——自京郊观察
农村集体产权制度改革主要是指对集体经济组织所拥有的资源性资产、经营性资产和非经营性资产进行明晰产权、完善权能等一系列改革措施。早在2010年, 中央“一号文件”就明确提出, “鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点”。此后, 2014年中央全面深化改革领导小组第五次会议和第七次会议 (1) 审议通过了有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案, 并鼓励地方解放思想, 在不同区域进行差别化试点, 更是彰显了中央鼓励地方探索农村集体产权制度改革的决心。
为响应国家的号召, 广东、北京、上海、浙江等省市率先启动的农村集体产权制度改革, 初步形成了适应当地实际情况的改革模式, 有效地维护了农村稳定, 提高了农民收入。2016年12月26日, 中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》, 标志着我国全面开启农村集体产权制度改革的大幕。总体来看, 农村集体产权制度改革大都集中在村一级集体经济组织层面, 将共同共有的集体产权改为按份共有, 明晰了产权, 发展了新型集体经济, 取得了重要的制度创新成果。但是在改革过程中, 由于各地实际情况的不同, 改革的方式和效果也有所差异, 特别是在以村民小组为单位的产权改革中, 出现了一些新问题。这里以北京市昌平区的一个山区村庄为例, 探讨农村集体产权制度改革中村民小组在资源分配、权利归属等方面的困境并提出相应的解决方案, 以期为今后的改革提供经验支撑。
一、问题的提出
村民小组的产生和演变具有深厚的历史渊源, 渗透着浓厚的文化传统, 扮演着农村基层管理组织的角色, 在组织农业生产和维护农村稳定方面起着重要作用。村民小组大多是在原来生产队的基础上建立起来的, 经历了土地改革、大跃进之前的“农业合作社”, 人民公社期间的“生产队”, 家庭联产承包责任制时期的“村民小组”等几个阶段, 并沿用至今。由于村民小组的特殊性, 特别是其在集体土地所有权中的地位使其成为学者研究农村集体产权问题的一个重要关注点。
我国的《宪法》《土地管理法》等都规定了农村土地归“农村集体所有”, 这个集体所有应是指1962年《人民公社条例修正案》中规定的三级所有, 即以生产队为基础共同劳动、共同管理、集体分配。《农村土地承包法》第十二条规定:“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的, 不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”1989年, 国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》中进一步规定:“集体土地所有权的代表按乡、村、组的实际占有为界线。”《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》都规定:“不得随意打破原生产队土地所有权界限。”1999年7月国土资源部发布的《农村集体土地产权制度建设调研报告》基于对河南、湖北、辽宁、内蒙古、江苏、浙江、广东、重庆、甘肃等9省 (区、市) 的调研得出如下结论:乡、村、村民小组明确土地界限实际比例为1%、9%、90% (即以村民小组为所有权界限的占90%) 。可见, 村民小组已成为土地占有的主要权利主体。
虽然在政策层面上, 村民小组拥有集体土地的所有权, 但是由于历史原因等, 造成农村的集体土地权属关系混乱。在实际的运行中, 经常出现村委会侵占村民小组权力的现象。主要表现有:村委会通过村民会议对属于村民小组的土地进行处分;村委会无视村民小组的意见, 将属于村民小组的土地擅自发包或出租;在村民小组的征地补偿中, 村委会参与分配村民小组的征地补偿款, 或从中截留补偿款等。由此可见, 村民小组对土地的所有权以及经营管理权在很大程度上并没有落到实处。鉴于村民小组的特殊性及重要性, 完善村民小组所有权制度不仅是构建村民自治的内在要求, 而且是真正实现农民利益的有效保障。因此, 在农村集体产权制度改革进程中, 完善相关法律法规, 将土地所有权明确交由村民小组集体, 赋予其法人资格, 完善运行机制, 更加有利于解决好“三农”问题, 更能确保农村经济的稳定和持续发展。
