关系法》和对台军售，对台海事态保持适当距离和足够压力。美台军售关系是美国在东亚的一种特殊的“军事存在”，它不同于建立在安全同盟关系之上的美国在日韩的直接驻军，但它通过不定期、不定量和有限制地出售武器的方式保持了美国对台海局势持续关注的军事姿态。美台军售关系还是美国在东亚的一种特殊的“平衡战略”，最初应对的是中美建交后两岸局势的可能失衡，其目标指向唯一地、直接地对着中国大陆，是美台安全伙伴关系的机制性内容，在美国的“第一次”亚太平衡战略中发挥了特殊的作用。
美台军售问题因兼具政治与军事意涵，同时将两岸与美国三方卷入，必然会成为中美确定未来的战略关系新格局的关键议题。对于美国来说，美台军售的未来命运如何，是强化、维持还是终止，都必须适应“亚太再平衡”战略和美国总体战略利益的需要。换言之，未来不管美国是决心重新夺回原有的东亚主导权，还是不得不寻求与中国的权力平衡，对台军售问题都是一个绕不过去的巨石。
二、当前美台军售关系的工具性作用
在许多观察者眼中中国崛起与美国“重返亚太”是两个对抗性事件，它们的出现标志着中美战略关系正在发生重大变动，但是，在中美关系的新模式成型之前，以军售为实质内容的美台关系不会有重大调整，美台军售关系将继续发挥以下三种重要的工具性作用。
首先，美台军售关系的相对节制被用以消除“亚太再平衡”战略的刺激。美国的“亚太再平衡”有强烈的针对中国崛起的意味，但是美台关系没有被列入“再平衡”战略中，美国在军售问题上有所限制，有意避免刺激中国。奥巴马任内对台军售案一共有三次，分别是2010年1月63.9亿美元军售，2011年9月58.5亿美元军售和2015年12月的18.3亿美元。可以看出，三次军售案的规模在逐渐缩小；后两次的时间间隔被认为是美国对台军售史上最长的；武器性能的提升有限比较偏向补强或增强台湾军队的现有装备，台湾最想要的F-16 C/D 战机、及柴电动力潜艇等比较敏感的武器没有出现在清单中。总体来看，奥巴马对台军售并不积极，没有突破1992年水平。(3)尤其是第三次军售在时机选择上表现得较为谨慎，是在台湾“总统选举”投票之前公布，某种意义上是给予马英九的肯定，如果在蔡英文刚上台就马上宣布军售，可能会招致中国的误解和蔡英文的盲目自信。在第三次对台军售宣布之后，美国国务院发言人戴维.麦基比按惯例对军售案进行辩解，声明美国没有改变建立在一法三公报基础上的一个中国政策，“这项军售符合《台湾关系法》和我们帮助台湾维持足够自卫能力的原则”。在美国大张旗鼓地“重返亚太”之际，对台军售问题上的低调是耐人寻味的。
中美和台湾学界的主流观点认为，美台军售并没有被赋予实现“亚太再平衡”的使命，美台军事关系并没有因为美国“重返亚太”和追求“亚太再平衡”而强化，美国对台政策仍然是“企稳防变”；(4)美国没有在“亚太再平衡”中打出“台湾牌”，美国白宫、国务院以及国防部的政策宣示中，皆未提及强化美台军事合作或要台湾配合其“重返”战略。(5)美国在对台军售问题上的谨慎作为，从原因来看大致有三：一是总体战略部署的需要。由于中国军力的发展与壮大，美国认为台海及其毗邻区已不再是对华理想的假设战场，因此其对华前沿军事部署逐渐后移。(6)但是，美台军售原本的平衡作用并未消失，在美台传统军事架构内让台湾继续发挥在“第一岛链”牵制中国大陆“反介入与区域拒止”军力的壮大，在战略上是足够了。二是中国的反制能力在增强。当前，中国对于美台军售的报复手段日益多样化，尤其是中国军事现代化使得其反制和报复美国的军事能力在提升，同时，由于两岸军事实力的差距大幅拉开，美国在可能的情况下无论提供什么样和什么规模的武器，都无助于台湾在军事实力上胜出。甚至有美国军事专家指出，中美一旦陷入战争，台湾本身的军事实力是不必计算在内的。三是台湾本身的局限。美国“亚太再平衡”在军事部署方面强调分散军事设施和军事力量的客观存在，但台湾受制于两岸关系的现实限制，不可能公开为美军提供军事设施。(7)此外，台湾当局的军售提案常常受到立法院掣肘，马英九在两岸关系和平发展的形势下也不希望过分刺激大陆，过于挑衅性的军售项目不利于台湾与大陆打交道和在中美之间保持平衡的位置。
