中国环保从“软约束”成为“硬约束”
在反腐败行动取得了相当大的进展之后，中国开始了一轮引人注目的中央环保督察行动。2016年1月4日，被称为“环保钦差”的中央环保督察组正式亮相，中央环保督察组由环保部牵头成立，中纪委、中组部的相关领导参加，是代表党中央、国务院对各省（自治区、直辖市）党委和政府及其有关部门开展的环境保护督察。从2017年7月29日起，第三批中央环保督察组陆续向被督察省份反馈督察情况。截至目前，督察组已向天津市、山西省、安徽省、福建省、辽宁省反馈督察情况。
不同于以往只是走走形式的环境保护“软约束”行动，这一次由中央推动的环保督察行动空前严厉，成为一种“硬约束”行动。非常明显，中央环保督察已经上升为完善宏观调控、推进“三去一降一补”的硬手段。值得注意的是，针对存在的主要问题，督察组对各个地方给出了严厉的批评，有些地方还放出“重话”，显示中央以反腐的决心来对待环保问题。
比如，环保督察组严厉批评天津市，口号多、落实少、“假装治污”，大气治理时紧时松、水环境问题突出，一些突出的环境问题长期得不到解决。督察组还给出了“环保工作与直辖市的定位有明显差距”的差评。将环保问题与直辖市定位直接挂钩，这种前所未有的做法引发社会关注。督察组还批评山西省重发展、轻保护的问题较为突出，不作为、慢作为问题多见，大气和水环境形势严峻，生态破坏问题依然突出。批评安徽省落实国家环境保护决策部署存在薄弱环节，巢湖流域水环境保护形势严峻，重点流域区域环境问题突出。批评福建省对环境保护工作推进落实不够，部分海洋和生态敏感区保护不力，环境基础设施建设滞后。批评辽宁省对生态环境保护工作认识和推进不够，水污染防治工作推进不力，重点区域违法建设问题突出。
此轮环保督察不只是走走形式，还问责到人。根据公开报道的信息，第三轮督察的五个省份已有2980人因环境保护问题被问责，其中，天津市被问责139人、山西省被问责1071人、安徽省被问责476人、福建省被问责444人、辽宁省被问责850人。不难看出，近3000余人受到坚决查处显示中央狠抓环保落实的决心和力度。可以说，中央环保督察已上升为宏观调控的硬手段。
中国环保由软变硬，体现的是中国在环境保护方面已经没有退路，必须转变发展方式，必须扭转各地的发展思路和发展行为。中央在“五个发展”中提出“绿色发展”的基本思路之后，带有很强行政问责性质的环保督察，就是实现这种转变的约束行动。
在很长时间，环保与经济都是一种发展两难，对立的成分更多。实际上，通过各种手段来寻求发展与环保的内在一致性，更符合未来的发展所需要，也是可持续发展的内在精神所在。以绿色国债为代表的绿色金融，是现代经济中可以采取的积极手段，它通过面向绿色的金融政策，以金融资源的配置来引导绿色发展。据估计，中国未来需要每年2万亿元以上（3%的GDP）的绿色投资，但目前政府年度预算只能拿出3000亿元左右投入到节能、环保、清洁能源等绿色领域。中国在绿色投资方面的显著差距，显示出绿色金融发展的巨大空间。
所谓“绿色金融”有两层含义：一是金融业如何促进环保和经济社会的可持续发展，另一个是指金融业自身的可持续发展。前者指出绿色金融的作用主要是引导资金流向节约资源技术开发和生态环境保护产业，引导企业生产注重绿色环保，引导消费者形成绿色消费理念；后者则明确金融业要保持可持续发展，避免注重短期利益的过度投机行为。
“绿色金融”的发展历史，可以追溯到上个世纪的70年代。1974年，当时的联邦德国就成立了世界第一家政策性环保银行，命名为“生态银行”，专门负责为一般银行不愿接受的环境项目提供优惠贷款。2002年，世界银行下属的国际金融公司和荷兰银行，在伦敦召开的国际知名商业银行会议上，提出了一项企业贷款准则——“赤道原则”。这项准则要求金融机构在向一个项目投资时，要对该项目可能对环境和社会的影响进行综合评估，并且利用金融杠杆促进该项目在环境保护以及周围社会和谐发展方面发挥积极作用。
现“赤道原则”已经成为国际项目融资的一个新标准，全球已有60多家金融机构宣布采纳“赤道原则”，其项目融资额约占全球项目融资总额的85%。而那些采纳了“赤道原则”的银行又被称为“赤道银行”。在我国的银行业中，目前只有兴业银行一家“赤道银行”，这从一个侧面反映出我国绿色金融的发展尚处于起步阶段。
在中央政策层面，十八大报告把生态文明建设纳入建设中国社会主义“五位一体”总体布局，十八届五中全会提出贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，这可以视为我国发展绿色金融的最高层面的思路。在2015年11月3日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提到，“发展绿色金融，设立绿色发展基金”。这是发展绿色金融正式纳入属于顶层设计的“十三五”规划。此外，中国还进一步将绿色金融提高到国际层级，在G20当中成立研究小组，2016年9月间在杭州召开的G20会议上，中国也提出了绿色金融的完整建议。