二、相关文献综述
随着我国经济进入新常态, 实现农民收入“倍增”的目标受到一定制约, 农民增收的需求愈加迫切, 在政府的持续关注下, 关于农村集体产权制度改革的研究也越来越多, 主要集中在以下三个方面。
一是关于农村集体产权制度改革的诱因研究。农村集体产权制度是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排[1], 其建立、演变与改革有一定的必然性。林毅夫等认为, 中国的资源禀赋奠定了农村集体产权制度建立的基础, 而重工业先导的赶超战略则进一步推动了农村集体所有制的建立。[2]近年来, 随着工业化和城镇化进程的不断加快, 农村集体经济组织的资产规模、成员身份及组织构成都出现了新的变化。[3]由于外部环境变化引起的集体资产增值使得集体成员出于对自身利益的追求而对现有集体资产管理体制产生不满情绪, 使得原管理体制下形成的均衡路径被打破, 迫切需要进行产权制度改革, 让一种效益更高的制度替代之前的制度, 从而达到新的均衡。[4]归结到底, 变迁的根本原因在于公平与效率的博弈。[5]当然, 在制度变迁过程中, 国家与政府始终发挥着重要作用。[6]
二是关于农村集体产权制度改革的模式研究。以方志全为代表的大部分学者认为, 中国目前集体资产产权制度改革的最理性模式是股份合作制。[7]牛若峰认为, 股份合作制是一种将股份制机制引入合作制, 实现劳动、资产及资金等多种要素聚集和融通的组织模式。[8]郭书田则认为, 股份合作制是一种不伦不类的组织形式, 因为在这种组织模式下, 所有权和使用权既不能像合作制下大面积重合, 又不能像股份制下完全分离。[9]晓亮等学者则认为, 对股份合作制进行规范和引导, 能发挥股份制和合作制的优点。[10]
三是关于农村集体产权制度改革的政策效果研究。王宾和刘祥琪基于实地调查数据, 对北京市昌平区农村集体产权制度改革的政策效果进行了分析, 研究发现农村集体产权股份化改革一方面增加了农民的集体资产收益, 提高了农民的生活水平;另一方面强化了农村集体资产的监管, 减少了集体资产分配纠纷, 有效缓解了干群关系。[11]方桂堂和孔祥智等分别通过对北京市昌平区农村集体产权制度改革和贵州省六盘水“三变”改革的案例分析, 发现农村集体产权制度改革通过增加农民的自营工商业收入、转移就业后的收入以及股份分红收入等分别提高了农民的家庭经营性收入、工资性以及财产性收入的水平。[12][13]李勇华则从理论上分析了农村集体产权制度改革对村民自治的价值。[14]
综上, 现有的研究成果对本文有重要的启发作用, 但是从研究层面上看, 关于农村集体产权制度改革的文献大多数都是以村为单位进行研究的, 很少有研究关注村民小组层面上的集体经济产权制度改革。考虑到村民小组的地位的重要性, 从村民小组视角研究农村集体经济产权制度改革, 对完善村民自治和保障农民利益具有重要的现实意义。
三、集体产权制度改革后的困境:以D村为例
D村位于北京市昌平区北部山区, 处于国家级风景名胜区范围内, 全村由5个村民小组组成, 总面积15.4平方公里, 山场面积1466.7公顷, 总人口415人, 姓氏有王、国、刘等, 多数为汉族, 少量为满族。该村是典型的山区村, 山场面积占村面积的绝大部分, 村内物产主要有柿子树、山楂树等。
