一、问题的提出
近年来，中国各级政府面对越来越频繁的公民参与，包括制度化的形式 （譬如选举、上访、信访等） 和非制度化的形式 （譬如闹访缠访、集体抗争等） ，其中后者尤为突出。原因在于，伴随着社会价值观念的多元化和公众利益诉求的多样化，由于公众与政府之间缺乏充分的参与渠道，政策信息严重不对称，公众对政府治理的不信任日趋凸显，加之缺乏有效的对话沟通平台，制度化公民参与效果差强人意，公众利益表达的“无组织化”或“去组织化”现象层出不穷 （陈晓运，2012） ，非理性、暴力化和泄愤式参与时有发生。
在此背景下，公民参与的边界与幅度如何设定成为政府治理悬而未决的难题。正如托马斯 （2005：10—11） 所指出的，公民参与涌现迫使政府官员面对一系列新挑战。譬如，何种类型的公共问题能够从广泛的公民参与中获益，哪些则不能?应该由哪些人、通过何种参与形式，方能使公共决策更加科学与高效?这些挑战的核心是公共管理者在遭遇财政压力和公民信任度降低的同时，又不断处于被要求提高管理效益和效率的压力之下；其中可能存在的悖论在于公民参与的不足往往积累矛盾，但不恰当的公民参与则不仅损害了管理效率，同时也催生了社会冲突。
换言之，公民参与有待进一步纳入国家治理现代化的制度框架。这一过程至少包括三个方面：首先是拓展公民政治参与的包容性，进一步满足公民权益意识日趋崛起、利益诉求日趋多元、关注议题日渐广泛的现实需要。其次是提升公民政治参与的有序性，从而破解法制体系尚未完善、参与机制尚不健全的情况下公众诉求社会舆论的道义支持、追求媒体传播扩散和社会轰动效应进而酿成某些非理性和非法制化后果的问题。最后是优化公民政治参与的有效性，从而提升公民参与能力和参与效益，使之成为政策更新优化的助力，避免公民参与陷入简单的批评、反对、对峙，乃至陷入个体权益和公共利益双输的政策僵局。
关于公民参与的有效吸纳，部分研究强调了顶层制度设计的作用。学者们指出，长期以来，中国国家治理在认知和实践层面偏重经济建设轻视社会管理、重视社会管控轻视协同共治，加之存在法律法规不完善、治理主体单一化、管理方式僵化等体制机制弊病，催生了大量的社会问题，积压了许多的社会矛盾，衍生了官民、干群的利益紧张和信任缺失。在此背景下，中央政府亟需从顶层设计入手，围绕扩大公民有序参与优化制度、完善体制和健全机制，通过治理革新促进国家与社会主体的沟通，弥合国家与社会之间的裂痕。从中央文件看，这方面的工作也始终被反复强调。中共十六届四中全会提出构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局；十六届六中全会提出“创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平”，健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”；十八届三中全会更是提出“社会治理体制创新”，包括改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制和健全公共安全体系等。这些大政方针体现了中央层面对创新社会管理体制、转变社会服务观念、促进社会治理参与的重视 （姜晓萍，2014） 。
但是，越来越多的研究认为，地方政府是推进公民参与有效吸纳的关键。特别是，20世纪70年代末以来，伴随着分权化改革的推进，中央政府逐渐将权力、资源和责任转移给地方政府，地方政府在经济发展和社会管理中扮演着越来越重要的角色 （张紧跟，2014） 。在中央设定的制度规范和政策框架中，地方政府具有较高的自主性和灵活性，更甚至，上级政策依赖下级执行而落地，地方政府的制度设计和实践运行成为地方有效治理的关键因素 （周黎安，2008：13—14） 。部分学者也开始对地方政府开展的吸纳公民参与的治理创新探索进行观察。譬如2000年以来中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中共中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起并设立了“中国地方政府创新奖”，不断挖掘和呈现地方政府如何通过制度设计，提高行政效率、服务能力、沟通能力等，进而提升自身对公民参与勃发的回应性和有效性。但是，这些工作开展及其观察研究主要以经验性描述为主，较少进行理论性探讨，对地方政府吸纳公民参与的机制缺乏概念化总结。
