2017年6—8月，按照国务院统一部署和李克强总理重要指示精神，受国务院办公厅委托，国家行政学院对“大力促进民间投资政策措施落实情况”开展了第三方评估，并在9月13日向国务院第186次常务会议作了汇报。我们经济学部有近20位专家学者参加了评估组，全程参与了这项工作。现就调研评估内容和政策完善，提出我们的观察思考和政策建议。
民间投资增速回落与经济发展进入新常态、有些行业产能严重过剩、一部分民营企业的创新能力不足等有关。
改革开放以来，党和政府对民营经济、民间投资发展的认识不断深化，出台了许多重要的政策和制度。民营经济、民间投资成为促进我国经济发展、调整产业结构、繁荣城乡市场、扩大社会就业的重要力量。进一步鼓励和引导民营经济、民间投资健康发展，对于增强经济发展活力、改善民生和促进社会和谐具有重要意义。党的十八大以来，习近平总书记多次强调“两个毫不动摇”“三个没有变”，为推动民营经济、民间投资健康发展指明了方向，吃了定心丸。李克强总理多次召开会议研究讨论民营经济、民间投资发展问题。党中央、国务院高度重视民营经济、民间投资发展。近年来，出台了一系列大力促进民间投资、激发民营经济活力的政策措施。我们开展“大力促进民间投资政策措施落实情况”第三方评估，就充分说明了党和政府对民营经济发展、民间投资的高度重视。
党的十八大以来，党中央、国务院为推动重大经济和社会政策的落实和落地，不断创新工作方式，除加大督查力度以外，还邀请一些重要的机构对一些重大经济社会政策和举措落实情况进行第三方评估。2014年国务院办公厅委托国家行政学院进行“简政放权，激发市场和社会活力”政策落实情况的评估；2015年国务院办公厅委托国家行政学院进行“推进简政放权、放管结合、优化服务”政策落实情况全国评估；2016年国务院办公厅委托国家行政学院进行“促进民间投资政府管理和服务”情况评估；2017年国务院办公厅委托国家行政学院进行“大力促进民间投资政策措施落实情况”评估。
那么，为什么2016—2017年连续两年重点围绕促进民间投资进行评估呢？我们感到，与这两年民间投资出现了一些波动有关系。近年来，我国民间投资增速有所回落，主要原因是什么？外界有质疑我国营商环境出了问题，我们如何看待？相对于2014年之前的民间投资增速接近20%甚至20%以上的速度而言，这两年的民间投资增速的确有所下降，对此我们也不需要加以掩饰。我们感到，民间投资增速回落的原因是多方面的，与我们经济发展进入新常态有密切关系，宏观经济增速及其政策换挡，作为GDP有效组成部分和拉动经济重要马车的投资，当然也要增速换挡。与我们某些行业特别是传统的重化工业产能过剩有关系，因为我们有些行业产能严重过剩，相对新增产能的需求不那么旺盛。还与一部分民营企业的创新能力不足有关系。当然，也与我们整个营商环境需要进一步改善有关系（见图）。
这些年，中央出台了一系列鼓励性政策。但即便政策很多，民间资本投资信心仍然不强，这几年主要特征为：（1）增速从2012年年初的接近30%缓慢下降至2015年第三季度的10%；（2）增速在2015年第四季度开始大幅度下滑，2016年第二季度只有2%；（3）2016年第三季度增速开始缓慢上升，但是截止到2017年上半年，增速也没有超过10%；（4）民间投资占比从2014年的30%下降到2017年的15%。
四大区域都呈现2015年增速>2017年上半年增速>2016年增速的趋势（见表格），这说明民间资本投资虽有恢复，但是仍然没有恢复到2015年水平。从四大区域比较看，东北和西部地区民间资本投资面临较大困难。从分省情况看，前六位是海南16.92%、宁夏13.83%、广东13.5%、上海12.25%、吉林12.20%、贵州11.925%；后六位是甘肃-2.126%、陕西-3.627%、云南-4.128%、内蒙古-6.529%、新疆-21.730%、辽宁-67.1%。有的省份民间投资数据高于整体水平，比如浙江省的民间投资增速，1—8月份增长14.4%，整个投资增长9.5%，民企的增速超过了整个投资增速。这是为什么？相当一部分民营企业创新能力比较强，因为创新能力比较强，市场份额比较大，产生的投资需求也比较旺盛。