村内林业和山水资源丰富, 风光秀美, 十分适宜旅游开发。早在1985年该村村民就与该村生产大队签订自留山造林、营林合同书, 并经原昌平县公证处公证, 从而获得了土地和山场的永久承包经营权。1987年, D村所隶属的镇政府在该村所辖的部分山区成立了自然风景区, 为集体所有制镇办企业, 由镇工业企业总公司成立自然风景区经营部负责经营, 向镇政府上交管理费的同时, 向村内交纳山场租赁费。2000年10月, 集体所有制企业风景区经营部转制为有限责任公司, 即“北京D自然风景区管理有限公司”, 注册资本为170万元, 其中镇工业企业总公司出资额78万元, 占股权45.9%;某建筑公司出资83.6万元, 占股权49.2%;职工个人出资8.4万元, 占股权4.9%。企业转制后实行现代企业管理制度, 为独立法人, 属于自主经营、自负盈亏的经营方式。2006年1月, 公司进行了股权调整, 镇工业企业总公司调整为42.8%, 建筑公司调整为49.2%, 个人占股调整为8%。
2010年, 该村按照昌平区的统一部署, 完成了农村集体产权制度改革, 成立了股份制经济合作社, 合作社成员参与年底分红。此次改革充分尊重签订的永久性承包经营权, 在土地和山场的承包经营权方面, 该村采取了确权确地的模式, 严格执行“增人不增地、减人不减地”的原则。改革之后, 农民收入有所提高, 达到了预期目标。D村的农村集体产权制度改革赋予了农民更多的财产性权利, 激活了农村各类生产要素潜能, 符合中央鼓励地方积极探索和试验的精神。但是村内风景区的经营管理出现了较大问题:该村所有山场均承包到户, 风景区涉及的山场均为村内第二小组和第三小组部分村民的承包地。2000年1月, 镇工业企业办公室与D村签订了山场租赁合同书, 租期为10年, 自2000年1月1日至2009年12月31日止。合同到期后, 风景区管理有限公司为独立法人, D村在没有征得第二、三小组村民同意的情况下, 与该公司续签山场租赁合同, 期限20年, 自2010年1月1日至2029年12月31日止, 每年租赁费为10万元。第二、三小组的村民认为租赁价格过低, 要求提高租赁价格, 但是一直没有实现。因此, 自2010年起, 因山场占地补偿费、风景区经营权等问题, 该村第二、三小组村民与风景区管理有限公司发生纠纷, 经镇政府等部门多次协调解决未果后, 风景区大门被村民封堵, 风景区于2011年1月1日起停业至今。
风景区关闭之后, 面临着众多问题。第一, 村民在景区非法收费经营, 游客投诉不断, 冲突较多。风景区关停以来, 部分村民采取黑车搭客从后山进景区, 违规乱收费, 并多次与游客发生争执, 旅游投诉和治安投诉不断。目前, 部分村民采取每日抽签决定收费顺序, 每个签位收满175元 (7个人次) 后由下个签位轮换的方式进行非法收费。村民内部也不时发生冲突与争执。现在拦路收费方式变为四五个村民在门口集中收费, 然后再进行分配, 据了解, 村民内部也已有再次发生冲突的苗头出现。第二, 景区内设施设备老化严重, 存在安全隐患。由于景区关闭, 没有专门的人员进行管理和维护, 景区内部旅游设备、设施老化, 杂草丛生, 特别是部分桥路老化严重, 存在较大安全隐患。第三, 景区关闭严重影响各村民俗旅游发展, 经济收入大幅下降。风景区内水资源最为丰富, 曾吸引大批市民京郊度假旅游。但景区的关闭影响了附近民俗村和民俗户的经营, 据初步统计, 附近几个村旅游收入降幅都超过了50%, 特别是D村, 降幅超过70%。
四、D村自然风景区面临困境的原因分析与解决方案
根据目前景区的实际情况, 造成景区关闭的原因有以下几点:
第一, 农村集体产权制度改革忽视了村民小组对山场所有权的主体地位。D村在2010年完成了农村集体产权制度改革, 改革的模式基本上和昌平区其他地区的模式相同, 实行股份合作制, 成立了股份经济合作社, 成为代表该村的集体经济组织。尽管在改革后, 该村的所有山场都承包到户, 而且拥有永久承包权, 但是忽略了各个村民小组之间的差异性和村民小组对山场的所有权。在集体产权制度改革之前, 2000年1月, 镇工业企业办公室与D村签订了租赁山场合同, 租期十年, 后来成立了具有独立法人资格的北京D村自然风景区管理有限公司具体负责景区经营, 这在当时的条件下有一定的合理性。