其次，美台军售仍然是美国维持台海现状的重要工具。从战略上看，无论是日本还是台湾，对于美国来说都具有工具性质，当前的意义都是用来制衡、应对中国崛起的工具，(8)美台关系的工具性一面最直接地表现在军售问题上。2008年以后，中美在进入构建新型战略关系的过渡时期，美台军售在美国国内虽然遇到了“弃台论”的冲击，但作为美国在台海地区传统的平衡工具，它仍发挥平衡台海局势、维持现状的作用，直到美国考虑修订《台湾关系法》。在中美零和对抗或权力平衡的新模式最终成型之前，中国大陆、美国、台湾三方仍将处于一个干预与反干预，依赖与被依赖的复杂关系之中，美台军售既是造成这个死结的关键因素，又是解开这个死结的关键环节。
对于美国来说，能够实现其国家利益最大化的两岸终局是台湾能够和平地“独立”，维持现状只符合美国的次优利益。(9)但是，考虑到中国在主权问题上的坚定立场和日益提升的国家实力，和平地“独立”的前景难以预测，所以在相当长一段时间里美国会现实地追求次优利益，即维持两岸分治但和平、稳定、平衡的现状。未来可能改变美国定义的台海现状的情形主要有两个，一是中国大陆追求的两岸统一，二是岛内独势力追求的台湾独立，前者无论是采取和平或武力的方式，结果都可能使得中美在该地区的权力对比失衡，美国能否接受取决于它的亚太战略目标；而后者无论是和平或是非和平的，中国大陆都不会任其发生，并且有可能突破目前的行动范围而诉诸直接行动，包括军事行动。当然，美台军售政策的设计和执行并不是针对这些遥远而不确定的两岸终局，它着眼的是美国如何维持尚能确保美国次优利益的权力平衡现状，因此，这一政策将继续发挥卜睿哲所谓的“双重威慑”作用，即无论对北京或是台北，都具有既是警告也是保证的意味。(10)如台北不轻言独立，美国会继续提供军事保护；如北京不轻启兵衅，美国会在对台军售上不触红线。通过美台军售关系的持续而有所约束，美国希望台海现状得到长期保障。
第三，美台军售成为中美关系的信号标和政治博弈的工具，政治意义已超过军事意义。美台军售政策的设计从一开始也并非基于纯军事目的，只是在中国军力相当薄弱的时期军事意义要更明显一些。上个世纪90年代开始，学者们观察中美政治与军事关系转冷或转暖，常常从美台军售案的时间或规模来判断。近年来，中国实力的提升使得美国在处理台湾问题面临更棘手的局面，不得不更加重视美台军售的政治意义与政治影响。一是美台传统关系的弱化。建立在军售基础上的美台传统关系面临新的中美力量对比，“中国因实力的提升已经获得可以使美国的任何干预都变得复杂化的能力，美台安全伙伴关系更多地要经受中国国防现代化的考验，美国对台湾安全的公开保证必须继续保持模糊性”，(11)美台军售目前既要持续下去但又要不具刺激性。二是中国对中美关系的主导性增强。卡内基国际和平基金会的学者史文(Michael D Swaine )认为中国政府容易受到来自民族主义压力的影响，同时在主权权利（如台湾问题）和政治经济与军事实力的发展上不会做出自觉的限制。(12)因此美国与这样的中国打交道不得不比以往更加有所顾忌，特别是在“亚太再平衡”的战略部署上要小心绕开台湾，在美台军售问题上要更在意政治上的影响与后果。
由于中国在中美关系中可以使用的政治、经济和军事筹码在不断增多并且两岸军事实力差距之大使得军售行为的军事意义大减，一些美国学者认为，美台军售可以发挥更多政治作用，成为美国与崛起的中国打交道的政治工具，继续用来传递政治信号，甚至用来达成某种政治谅解。事实上，要解决两岸在统独问题上的根本性冲突，或者中美在对台武力使用问题上的长期争执，都需要中美就美台军售行为达成正式或非正式谅解。对于这一谅解中美双方的诉求清晰可见，中国要求美国放弃对台军售，不干涉中国内政不以政治或非政治的方式支持“独”；美国要求中国放弃对台湾使用武力，不破坏台海和平现状。美国学者史文建议双方可以提出这样的具体保证：中国承诺不会在不是因为台湾直接的“独立”声明或美军在台湾部署武装力量而导致的紧急事件中对台湾使用武力，美国则保证不在台湾部署军队也不会向台湾提供更高性能的军备支持，但是这种共同承诺和限制条件能为台湾带来什么利益，中美还必须说服台湾领导人。哈佛大学教授保罗.肯恩从挽救美国经济的角度来考虑中美可能的政治交易，他认为美台关系是冷战产物，台湾融入大陆将不可避免，因此终止美台军售、弃台，首先可以换取中国勾销其持有的巨额美债，同时避免中美军事冲突的风险。(13)这些建议目前看来很不现实，但是随着中美力量对比的变化，随着美台军售的军事意义日益下降类似的更为现实的提议或许会有实践的机会，因为美台军售成为中美战略利益博弈的工具，已然是事实。