鉴于此，本研究关注的是，从实践上看，扩大公民有序参与如何得以实现?从理论上看，地方政府如何吸纳公民参与?应如何予以概念化?为了回答上述问题，本研究选取公民参与蓬勃发展却又为体制吸纳的地方案例，从而区别于以往研究聚焦的地方政府疲于应付公民参与的图景，并提供一种新的理论视角——“权威治理”对上述问题进行分析和解释。
二、文献回顾与研究框架
（一） 既有研究的检视
许多研究发现，中国的地方政府“对上要交代，对下要负责”，处于上级指令与群众诉求的中间地带。因此，落实上级通过发文件、下指标和派任务的方式要求执行的政策，以及回应群众日趋增长的各类利益诉求，成为地方政府的常规工作。在此背景下，关于地方政府如何吸纳公民参与的观察主要提供了两种基本判断。
第一种判断较为负面，它强调了地方政府的管控性。部分研究指出，在一元化的决策管理体制下，政府拥有绝对的政策决策权、话语支配权和资源分配权，普通公众被隔离在地方政府决策之外，成为治理过程的客体 （佟福玲、杨宏山，2005） 。具体而言，治理议题由地方政府设定，政策方案由行政官员与专家群体拟订，政策决策由地方主官拍板，政策执行往往采取行政推进，政策绩效则以内部评估为主。由于地方政府与公众之间缺乏健全的公民参与机制，治理过程的各类矛盾由此衍生，指向个体利益和公共政策的社会抗争日趋频密，而群众行动手段多样化、组织方式快捷化和资源动员开放化则迫使地方政府把“摆平理顺”放在首要位置 （应星，2001） 。
在管控性治理模式下，地方政府“对下负责”是策略性使用各类手段。譬如“软” （动之以情，晓之以理，明之以利）、“硬” （以庄重、威严、压制和强迫的手段，迫使工作对象完成某种被要求的任务）、“刁” （设置关卡，迫使就范）、“憨” （装糊涂，不作为）、“精” （博弈）、“吓” （吓唬或恐吓）、“诈” （诱导）、“糊” （欺骗、糊弄）、“擂” （宣传与动员） 和“砰” （装腔作势）、关系压制 （relational repression） 等 （马跃，2013；Deng and O’Brien，2013） 。简言之，法、术、势、礼、利等多管齐下、多法并举完成工作任务、解决存在问题和掌控整体局势，是地方政府最常规的方法。
地方政府“对上交代”则是灵活变通执行各项政策。部分研究发现，基于利益考量和资源限制 （如政府行政面对“上面千条线，下面一根针”的窘境） ，地方或变通执行，或应付了事，譬如通过“选择性执行” （Selective Policy Implementation） （O’Brien and Li，1999）、“选择性应付” （Selective Pressurizing-Responding） （杨爱萍、余燕鸿，2012） 等响应上级指令和回应公众诉求，对某些难缠问题“绕道走”或“拖着办”成为常见现象。
第二种判断较为正面，它强调了地方政府的包容性。部分学者指出，进入21世纪，受到“新公共管理”和“治理理论”的影响，中国政府治理模式逐渐从管制导向向服务导向转变，它要求地方政府确立以人为本的理念，以提供服务为基本内容，并以公民参与、公民合作、沟通说服、协商决策为基本方式。经验研究也发现，在公民参与不直接采取极端对抗性而是“建设性抗命” （constructive noncompliance） （即群众通过拒绝执行某种他们认为不合理的规定和要求，倒逼地方政府认识到政策与现实的差距进而作出调整优化） （Tsai，2015） 的情况下，地方政府也倾向对公民参与采取开明姿态，通过建设互动平台和协商程序推进政民对话 （张紧跟，2011） ，对某些经济利益性诉求“策略性包容” （tacit tolerance） 以及讨价还价和利益化解 （即俗称的“人民内部矛盾用人民币解决”） （张永宏、李静君，2012） ，从而还权于民或让利于民。
部分学者认为，这种包容性体现了“参与式治理”的特征。地方政府的“对下负责”依托于广泛动员和组织群众依法参与社会事务管理，维护和实现群众利益，从而消解公民参与的激情与非理性。譬如，关于“温岭民主恳谈”、“盐津群众参与预算”等相关经验研究都强调了政府对公民理性参与的建构及其成效 （卢剑峰，2009；马骏，2014） 。这一操作方式削减了非制度化公民参与的动力，避免群众以“抗争”或“闹大”等方式相要挟，缓解了地方政府的维稳压力，解决了地方政府的“对上交代”问题。