2016年8月31日，中国人民银行、财政部、国家发展改革委、环境保护部、银监会、证监会、保监会印发了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，将绿色金融定义为“为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务”[1]。这份《意见》是中国政府部门第一次系统提出构建绿色金融体系，具体提出了大力发展绿色信贷；推动证券市场支持绿色投资；设立绿色发展基金，通过政府和社会资本合作（PPP）模式动员社会资本；发展绿色保险；完善环境权益交易市场、丰富融资工具；支持地方发展绿色金融；推动开展绿色金融国际合作；在发展绿色金融中防范金融风险等内容。
实际上，在《意见》出台之前，央行等机构已经结合国际发展经验，开始思考中国的绿色金融政策体系[2]。当时央行研究人员考虑了四点：（1）绿色金融理论，包括：通过消费者的社会责任感提升对清洁产品的需求，拉动产业市场价格的提升。（2）绿色金融产品，包括：绿色贷款；绿色私募股权和风险投资基金；绿色ETF、共同基金；绿色债券；绿色银行；绿色保险。（3）财政手段对绿色金融的杠杆作用，包括：对绿色贷款贴息；对环保产业的产出提供价格补贴（其中上网电价最常见）；政府对绿色项目提供担保，以降低融资成本；政府采购，如政府建设使用太阳能的大楼、政府采购新能源汽车等；对绿色债券免税；政府设立绿色银行或投资基金，以部分政府资金带动更大规模的社会资金投入绿色产业。（4）金融制度建设对绿色投资的引导，通过立法明确金融机构对所投资污染项目的法律责任；要求上市公司和发行债券的企业达到绿色社会责任规范；建立绿色机构投资者网络；建立碳交易体系；建立对项目环境成本（外部性）的量化和评估体系。
在过去分散化、碎片化的绿色金融政策中，以限制污染性的金融政策为主，对节能环保，清洁能源等激励性措施比较少。新的绿色金融政策中，更多强调了正向激励措施。不过，由于绿色金融在中国也属于探索中的领域，从具体的政策措施等制度设计，到各种绿色金融产品设计，都需要结合国际经验和国内具体情况进行探讨。比如，公司信用类债券的绿色化问题，就涉及到如何对“绿色债券”进行定义，防止劣币驱逐良币的现象，如果大家都可以对自己发行的绿色债券自定一个概念，都叫绿色债券，未来绿色债券的市场就不复存在。同时要明确募集资金用途管理方式。在国外有专门为绿色债券提供认证的第三方机构。而在中国，还缺少这类第三方认证机构，主要还是根据政府或者说政府支持的对绿色债券的界定和分类来判断，绿色债券是不是绿色的[3]。一般认为，所谓绿色债券，就是将募集资金用于支持符合条件的绿色产业项目的债券。
安邦建议中国应该发行绿色国债
基于国内外绿色金融发展的趋势，安邦咨询首席研究员陈功建议，中国应该考虑发行绿色国债，中国环保部可成为世界上第一个绿色国债发行人[4]。
中国的国债发行人是财政部，现在财政部每年发行的国债已达到相当大的规模。如2015年财政部全年国债发行规模首次突破2万亿元，达到2.1万亿元，其中储蓄国债发行3000亿元；2015年末国债余额实际数为106599.59亿元；2016年末国债余额限额为125908.35亿元。
中国的国债总体上看还是非常受欢迎的交易品种，老百姓对国债还是非常买账的。迄今，我国国债的持有者为个人居多，机构投资者居少。从2014年的统计数据来看，个人投资者的比例从未低于50%。国债市场的机构投资者主要有社会保障基金、保险公司以及投资基金三类，不过，它们持有的国债比例不高，如社会保障基金投资国债每年的金额保持在20-60亿元，保险公司虽然从数量上看己经不少，但其投资国债的比重很低；证券基金投资国债在一定程度上促进了国债发行规模的扩大。
值得一问的是，这些国债发行之后都用于哪些领域了？无非是投资基础设施和公共部门，用于经济发展，实事求是地说，也有一部分用于污染环境。不过这没有办法，财政部是从宏观经济大局考虑问题的，只要搞建设就会有污染，差别只是污染大小的问题，财政部毕竟不是环保部门。