2017年6—8月，国家行政学院评估组按照国务院办公厅要求，重点围绕进一步放开市场准入、政府和社会资本合作（PPP）和民间投资“26条”等政策措施落实情况，分赴吉林、广东、青海、江西、浙江等5个省，召开政府部门、民营企业、金融部门等参加的座谈会40余场，走访及座谈企业300多家，并对31个省份的企业进行了电子问卷调查，回收企业有效问卷2167份。此外，我们还利用大数据对群众的获得感进行了网络舆论评估。经过认真研究分析，形成评估意见，并在9月13日向国务院第186次常务会议作了汇报。
国务院总理李克强主持国务院常务会议，听取国务院第四次大督查情况和重点政策措施落实第三方评估汇报。其中，全国工商联、国家行政学院分别就对推动大众创业万众创新、促进民间投资等重点政策措施落实情况进行了第三方评估汇报。李克强总理等领导同志对第三方评估汇报给予了充分肯定，9月13日当晚的央视新闻联播中报道了国务院常务会议精神。国务院常务会议指出，开展第三方评估对提高公共政策绩效具有把脉会诊和促进完善的积极作用，是督查工作的重要补充。评估表明，实施上述政策，对推动经济发展和结构转型升级、增强内生动力、扩大就业发挥了重要作用。评估报告还对完善政策、优化环境、加强统筹等方面提出了意见建议。会议要求，要运用好评估成果。国家发展改革委要会同有关部门，认真梳理研究提出的问题和建议。一要以市场主体感受和诉求为导向，围绕适应新产业新业态快速发展填补政策盲区、完善创业投融资体系、提升“双创”服务体系水平、破解民间投资隐形障碍等，进一步推动政策完善和创新，不断优化营商环境，增强民间投资、外商投资信心和创业创新活力。二要加强政策配套。制定政策实施细则要紧扣政策设定的目标，避免市场主体被不合理的门槛挡住或绊倒。三要加强政策协调，减少政策模糊地带，提高可操作性。要用好新媒体等各种手段，使政策广而告之，便利市场主体知晓、受益。
国务院新闻办公室于2017年9月15日上午举行国务院政策例行吹风会，请国家行政学院常务副院长马建堂介绍“大力促进民间投资”政策措施落实的第三方评估有关情况，请中华全国工商业联合会副主席黄荣介绍“持续推进大众创业、万众创新”政策措施落实的第三方评估情况并答问。国务院政策例行吹风会后，许多媒体都围绕“大力促进民间投资”政策措施落实的第三方评估等情况进行了报道。总之，“大力促进民间投资”政策措施落实的第三方评估，比较好地完成了预订目标，产生了良好的社会影响。
从我们的评估调研看，民企投资信心、意愿和市场预期均有所增强，民间投资总体有所回升，扭转了下滑的态势。
今年上半年，全国民间投资完成17万亿元，同比名义增长7.2%，比去年同期提高4.4个百分点，总体保持企稳回升态势，扭转了自去年以来增幅快速下滑的局面。从我们的评估调研看，各地认真落实党中央、国务院促进民间投资的政策措施，在改善营商环境、放宽市场准入、深化政府和社会资本合作（PPP）、落实促进民间投资26条等方面稳扎稳打，成效显著。不少民营企业对取得了积极进展评价颇高，有的用了“史无前例”的说法。广大民营企业家总体上是非常满意的，座谈中有不少民营企业家特别强调感谢中央的好政策，民企投资信心、意愿和市场预期均有所增强，民间投资总体有所回升，扭转了下滑的态势。