既有研究提供的两种基本判断，体现了地方政府吸纳公民参与的“硬币的两面”。然而，正如部分研究所指出的，随着中国经济和社会的发展，普通公民的权利意识、法治意识、规则意识、责任意识不断提升，同时，地方政府的治理体系和治理能力不断优化。在此背景下，中国地方政府治理既不完全是以往国家严格限制社会发展情况下的管控模式，也与植根于选举民主、政党政治和公民社会的参与式治理不尽相同。
实际上，中国地方政府的治理既包含管控的面向，也具有包容的面向。从经验层面看，上述两个形象对立统一于一体，体现了一种正在形成的地方治理的崭新逻辑。朱光磊和孙涛 （2005） 的研究就指出，由于受到社会问题的复杂性、市场体制不健全性等影响，虽然政府并未完全从社会治理中完全退出，却可能出现一种介于严格管制和开放参与的中间治理形态。何包钢和陈承新 （2005） 的经验研究就发现，以基层协商机制建设为主题的地方性探索日趋涌现，“协商”作为一种制度创设正在中国基层社会生长并改善了地方治理。在另一篇文章中，何包钢 （2013） 把协商界定为一种以说服为基础的日常交流，并提出中国具有“威权性协商”或“儒式协商”的历史。他从文化维度和词源角度考究指出，威权性协商源于儒家的民本观念和规范价值，比如以德服人、公事不私议、兼听则明等，在古代以言官对帝王的谏、诤等为主要实践形式，是制衡专制、避免政治决策失误并促成有利于人民的政策的手段。何包钢指出，这种协商自古以来就是为改善治理、强化权威和增加合法性而设计出来的。这些研究提供了关于地方政府兼具管控和包容形象的启示。但是，从既有研究角度看，协商确是中国地方政府改进公民参与的一种方式，但是，如果仅仅将地方官员的治理革新视为传统道德规范约束的当代呈现，或者将政府与公众的互动局限于言说、命令或商谈，无疑忽略了权威体制的政治设计对官员治理的影响，也忽略了地方政府治理包含的多种方式运用和复杂博弈过程。换言之，对于变化中的地方治理予以概念化，从而为地方政府吸纳公民参与提供恰适解释，仍然有待学术上的推进。
（二） 权威治理：一个新的视角
1. 权威治理的概念界定
本研究试图使用“权威治理”的概念描述地方政府吸纳公民参与的经验机制。权威治理是“权威”与“治理”的融合，体现为地方政府既延续着权威体制的基本品格，同时开放运用各类治理手法。
权威治理的一个关键特征是重视“治理”元素的引入，特别是对社会主体的治理协同地位的认可，比如开放参与、民主协商、利益互惠，等等。这里的治理可以等同于治理理论所论述的“治理”，即相较于传统的“统治”而言更加强调参与性、互动性和协同性，政府重视与社会多元主体的合作，在双向沟通中实现公共服务供给、公共问题解决和公共秩序维护。从中央的政策文件看，中共十八届三中全会及之前多次重要会议都强调了人民主体作用的发挥，而在地方政府的政策过程中，“治理”的引入则体现为扩大公民有序政治参与，特别是推进利益相关者 （stakeholders） 的权利展现和责任履行。
这种对“治理”的容纳缘起于权威体制的柔韧性。黎安友 （2003） 对共产党政权的描述性分析提出了“韧性权威主义”的概念。他认为，中国的执政党不断调适自身的权威特质，它仍然没有走向西方选举民主、议会政治和政党轮替的道路，但却比想象中具有弹性，特别是在国际和国内问题的应对方面具有充分的活力和充足的技巧，譬如通过“输入机制”———地方选举、信访部门、人大、行政诉讼、大众媒体，政府为公民参与提供合理表达不满的渠道，从而降低社会对政权的潜在威胁。裴宜理 （2007） 则指出，中国的政治体制转型并“没有完全抛弃它的革命历史”，而是形成“革命权威主义”———仍然存在按照国家制定职业和树敌划分界线进行的群众运动的动员和遣散，并努力构建意识形态，而“社会则以国家授权的方式积极参与其中”。裴宜理 （2009）、王绍光 （2009） 和沈大伟 （2011） 等人的相关研究成果也强调了中国政治体制的务实取向和适应能力。