在集体产权制度改革后, D村在没有取得第二、三小组村民的同意下, 与风景区管理有限公司续签了租赁合同。村委会扮演了合同一方的角色, 与经营公司签订租赁合同。景区所占用的山场为第二、第三村民小组所有, 与其他小组无关, 第二、三小组的村民是直接的利益相关者。在这一过程中, 村委会忽视了这两个小组的山场所有权, 形成了村委会代替两个村民小组与经营公司签订合同的状态。因此, 产生纠纷的主要是与自身利益相关的第二、三小组村民, 而没有涉及自身利益的其他村民小组则没有出现纠纷。所以在签订合同时, 应该是拥有所有权、承包权的第二、三小组的一方与经营公司签订合同。但是由于第二、三小组没有独立的经济组织和机构, 也没有法人地位, 只能由村委会代替他们签订合同。这是造成后来一系列问题的根源所在。
第二, 农民失去了对山场的经营权和补偿费, 经济利益受到损失。2004年修订的《土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内2个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”D村第二、三小组的村民通过签订合同获得了永久承包权。D村与经营公司签订租赁合同之后, 村民失去了对相关山场的经营管理权, 也没有给第二、三小组村民支付景区建设的补偿费, 农民的利益受到较大损失。所以, 部分村民封堵了景区入口, 采取了自行收取景区门票的办法, 来弥补所受损失。
第三, 就经营公司来说, 由于各种原因难以满足村民的经济诉求。经营公司与D村签订租赁山场合同, 拥有了对该区域一定的经营和管理权, 所以在进行旅游开发方面容易受到来自村民的种种制约, 经济效益也难以提高。风景区涉及的山地约有100户村民, 目前这些村民均要求支付景区自开放以来的补偿费, 标准为每户3万元, 共计近300万元, 数额相对较大, 公司难以支付。同时, 由于景区停业已久, 内部设施设备老化, 杂草丛生, 存在较大的安全隐患, 因此在开放经营景区后, 必将面临着对景区设施的整修和后期的发展投入等问题, 需要的资金投入较大。鉴于以上情况, 经营公司对未来开放景区持观望态度。
根据风景区面临的现状和亟需解决的问题, 为了尽快开放景区, 保证D村民的合法权益, 盘活景区经济, 实现双赢, 这里提出以下解决方案:
第一, D村的第二、三小组成立具有特殊法人地位的集体经济组织, 代表村民行使相关权利。农村集体产权制度改革之后, D村成立了股份经济合作社, 具有独立的法人地位, 可以代表D村行使相关权利。景区所占山场为第二、三小组所有, 所以与经营公司签订租赁合同的应该是这两个小组, 但是目前这两个小组并没有成立独立的经济组织, 无法完成签订租赁合同。因此, 第二、三小组应成立独立的经济组织, 可以考虑每小组成立一个, 也可以两个小组共同成立。成立之后, 由小组村民选举产生董事会, 行使相应权利。成立之后, 由该经济组织与经营公司签订租赁合同。
第二, 镇工业企业总公司将持有经营公司的股权转让给村民小组成立的经济组织, 由该经济组织与原有股东共同经营景区。目前, 北京D村自然风景区管理有限公司的股份配额是镇工业企业总公司为42.8%, 某建筑公司为49.2%, 个人占股为8%。由于镇工业企业总公司由镇政府出资, 实际的股东是镇政府。将此部分股权转让给村民小组经济组织, 可以使村民获得股权和经营权。实行这种经营模式具有很多益处, 一是有利于解决与村民之间的矛盾, 维护景区的安全和稳定。将股权转让给村民小组的经济组织, 通过将其转变为股东的方式, 实现村民对景区的经营管理, 能够加快景区开放, 较好地解决风景区村民上访和村民在景区非法收费经营问题, 减少各方矛盾, 有利于景区的安全和稳定。二是村民加入景区经营管理, 有利于提高村民积极性, 实现村民共同致富。该村村民加入到景区的经营管理, 能够提高村民经营积极性, 将经营公司引入市场经营, 自主经营, 自负盈亏, 能够带动风景区及附近民俗村和民俗户的经济发展, 最终实现村民共同致富。三是坚持依法行政, 真正实现政企分离。风景区的山场属于D村民小组集体所有, 将股权转让给他们, 还利于民, 是推进风景区和D村经济发展的重要举措, 有利于实现政企分离, 亦是坚持依法行政的具体表现。