问卷调查结果显示，企业对当前鼓励民间投资的相关政策措施满意度高达92.8%。对当前的营商环境满意度较高，高达97.2%。其中对于放宽民间投资标准、促进民间投资便利化、政策措施“一视同仁”和民间投资金融支持等具体措施的满意率均在90%以上。87.7%的企业认为当前民企合法权益保护情况较之前有较大改善，82.3%的企业对于财产的不安全感缩小。68%的企业对于所在地区政府在减少审批事项、提高服务质量方面评价较高。63%的企业所处行业的政府监管效果较好。同时，运用大数据分析关于促进民间投资26条政策措施的舆论评价。结果显示，六省一市（吉林省、广东省、青海省、江西省、浙江省、深圳市）民众总体上对促进民间投资26条的政策措施表示满意，如，广东省达到76.1%，青海省满意率为74.2%。总体而言，民众通过网络对政府促进民间投资的政策措施表示肯定。
（一）“放管服”综合改革不断深化，民企营商环境逐步改善。各地行政审批事项大幅减少，审批程序不断优化，针对民间投资的显性或隐性门槛不断减少。浙江省加快投资项目在线审批监管平台建设和应用，推进“最多跑一次”改革，“让数据多跑路、企业少跑腿甚至不跑腿”，到2017年底在线审批将覆盖80%以上的审批事项。吉林省专门成立了软环境建设办公室，与腾讯公司合作，实地明察暗访与大数据、网络平台相结合，对软环境建设进行公开监督。在全省范围内实现“32证合一”，“一次性跑动”即可实现多证同步办理。广东省先后出台了33项配套政策。严禁擅自设置市场准入门槛，支持民营资本进入法律法规未明确禁止的行业和领域，享受与其他各类投资主体同等的优惠政策。江西省制定了“80条”和“20条”两个降低企业成本、优化环境的文件，全省设区市配套措施超过600条。赣州市推行行政审批“容缺受理”，对审批次要材料不全的，先行受理并实质性审批，允许办事人在领证时补交，大大缩短了行政审批周期。
（二）减税降费力度不断加大，民企发展负担有所下降。各地认真落实中央出台的减税降费政策，不断加大清费力度，让民营企业真正得到实惠。广东省全面推开营改增，截止到今年4月底，实现给企业减税1000多亿元。吉林省组织开展全省涉企收费检查，重点检查各类“红顶中介”及行业协会依托行政权力、垄断地位乱收费等九大问题，严肃查处商业银行乱收费行为，切实减轻企业负担。青海省采取“租让结合、先租后让、长期租赁”的方式供应土地，有效降低民营企业用地成本。江西省赣州市按照“能减则减、能降则降、能低则低，使企业最大限度地享受到政策红利”的原则，制定出台了90条降成本措施，涵盖税费、用能、用地、用工、物流、财务、政务服务等多个方面。仅2016年，全市企业就实现降本减负80.73亿元。今年1—6月，全市共为企业减负61.21亿元。
（三）PPP项目加快推进，民企参与度稳步提升。PPP改革持续展开，民营企业参与程度稳步提升。青海省专门成立PPP工作协调领导小组，研究出台实施意见，制定相关配套政策，完善价格、税费等优惠政策。广东省13个市制定了本市PPP实施意见、方案或操作指南等区域指导性文件，19个市建立了PPP协调管理工作机制。目前，广东省纳入国家发展改革委公开推荐PPP项目库的30个已签约落地项目中，民间资本参与的项目有17个，参与程度达到56.7%。浙江省民间资本正在通过PPP加速进入基础设施和公共服务领域，民间投资基础设施占全部基础设施投资比重从2012年的14.1%提升到今年1—6月的18.3%。总投资超千亿元的杭绍台铁路、杭温高铁项目，完全由民间资本控股，成为国家铁路PPP示范项目。江西省赣州市进入执行阶段的PPP项目已达到25个。其中，章贡区社区（村）居家养老服务中心、章贡区环卫工程提升及停车场运营、会昌县人民医院等一批项目已成功引进民间资本投资运营管理。吉林省鼓励民间资本通过政府购买服务的模式，进入城镇供水、供热、污水处理等城市基础设施领域的运营和养护，鼓励民间资本通过参与国有企业改制重组、股权认购等方式进入城市基础设施PPP项目。