地方政府是权威体制的构成部分，其在基础运作逻辑上不可避免地延续着权威体制的兼容并蓄品格，具有风险意识、灵活变通和调整适应等特征。比如，为提升组织地位和争取行政资源，地方政府官员往往凭借知识和技术专长，构建政策议题、提出创新理念、设计政策方案，同时通过营销、结盟、制造政绩等策略来获得其他政策参与者尤其是地方领导人的认可和支持，从而客观上推动了政策和治理创新 （朱亚鹏、肖棣文，2014） 。再如，部分地方政府也日趋加强政策部门与社会公众的互动，通过搭建协商对话平台和群众监督问责推动社会治理创新和社会问题化解 （岳经纶、刘璐，2016） 。
本研究使用权威治理对此予以概括，描述韧性权威体制在地方治理过程的实际运行。一方面，地方政府的权威治理已然不同于管控性治理。权威治理体现为面对社会治理领域的问题倒逼，着眼于缓解社会压力、提升回应性和公信力，地方政府着力于推进自下而上的社会参与，在政策过程中赋予公众动议权、执行权和监督权，甚至部分决策权，从而推进“治权共用”，而非面对公民参与视而不见、无所作为或频繁打压。另一方面，权威治理也与发端于欧美政党政治、选举政治和公民社会背景下社会主导的“参与式治理”不同。参与式治理源于公民精神复兴背景下公共参与的强势回归，倡导公民为中心的治理，强调公民与政府享有同等重要的决策权力 （梁莹，2014） ，权威治理则突出“一核多元”，即 （党委） 政府发挥领导核心地位和社会主体的治理协同地位，地方政府在公共管理的某些领域“开口子”，为公民参与提供平台或渠道，框定其活动边界和行动规则，推进政府与公众之间的政策磨合和共识获致。
2. 权威治理的基本特征
权威治理源于特定问题的治理需求。受限于资源禀赋，地方政府无法有效回应公民参与提出的制度性问题 （譬如选举权利、言论自由和结社自由诉求） ，在应对价值冲突和群众意见较大的问题方面也往往捉襟见肘 （譬如争取性别权利的街头运动、社区居民抵制科技设施兴建的邻避型冲突） 。因而，从地方政府的政治理性出发，它们更愿意面对可操作的政策性问题、可协调的利益博弈问题和群众基础较好的问题，进而推进权威治理。根据邓恩 （2002：163—164） 的研究，这一类问题属于“结构优良或适度”的类型，它仅仅涉及少数决策人员和数量上相对有限的备选方案，每种选择的结果要么具有完全的确定性，要么在可接受的可能的错误范围内，而且政策方案本身可预先规划。这类“问题”的关键特征是政府与公众具有较强的目标一致性，但是否进入政府视野、变成政策议程悬而未决，政策方案敲定也存在争议。
权威治理依赖地方干部的认知解放。地方干部是社会秩序建构的关键力量。针对公民参与问题，地方干部往往面对政策指令较为宽泛的上级要求、组织职位经常轮换的用人制度，因而，只要地方干部的政策选择符合中央的大政方针，能够带来地方的发展和问题的解决，他们就在执行政策过程中享有较大的灵活性和自主性。在这种指令性和自主性之间的政策和行为决断，最终往往取得于地方干部对问题的认知 （海贝勒、舒耕特，2013：53—54） 。如果旧的问题处置方式有效，地方干部在认知层面会固化自身的常规行为方式；然而，一旦“老办法”不管用、“硬办法”不顶用，就可能推动地方干部的认知解放 （Cognitive Liberation） ，即选择使用新方法 （包括赋予社会更多的参与机会、与公众分享更多的决策权力等） 解决问题，在干部思想层面实现自我合理化。这在实践中表现为权威治理由地方政府主导，其启动和终止受到地方干部变动、注意力变化和政策调整等的影响。
权威治理强调方式方法的有效规范。一方面，地方政府要求公民参与在“有序”的框架内，公民的政治行为必须总体可控，不至于产生溢出效应，导致难以掌握，脱离政府控制。另一方面，地方政府对治理的容纳往往强调其规范性，包括程序符合法律政策要求，操作可为财政负担承载，内容形式有所创新以及效果符合公众预期等。地方官员常常以“管用有效”予以描述，比如，创设新参与渠道鼓励社会意见表达、基层公民协商等，从而建立公众可咨询、可建言、可问责的政府治理形象 （肖滨，2012；范逢春，2017） 。
为了说明上述观点，我们以广州市同德围社区综合整治为例进行研究。文章主要通过参与观察和深度访谈收集资料。我们访谈了同德围地区街道办干部、同德围公咨委委员和普通居民等，同时采用档案整理方式，对相关报道、评论文章、研究报告和会议材料进行梳理以作为补充。相关田野调查和深度访谈开展是在2014年9月至2015年9月之间。
三、经验案例：以“公咨委”推进城市社区综合整治