三、美对华战略辩论与美台军售的未来
美国台海政策以模糊、平衡着称在一法三公报基础上长期保持稳定，但是随着中国实力和两岸形势包括台湾岛内政治的变化，美国国内对一个中国政策与《台湾关系法》（TRA）这两个政策的适用性一直都有辩论。为了应对中国的崛起，美国需要一个与“亚太再平衡”战略相适应的台海政策而传统的台海政策是否适应对华战略，美台关系（TRA和以TRA为法理基础的军售）在中美关系中发挥何种作用等问题，引发了学界的尖锐争论，出现了针锋相对的“弃台论”派与“保台论”派，两派各有不同的目标追求、论述逻辑和政策建议，未来可能影响美国决策的方向。在亚太再平衡——中美关系——美台关系的政策层级结构中，这两派的争论必然会发生，它们在政策上代表了美国政府不同的抉择方向，在战略上反映了美国学界两种不同的思维逻辑，即理想主义/自由主义战略与现实主义战略。在这两个不同的战略思维之下，美台关系、TRA、美台军售可能面临不同的未来。
自由、民主和市场经济是美国外交政策的核心价值观，自由主义和美国建国之初的理想主义传统结合在一起，为美国的对外战略确定了基本目标，即美国要以自身为榜样将自由民主推广至全球。随着1918年威尔逊主义的提出，自由主义最终成为美国大战略的主导思想，奠定了国际霸权主义战略的基础。自由主义国际战略要求美国不仅要解决全球问题，还要推动建立基于国际机制、代议制政府、开放市场和人权的世界秩序，(14)简言之，美国要为了自由民主在全球的实现扮演“世界警察”的角色。在自由主义的战略思维下，美国的台海平衡被视为亚太平衡战略的一部分，与美国在亚洲的安全同盟关系一起都是成为地区稳定机制的组成部分，因为无论是平衡或是再平衡战略，都是为了美国所希望出现的亚太和平稳定。美国与一个没有外交关系的实体建立安全伙伴关系，从自由主义战略的角度来看是基于以下理由：其一，美国在台湾拥有广泛战略利益，台湾是美国在西太平洋的战略棋子现有的美台关系有助于美国稳定台海局势；其二，台湾是检验中国战略走向的风向标，是判断美国对盟国义务的信号灯。(15)其三，台湾与美国分享着相同的民主价值，“在自由、人权和政府质量上台湾比中国的份量要重”(16)维持与台湾的关系是推广自由民主的现实需要。这种自由主义的战略思维有着强烈的理想主义色彩，支撑着“美台军售是对台湾不变的承诺”、“放弃军售等于弃台”这一类政策主张。
然而，“9.11”恐怖袭击之后，随着美国卷入阿富汗战争和伊拉克战略泥潭，再加上2008年国际金融危机的冲击，美国自冷战结束后所享有的单极霸权时代宣告终结，美国战略学界出现有关自由主义国际战略兴衰的辩论。(17)这一时期，中美实力的相对变化以及中美前所未有的相互依存关系的出现，为美国重新审视中美关系与对台政策提供了重要的外部环境。自由主义的国际战略是否足以应付中国崛起的新局势？美国学界开始思考这一新命题，现实主义战略思维受到关注。
芝加哥大学的政治学家米尔斯海默在2001年时还认为对于任何国家来说要使其生存前途最大化，最好的办法是控制这个地区，美国的有效战略是使中国的崛起复杂化，其中台湾可以扮演角色。然而，随着中美力量对比的变化，他改变了观点，2014年他发表的“对台湾说再见”一文，认为弃台是符合美国利益的，因为台湾迟早要被中国轨道和影响力吸纳进去。2016年7月，米尔斯海默和斯蒂芬.沃尔特共同发表“离岸平衡案例研究——美国的超级战略”一文，提出了一个现实主义大战略的思路——离岸平衡。离岸平衡战略的基本观点是，美国应该维持一个有限的目标，放弃改造其它社会的野心计划，专心解决真正重要的现实问题即维持美国在西半球的统治地位，应对欧洲、东北亚和波斯湾的潜在霸权国。米尔斯海默等人认为民主已经在全球衰退，也不相信自由主义的所谓“民主和平论”，认为美国目前所面临的诸多问题是其推行自由主义霸权战略导致的，美国不应再扮演“世界警察”，而是要维护地区权力平衡鼓励其它国家带头制衡正在崛起的国家，美国只在必要情况下才介入。(18)米尔斯海默的战略主张在自由主义战略的支持者看来是一种战略收缩或新孤立主义，并且将美国的利益寄托在其它国家的行为上是一种巨大风险，米尔斯海默也承认依靠周边国家约束中国可能无法奏效，因为中国远比邻国强大，而且这些邻国相隔遥远，难以形成高效的制衡联盟。或许米氏的理论还难以对华盛顿的决策者产生影响，但是从“弃台论”、离岸平衡等现实主义战略思维的提出来看，至少说明部分美国学者已经看到了这样的前景，未来中美力量对比格局的变化可能会使得美国除了现实地面对而别无选择。