第三, 镇政府发挥监管职能, 保证景区的正常、安全运行。镇政府的监管职能主要体现在四个方面。一是保证景区符合区域发展规划。由于风景区处于国家著名风景名胜区内, 国家对该区域的建筑规划有严格的限制, 镇政府要对景区的建设进行监管, 避免出现违法行为。二是对景区山场、水流、林木的情况进行监管, 保证生态环境的优良品质, 避免出现滥砍滥伐、污染环境等情况的发生。三是对景区基础设施建设进行监管, 确保旅游安全, 提高服务质量。景区要加大基础设施的投入, 在安全设施、指示牌、卫生间、道路等方面进行质量升级, 提高服务质量和游客满意度。四是妥善处理游客的投诉。镇政府可以在景区设立执法服务站, 当发生纠纷时, 游客可以进行投诉, 解决相关问题。
北京市昌平区的农村集体产权制度改革自2003年开始, 到2012年基本完成。通过改革, 赋予了农民更多的财产性权利, 激活了农村各类生产要素潜能, 农民收入明显增加, 农村社会也更加稳定。但是也有些村级改革存在着粗枝大叶、模式单一、生搬硬套, 村民的民主政治权利得不到有效保障, 村民意愿表达不顺畅等问题。结合D村出现的问题和解决方案, 针对以村民小组为单位的农村集体产权制度改革, 这里提出如下建议。
第一, 有条件的地区应以村民小组为边界确定土地等资源的所有权主体。针对法律规定和事实存在的具体情况, 在以村民小组为单位的农村集体产权制度改革过程中, 要以村民小组为边界确定土地的所有权。许多地区已经进行了相关尝试, 如成都市最近几年在对农村土地进行确权颁证过程中, 以原各生产合作社 (即村民小组) 为边界, 不仅明确按人口均分土地 (不少村社重新进行了土地调整) , 而且明确土地承包经营权长久不变, 村民称之为“颁铁证”, 收到了良好的效果。
第二, 村民小组应成立独立的经济组织, 行使土地所有权。经过农村集体产权制度改革, 村级建立了股份制经济合作社, 作为村级集体经济组织行使相应权利。但是以村民小组为权利边界的农村, 普遍没有成立独立的经济组织。在确立村民小组为土地所有权主体以后, 应成立独立的经济组织, 代替村民小组行使土地等资源的所有权。[15]经济组织可以参照股份制经济合作社的形式, 在股权分配、继承、转让等方面进行有效布置, 确保公平、公正, 充分保障村民的利益。
第三, 落实村民小组对土地等资源的使用、收益权, 进一步落实经营管理权。按照所有权—承包权—经营权“三权分置”理论, 将分散的土地承包权有偿流转, 或是将土地经营权转让给有实力的企业实体去经营[16], 但政府要对该土地的用途进行严格管制, 要求土地使用符合地区发展规划的要求, 保证土地使用不出偏差, 切实保障农民利益。
第四, 政府部门加强对村民小组经济组织的管理和监督, 并提供政策扶持。村民小组成立经济组织后, 政府部门要加强对其运营的监督和管理, 帮助建立完善的内部机构和运营机制。同时, 对其发展要提供政策支持, 一方面制定相关政策, 明确经济组织的地位, 规范其管理、运营机制, 使其运行有据可依。[17][18]另一方面, 要鼓励经济组织自力更生, 在法律允许的范围内充分利用各种资源, 提高农民收益, 获得更大的发展。
第五, 立足本地实际, 创新性探索村民自治的有效实现形式 (1) 。为切实解决有些村管辖面积过大、各组之间居住分散、土地资源关系复杂难以协调、村民意愿表达不顺畅的问题, 在村委会设置格局基础上, 村民小组一级建立村民理事会, 同时充实党的基层组织, 给广大村民提供直接参与乡村治理和表达意愿诉求的平台[19][20], 有利于调动农民群众参与村民自治的主动性和积极性, 有利于农村的建设和发展。