同德围是广州城市治理的一块“飞地”。同德围地处广州西北角，区域面积3.59平方公里。20世纪90年代，为了广州的城市发展，数万老城区市民在地方政府的推动下移居郊外同德围。随后十几年间，同德围本地居民、移居市民加上涌入的外来人口陆续增长，数量将近30万人。
同德围的人口集聚过程并没有同步跟进道路、医院、学校等基础设施建设，治理问题日趋突出。这一地区居住着规模庞大的征地拆迁的安置移民，以及大量涌入的外来务工群体，人口密度极高、基础设施匮乏、道路交通拥堵、求学求医困难、社会治安不佳。譬如，同德围地区可以进出通行的仅有西湾路和西槎路 （双向两车道） ，加之区内大量货运市场和仓储用地，外部不通，内部不畅，每日道路交通拥挤不堪。2010年初同德围进入市区的唯一桥梁的桥墩被撞毁，20多条公交线路由此截断，大量机动车停滞，居民出行严重受阻。同时，同德围的学校、医院、公园甚至公共厕所等公共服务和基础设施严重短缺，“上学难”“看病难”甚至“如厕难”等问题频见报端。
因此，社区群众对整治环境、改善居住、振兴经济的诉求非常强烈。譬如，居民代表频频建言。2004年同德围居民提交上万字意见书，痛陈同德围以交通困局为首的多种治理缺陷，提出近百条建议。再者，人大代表呼声不断。譬如，2007年广州市人大代表联名提交人大提案，要求开通进入同德围的地铁。2012年广州市政协委员韩志鹏在“两会”上向广州市主要领导递交了同德围整治“万言书”。这些现象也得到本地媒体的广泛关注。譬如，2005年同德围困境被广州《新闻日日睇》报道，2010年初同德围桥墩被撞毁后形同“孤岛”而成为全市焦点。南方日报、南方都市报、羊城晚报等媒体多次报道同德围问题。
然而，很长时间中，广州城市规划发展主要聚焦东部的天河区、越秀区等，城市西北角及其偏郊未能进入城市发展的重点考虑范围。
近年来，随着广州城市东区开发空间的缩小，地方政府的注意力逐渐转移到城市西部区域。包括同德围在内的一系列社区综合整治被视为推进城市更新的必要举措。但是，同德围群众不满经年累积，历史遗留问题复杂，他们既对整治环境、改善居住、振兴经济从而提升生活品质有强烈诉求，又因公共设施建设规划选址、补偿、拆迁等而抗议频发。由于社区博弈复杂多样，群众共识难以实现，公共项目 （譬如路桥、变电站、地铁） 难以落地，综合整治难以推进。
（二） 公咨委建设：政府主导的治理参与
为了应对这些问题，2012年初，广州党政主官带队前往同德围现场调研，并于其后力主创设“公众咨询监督委员会” （简称“公咨委”） ，通过不同利益群体的协商、沟通从而平衡多元化的群众意见。随后，广州市成立由市委常委、常务副市长挂帅的综合整治工作领导小组 （办公室设在市建委） ，制定《同德围地区综合整治工作方案》，并针对群众利益协调问题建设公咨委，要求“问需于民、问计于民、问政于民、问效于民” （广州市市长语） 。
刚开始是广州电视台对同德围这里的情况进行了报道，尤其是交通问题，就引起了市里的重视。我们这里是有很多历史原因的，你也知道，那么多为政府改造迁过来的人，这就是问题了。政府对这些人是有承诺的，动员他们搬迁过来，还面对这样的环境，政府那边说不过去的。到2012年的时候，韩委员就在政协会议上把这个问题提出来了。这个提案提交了呢，就反映到政府那边了，市里是知道同德围这边情况的，加上这一提出来，同德围综合整治的工作就被确定下来了。 （同德围公咨委梁委员，2014年11月25日）
其实公咨委这个新鲜事物应该是市领导首先提出的，就是这样的尝试，这种这么新模式的尝试，应该是市领导，因为市领导，所以我说，就是同德咨监委这种机构就是应运而生的，真的，就是市领导重视，市领导重视了之后，就变得区（领导） 也重视了…… （同德围公咨委李秘书长，2014年11月11日）
在这其中，地方政府主导了公咨委的建设。在委员选择上，考虑身为市政协委员的同德围居民韩志鹏敢于发言、善于建言且具有较强舆论传播能力和政策影响力，市政府推选其为公咨委主任；同时，委员会37名成员则来自同德围地区的党员、企业、原住民、社区居民等各阶层以及与同德围相邻的越秀区、荔湾区和媒体代表，且由街道从中推举11人任公咨委常委。
（代表） 是街道推荐，上报市里批准的。你想，都是在这个地方的，街道那些人都知道谁适合做这个事情。 （同德围公咨委梁委员，2014年11月25日）