（四）金融服务不断改善，民企融资渠道逐渐拓宽。为缓解民营企业融资难、融资贵等问题，各地不断改善、提升金融服务。吉林省鼓励国开行、农发行等政策性、开发性金融机构对小微企业提供信贷支持，推动建立“银税互动”合作机制，创新研发了“政银投保模式”中小企业贷款，有效发挥政府和担保公司的协调管理作用。广东省财政专门出资38.3亿元设立中小微企业发展基金，重点支持处于种子期、初创期的企业、项目。针对中小微企业贷款难问题，组建政府主导的中小企业政策性担保或再担保机构。针对中小微企业因缺乏有效抵押资产、抵御风险能力不高导致银行“惜贷”问题，设立省市县三级中小微企业信贷风险补偿资金，目前已累计支持4100多家中小微企业获得贷款总额超过300亿元。浙江省引导民营企业成立投资基金，支持民间投资，分别成立了500亿元的“浙民投”和1000亿元的中国实业。专注于金融服务、医疗健康、节能环保、先进制造及高端装备业和国有企业改革等领域。在促进民间投资、国企混合所有制改革等方面发挥了积极作用。江西省开展“百家银行进千企”的政银企对接活动，帮助企业融资1834亿元，降低融资成本73.4亿元。推广“诚商信贷通”，供银行等金融机构实行差别化的信贷政策，使个体工商户的商誉转化为创业资本。
评估发现，当前民间投资领域仍存在“三难”“四高”和“五忧”等问题，制约了促进民间投资政策的实施效果。在调研评估时，一位女企业家在谈到企业困难时当场流泪。
1.进入难。民间资本的进入难主要体现在部分垄断行业开放程度不够、PPP项目中的不规范，以及部分领域的准入隐性障碍。电力、铁路、银行、油气、电信等垄断行业已逐步向民间资本开放，但能够成功进入这些领域的企业寥寥无几，地方政府部门和企业也反映这些领域的开放环节、对民企的各种过高要求都不足以吸引大量的民间资本进入。评估问卷调查数据也显示，超过29%的企业认为市场准入放开得不够是影响民间资本投资积极性的主要因素。目前主要吸引社会民间资本的PPP项目也遇到较大挑战。由于目前对民间资本开放的领域主要是市政基础设施领域，资金规模要求高，很多民企无力进入，而同时民企能够进入的公共服务领域，很多又没有开放，这直接导致民间资本在进入PPP项目过程中的“有心无力”。浙江贝达药业自主研发了我国新药凯美纳，曾获2015年度国家科学技术进步一等奖，是我国第一个获此殊荣的化学创新药，疗效和安全性都优于同类进口产品。2016年凯美纳作为唯一国产创新药参与了首批国家药品价格谈判，并主动承诺降价54%。但是在市场准入方面仍然面临重重困难：不仅产品进不了医院，患者买不到药品，而且，患者也享受不了报销政策。
2.做大难。在资金供给和人才供给上，民间企业都面临较大困难。一方面，根据第三方评估问卷调查数据，超过52%的企业认为影响民间投资积极性的主要因素是融资难、融资贵问题。银行向民营企业贷款时，一是贷款周期短，民营企业的贷款期限往往仅为一年，而贷款的审查周期则经常长达2-3个月；二是贷款金额小，远远解决不了民营企业的资金需求；三是银行要求高，银行对民营企业贷款的抵押物要求较高，很多轻资产的民营企业根本拿不到贷款。另一方面，民营企业扩大投资所需要的人才要素支撑不足。以当前教育和医疗为例，国家已经出台多项政策，鼓励公立学校和医院的教师、医生去民营学校和民营医院，但因社保水平、工资待遇、职称评定等目前都存在制约，这种流动规模极低。
3.做强难。民企合法做大不易，做强更难。一是知识产权保护意识不强导致很多企业的创新收益得不到保障。广东省深圳一家手机生产商的负责人反映，苹果手机模仿了他们的一些技术，却没有付出任何成本。二是政府对民企产品的支持力度不够。广东省深圳一家生产警用装备的民企反映，很多地方政府在购买警用装备时，没有理由地偏好摩托罗拉等外国的产品，他们产品在荷兰竞标都能够打败摩托罗拉，在国内某些地方政府那儿却无法获胜。三是缺乏国家层面的统筹支持。评估过程中，有部分民企反映国家应该有意识地出台规划和政策扶持一批民营企业，对符合一定标准的民营企业给予土地、资金、人才等多方面的支持，让民企做大做强和国企做大做强同时进行。
（张占斌、樊继达、黄锟、王海燕等执笔）