美台关系在这两种大战略的辩论中处于一个微妙而复杂的位置，以军售为实质性内容的美台安全伙伴关系将面临不同的命运。在目前占主流的自由主义国际战略影响下，美国还无法放弃自己作为亚太和全球体系的领导者角色，《台湾关系法》（TRA）的基础仍然稳固，因而美台军售并没有终止的条件与时机。支持自由主义对外战略的学者认为中国是在美国主导的国际体系中成长起来的，但美国驯服、制衡中国的能力却越来越小，要保持亚太局势可控，美台关系仍然具有重要的威慑作用，(19)尤其是军事上中国正在发展反介入和区域阻止的能力未来中国海空军将具备突破第一岛链的实力，台湾的地位至关重要。但是在现实主义思维的一定影响下，美国决策者意识到与中国的零和竞争胜算并不确定，也不利于美国国家利益，因而已经有比较明确的追求亚太权力平衡的意图，未来除非出现令中美关系整体恶化的严重事件，在军售问题上美国还是不敢轻易越过红线，也不敢轻易将台湾纳入亚太再平衡战略。简言之，在自由主义国际战略的主导下，美台军售将维持现状，“不进不退”，未来如果形势有变，“进”的可能性要比“退”的可能性大。
然而, 如果现实主义战略如离岸平衡战略对美国政策产生实质性影响，以TRA-军售问题为内容的修改将可能发生。现实主义战略也支持美国的亚太再平衡，但是认为再平衡的目的不是遏制中国或维持美国的唯一强权地位，而是寻求中美的权力平衡，中美应该管控战略竞争，美国的恫吓战略（包括美台军售）对中国可能是无效的。(20)卡内基国际和平基金会的包道格认为，如果美国决定强化美台关系，比如将台湾纳入再平衡战略的格局，将增加难以预测的成本。(21)离岸平衡战略的“离岸”强调减少美国的军事介入，强调动用军事力量的审慎，其防止威胁性地区霸主出现的主要策略是依靠同盟关系，而非美国直接出面的军事干预。台湾不是美国的亚洲军事盟友，只是美国的“受保护者”，如将美台关系用于防止中国走向所谓威胁性地区霸主的目的，风险难以估量，而且对中国视为核心利益的主权诉求刺激太大。
从离岸平衡的角度来看，美台安全关系的现有结构和潜在风险并不利于美国“离岸”，最严重者是因“独”出现和中国大陆的武力统一，美国不得不在军事上直接卷入台海争端，对台军售问题虽然不至于直接将美国拖入中美战争，但它无疑是中美难以最终实现权力平衡的结构性障碍。米尔斯海默认为，在中国实力迅速增长的形势下，美国可能失去保卫台湾的能力，其与台湾维持紧密关系的成本也将大于收益，最终不得不选择与台湾说“再见”。(22)所谓美国与台湾说“再见”，是放弃因重视台湾的战略价值而做出的安全承诺，其制度性标志是TRA的修改和美台军售以某种形式终止，这样的改变对于中美、美台而言都过于重大，很难预测它将在什么时候和以什么形式出现。但是如果中美能够相互适应，克服战略互疑，共同建设一个相容的、平衡的地缘政治秩序和一种“不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢”的新型大国关系，美台关系这样的改变未必没有可能。
四、结语
美台军售关系的存在与美国对台湾战略价值的判断直接相关。讨论军售问题的未来，其实是讨论美国是否要继续利用台湾的战略价值。未来如果利用台湾的战略价值仍然超过要付出的种种成本，美国会继续维持现有的对台政策，这既符合自由主义的价值追求，也符合现实主义的成本效益计算。但是，未来难以确定的是，是否会出现投入成本超出其战略收益的情形？中美力量对比越来越显着的变化和美国应对这种变化的战略抉择将会给出答案因此，对于美台军售这一支撑美台关系但破坏中美关系的所谓平衡政策，它的未来将会如何变化？维持、强化或终止？这些都取决于美国的大战略如何定位中国崛起，取决于美国准备以什么样的方式与中国相处。
注释：略