没有要我报名，就是街道推荐，就是居委推荐给街道，街道筛选完之后推荐给区，由区交给市，一级一级上到去，市里面看过OK，这样的。他为什么会选我为秘书长，因为我在同德街时间长，在同德街有做街道工作，对各个社区熟悉，对企业熟悉，反正对同德街的所有单位熟悉，所以变得人脉关系的基础比较好，所以街道推荐了我，它和我说现在准备搞同德围综合整治，街道想推荐你做秘书长，因为你在我们街比较熟，加上以前又做党群工作，所以方方面面的人脉也比较好，所以街道就推荐了…… （同德围公咨委李秘书长，2014年11月11日）
在职能定位上，地方政府倡议该委负责“收集民意、协调矛盾、过程监督、工作评价”四项工作。在综合整治开展过程中，政府确定更新改造实施方案之前，先由公咨委牵头采取现场集会、意见箱、互联网等形式收集群众意见，归纳最迫切需要解决的问题进行决策。譬如，广州市政府出台的工程建设方案大部分源于社区居民动议，譬如南北高架桥工程即由社区退休工程师提出，而公咨委更是通过几十轮的民意征询，推进利益协调和方案优化，最终促成全长3公里且跨越多个城区的高架桥“零反对”顺利完工。与此同时，地方政府也要求相关部门、媒体和社区居民共同监督公咨委的工作进展和成效。
开始的时候，我们先发了一个调查表，发现我们这里缺什么、需要什么、居民什么反应，我们希望将这些完完整整的反映给市政府，初衷就是这样的。 （同德围公咨委张委员，2014年11月22日）
当时那段时间前前后后总共收集了2 000条意见，最后我将2 000条意见，收集成一个交通、一个医疗教育、一个建设、一个治安，搞成这四个方面，就一大叠，就送去给市建委，另外我们根据同德围居民很需要解决的问题也列成12条，其实现在那个同德围综合整治的项目也是根据我们这12条去搞的。 （同德围公咨委李秘书长，2014年11月11日）
街道要征求意见，譬如南北高架桥项目，提出来也是通过公咨委征求意见，是我们这边的一个退休老工程师提出的意见，当时提出的意见……经过调研、论证……建委和项目方最后搞出来几个方案，再来征求公咨委意见，看几个方案是否合适，哪个更合适，经过三次讨论后才定下来方案…… （同德围街道办办公室曾主任，2014年11月13日）
他 （韩志鹏） 担任同德围公众咨询监督委员会主任，不容易，他们要听来自方方面面的意见，建议多达1 000多条，完全处理这些问题，而且梳理得非常好。 （陈建华语，转引自朱文婷，2013年1月23日）
（三） 权威治理的实际成效
在地方政府和公咨委的推动下，综合整治工作逐步进入正轨。先前，社区居民以个体形式提出意见建议，往往因为声音多元而难以形成统一的意见和政策方案。地方政府通过公咨委建立起上传下达机制，使分散的力量得到聚合、零散的呼声得到集中、个体化的参与得到组织，改变了传统的社区治理方式。这不仅使当地综合整治工作获得了助力，也在民众有序表达意见建议的畅快中减轻了维稳压力。在公咨委牵头下，社区多元主体有效互动，公民积极配合参与，形成了居民意见“下单”，政府政策“做菜”的格局。随着广州市六十五中同德新校区、同德公园、同德围南北高架桥等先后完工，同德围地区交通、教育等公共设施和配套不足的状况得到了极大改善。
2012年7月，市建委针对同德围南北高架桥项目再次召开座谈会，是否穿越货场仍是主要分歧。结果是越秀区矿泉街瑶台村的代表反对东线—地面直行方案；同德围当地居民反对西线—绕行货场方案；设计单位和广铁集团反对中线—穿越货场方案，原拟定的三个方案均有人反对。公咨委随即召开了一系列会议，经多轮协商和讨论，各利益相关方的共识逐渐显现。当地退休工程师何伯提议，沿河涌建高架桥，可避免大量拆迁，再开一条同德围内南北走向的路即可实现同德围交通上的解围。公咨委将相关意见汇总上报后，市委市政府指示有关部门开展同德围南北高架桥方案的研究论证工作。同年9月，争议近三个月的同德围高架桥方案终获通过。新方案将绕货场的路段弯度略减小，其余部分基本沿新市涌低线建设。对市委市政府出台的新方案，公咨委和群众代表进行举手表决，全票通过新修改的方案。 （同德围街道办座谈会田野笔记，2014年11月）
政府修路修桥不可避免的一个问题就是征地拆迁。涉及房屋和土地征收，自然而然公共利益和个体利益就会有冲突，公咨委最大限度地帮助政府在两者间取得一个平衡，这样项目落地之后，整个征地拆迁工作就顺利很多。过去政府很多项目好几年搞不下来，就是因为没有协调好利益就已经上马项目。原来政府并不是不征求民意，但是政府的程序可能更多是引入专家意见，普通市民的参与度确实不是很高，公咨委提高了市民的参与度…… （白云区副区长齐怀恩语，转引自魏凯等，2015年1月6日）
随后，同德围公咨委的治理经验得到了宣传和认可，进而也促进了地方政府治理机制创新的传播扩散。具体而言，围绕公咨委的经验创设和治理成效的各种采访报道陆续见于人民网、《南方日报》、《南方都市报》、《广州日报》、广东电视台等媒体；以同德围“公咨委”为代表的广州公众意见征询制度创新获得中国政法大学推出的第三届“中国法治政府提名奖”。最近三年来，地方政府在同德围公咨委的实践基础上，在广州城市固体废弃物处理、重大城建项目、东濠涌改造等多个领域应用该机制。
四、总结与讨论
（一） 总结：权威治理的案例呈现
作为一种治理机制创新，同德围公咨委的设置是地方政府的社会治理现代化探索，这一过程的基本措施归纳而言有三。第一是构建社区参与机制，激发在地社区居民和社会组织等主体参与综合整治公共事务的热情，提升社区公民主体意识、权利意识、责任意识、民主意识和法治意识，通过参与增进政治素养和参与技能，从而为推进协商与合作创造条件。第二是吸纳社会精英参与。地方精英和社会组织具有一定的社会资源和公民动员能力，是政府与普通公众之间的“缓冲带”和“减压阀”，促进综合整治过程的社会矛盾内部消化，减少干部和群众之间因利益博弈或服务诉求导致的直接冲突，而且能够借助名人效应形成放大效果进而增强公民资政建言的可操作性和影响力。第三是明晰参与行为规则。规则是公民参与具体化、明细化和可操作化的核心，也是公民参与制度化的关键，案例中地方政府建章立制，出台了规范性文件，其中的重点包括明确参与主体、对话机制和协商规则等。
同德围公咨委的治理创新过程体现了权威治理的三个基本特征，即特定问题的治理需求倒逼、地方干部的认知解放促成和治理创新方式的规范有效。
第一，同德围公咨委针对的是城市治理中结构较为良好的问题。虽然由于规划滞后和资源配置不合理，同德围居民积怨已久，政民关系并不融洽，同时综合整治的利益复杂性又强化了政民沟通障碍，加剧了治理难度。但是，同德围地区的公共服务优化、社会环境改善和社区治理更新，无疑又是政府与社区公众之间的共同目标。这属于邓恩所提出的“结构优良或适度”的问题类型，其中，同德围综合整治涉及的决策人员数量有限，主要是政府部门以及对整治过程的资源和利益分配存在意见的在地居民，同时，由于当地的客观条件约束 （如地理位置和土地资源对交通、教育、医疗公共服务扩展的限制） ，综合整治的备选方案较为有限，互动各方必然需要在利益方面进行一定的妥协，否则只能陷入政策拉锯与博弈“双输”局面。因此，政府与公众对问题治理具有一致意见，但关键是问题如何进入决策视野。
第二，同德围公咨委创设源于地方干部对社会稳控和治理创新的认知解放。案例中，这一过程具体体现为“领导重视”，地方主官出于发展需要和稳定需求将其纳入决策视野，即从原先的议题清单中将之纳入政策议程，使之变成城市治理的决策事项。在此背景下，由于中国政治体系下主官意志对行政系统运行具有导向作用，公咨委作为城市主官的创议，不管从实际问题解决的角度还是从科层体系对上负责的角度，下级政府和相关部门自然愈加重视和积极力推，因而具有较强的合法性和操作的保障性。从案例中看，地方主官提出“同德围地区综合整治工作是对政府行政能力和水平的检验”“总结形成可复制可推广的经验”等，这也促成下级政府“积极贯彻要求”“真抓实干推进”的表态。
第三，同德围公咨委作为一种社区治理手段总体上规范可控。案例中，地方政府围绕“解决问题”“化解矛盾”的思路推行机制创新，核心是“依靠群众做好群众工作”，即通过搭建公咨委这一政策创议和协商平台的方式给政民沟通提供渠道；同时，地方政府吸纳具有社会声望、体制地位和资源禀赋，且较能获得地方居民信任、更具解决问题的理性与能力的社会精英和意见领袖，作为“中间人”，由其进行居间协调，促进信息互通、矛盾调解和对话合作。再者，地方政府主导建构了政策协商规则，明确了公咨委享有提议权、议事权和监督权等，并与其在特定议题上分享了部分决策权。这一行政主导整合社区群众多元参与、精英引导调和社区利益博弈和官民协同优化社区整治方案的过程始终处于地方政府的掌控之中。
（二） 讨论：权威治理的学理意涵
随着非制度化公民参与的涌现，制度容纳性调适成为地方治理创新的重要指向。本研究从经验案例出发，展示了地方政府施行权威治理的行为模式。这是一种既不同于稳控型管理又区别于参与式治理的地方治理模式 （见表3） 。一方面，就与前者的区别而言，稳控型管理侧重权力集中，强调决策过程中科层官僚的核心地位，以及通过政府决策和政策执行实现社会管控，而权威治理则侧重政府对政策制定权、决策权和监督权的部分让渡，重视利益相关者的权利展现和责任履行以及自下而上的社会参与，其中地方精英作为中介在政府制定的规则下引导公民参与地方事务的治理，以强化公民参与实现社会稳控。另一方面，就与后者的区别而言，参与式治理强调政府与公众的“分权”，特别侧重于公民在决策过程中的主体地位，它源于代议民主之下公众对官僚具有较为直接的政治影响。而权威治理强调党政部门的“赋权”，强调政府对政策与公民在决策中的关系、理念和利益的协同，并侧重于权威体制对治理过程的整体把控，它源于党委政府面对社会治理领域的问题倒逼，着眼于缓解社会压力、提升回应性和公信力。
从实践层面看，地方政府的权威治理促进了新的政府与公众关系的形塑。根据政府对公众参与的开放程度和公众对政治生活的参与程度，大致可以将政府与公众关系划分为四种类型 （如表4） （陈剩勇、徐珣，2013） 。改革开放以前，政府对社会实行总体控制，公众参与主要源于政治动员，政府与公众关系表现为“控制型”。改革开放之后很长一段时间中，囿于传统的一元化管理的行政惯性，领导干部习惯于“为民做主”，普通民众是政策过程的客体，形式上有权而实质上无权，政府与公众关系表现为“许可型”，这导致多元利益诉求难以充分而准确地进入决策视野。近年来，在地方政府的治理探索中，随着政府越来越重视吸纳政治过程的公民参与，政府的开放性进一步提升，在政策告知、信息供给、方案设计、决策参与和执行监督等方面给予公民参与更多的机会空间；加之公众权利意识、民主意识、法治意识和规则意识日渐高涨，制度化参与政策过程的认知和行动日趋强化，一种趋向于“协同型”的政府与公众关系正在某些地方生长。权威治理正是推进协同型政府与公众关系建构的一种模式。当然，正如权威治理所强调的，地方政府的治理革新既源于社会问题的属性特征，也源于地方干部的认知解放，因此，协同型政府与公众关系往往具有地方性，特别依赖于“治理企业家” （或称“政策企业家”） 的推进。这些治理企业家即是权威治理过程中认知解放的地方干部，他们热衷于调动和凝聚社会资源共同关注或解决某一社会议题，从而为政府与公众通过协商谋求共识的良性互动提供可能 （朱亚鹏，2012）。
从理论层面讲，权威治理体现了权威体制的柔韧性。权威体制的柔韧性与制度设计相关，这其中既包括由正式或非正式的规则所强化的行为，也包括这套制度本身的调适性、负责性、自主性和组织连贯性，黎安友 （2003） 从宏观层面将之概括为继任制度规范化、任人为才、政权内部分化和专业化，以及建立政治参与机构等方面。事实上，权威柔韧性也同样体现在基层治理中。近年来，地方政府以扩大公民参与、增强政府回应性和公开性为目的的创新实践，如“温岭的参与式预算” （苟燕楠、韩福国，2014）、“顺德的决咨委” （朱亚鹏，2014） 等反映了基层治理的柔韧性，它们更直接回应了公民参与诉求。本研究所描述的案例同样体现了权威体制的基层柔韧性，即地方政府通过创建平台、规范参与规则、促进协商沟通，鼓励和激发社区居民积极参与本地问题治理，促进了地方决策的民主化和科学化，增强了政府与公民之间的信任关系，促进了地方的和谐稳定。
总的来说，公民参与是群众影响政治生活和公共政策的过程，是现代国家治理的常规现象，也是中国国家治理现代化进程的常见图景。公民参与有助于提升公民的权力意识、规则观念、协商能力，有助于增强政府决策的民主性、合法性和科学性，化解社会利益矛盾和价值冲突，防止公共权力异化和滥用 （俞可平，2004） 。本研究基于实证调查，为公民参与进一步纳入中国国家治理制度框架提供了一个基层案例，强调了地方政府在落实顶层设计和吸纳公民参与中发挥的关键作用，阐述了权威治理源于问题、依赖干部、注重方法的行为逻辑。这为后续研究提出了新的观察方向与探讨问题，比如，权威治理在不同地方的差异性何在?权威治理的有效性受到哪些因素影响?权威治理是否具有制度稳定性?本文仅是抛砖引玉。
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