问题是，环保部门可以发债吗？陈功的研究结果是，可以！这就是绿色债券。中国现在已经是世界上最大的绿色债券发行国，像兴业银行和青岛银行发行的债券规模达到了75亿美元，中国银行在7月份也发行了30亿美元的绿色债券，规模上令人满意，市场反响也不错。中国的“十三五”规划明确提出，要搞“绿色金融”，但怎么搞，还没有十分明确。从技术上看，由市场主体来搞更容易一些，像兴业银行和中国银行那样的搞法就可以，但也可以由政府部门来搞，虽然法律上会一些障碍，但这是好事，也是大趋势，有关障碍并非不可破除。在中国，最大环保部门就是国务院部委序列的环保部了，它作为一个发债主体，可以强化整个社会的环保意识，推进环保工作的进行。对于环保部来说，过去搞环保只有一个行政杠杆可以用，如果能发绿色国债，就多出来一个资本杠杆，环境保护工作的力度将会得到真正加强。绿色国债就是一种特殊的财政资源，环保部如果支配这一部分钱，那就要把环保标准做好，才能拿钱。这样一来，环保部的工作将会跃上一个新台阶。
当然，从财政规则来考虑，由财政部发行绿色债券，再全额交付环保部支配，也是可以考虑的一种办法。总之，绿色债券机制的关键是，必须有一个真正的绿色系统来配套执行、落地，才会有实际的效果。钱如果都混在一起使用，那是看不出来效果的。
根据国外的统计和分析，中国每年最少需要2万亿到4万亿人民币的投资，才能满足解决气候变化问题的需求，由于政府提供的资金不足以支持所有项目，估计有多达85%至90%的投资将会来自私营领域。事实上，中国政府也已经宣布计划于2016年发行3000亿人民币的绿色债券。今后要做的，环保部成立一家国家绿色金融公司专门搞绿色债券的发行。这样一来，中国的环保部实际上就成为世界上第一个搞绿色国债的政府部门了。陈功认为，李克强总理的国务院非常值得在这方面搞一点创新，跨越的步子大一点。这对人民币国际化和应对气候变化，都是极为重要的。
从国际上来看，绿色债券的总规模和发行主体并不多。比如，目前与气候相关的债券市场存量是6940亿美元。而发行人主体不多，在运输领域大约有148个发行人，能源领域有84个，水资源领域有84个，废弃物和污染控制领域的发行人大约有27个，土地方面的发行人只有17个。从国际上这些数据来看，中国环保部发行绿色国债将有很大的空间。
要指出的是，发行绿色国债的做法与资本过剩有重大关系，实际上，绿色国债的创意就是从资本过剩的理论框架而来[5]。正是因为资本过剩，市场上浮滥的头寸很多，所以才有可能把过剩的资本引导到正面消耗方面，而不要引导到负面消耗方面，比如战争，或者投向过剩产业继续制造环境污染。
要指出的是，绿色国债能够用于很多超远期的事情，比如气候项目，这在全球国际政治和外交领域的影响都非常大。而绿色国债投入到长期环保项目，非常适合用于熨平资本过剩的波澜，也非常有助于政府改革。陈功在《颠覆》一书里讲过一个重要观点：未来的政府要转型成为公共福利组织。而要做到这一点，政府得有资源做这些事情，绿色国债就是这样一个工具。
形势变化对中国政府的要求也发生了改变。过去政府的眼光就是一个五年计划，能有个5年、10年的眼光就算够远的了。但现在的世界要求我们必须要有100年的眼光，还要有工具给政府，这样世界各国的政府部门就在不知不觉当中发生转型了，这就是我所说的政府成为“公共福利组织”一说的由来。
中国可以考虑由环保部来发行绿色国债，在资本过剩的背景下引导资源流向政策鼓励的绿色领域，不仅可以推动经济转型，而且还能熨平资本过剩带来的波动。
在发展绿色金融的过程中，不能仅仅依靠政府来推动，在顶层的思路确定后，真正的发展要动员各类专业机构、中介组织、金融从业者参与其中。上海证券交易所在2016年发布了规范绿色债券发行的相关规则，为绿色债券提供“绿色通道”等政策支持，还提出要发布绿色债券指数，建立绿色债券板块，引导交易所债券市场支持绿色产业。
根据安邦咨询的跟踪，企业对于发行绿色债券的兴趣很大，如2016年就有浙江能源集团在内的多家企业积极筹备绿色债券发行。这直接促进了中国发展绿色金融的具体实践。自2008年世界银行发行第一只绿色债券以来，全球规模不断扩大，目前已从2010年的18亿美元发展到2015年的300余亿美元。据估计，2016年发行规模可能超过1000亿美元。在国内市场，2015年上交所共完成发行上市的支持绿色环保行业公司债券和资产支持证券24单，融资总额约250亿元人民币。募集资金直接投向了工业节能、生物质资源回收利用、分布式能源、水力发电、林业开发等国家政策支持的绿色行业。2016年8月16日，中国节能发行的30亿元央企首单绿色公司债，创下非金融企业发行同期限绿色债的历史最低成本纪录。2016年8月30日，60亿元中国三峡集团绿色公司债，规模创下了绿色公司债的最高纪录。
根据国务院发展研究中心金融研究所的估测，我国绿色产业的年投资资金需求在2万亿元人民币以上，而财政资源只能满足10%至15%的绿色投资需求。这意味着，绿色企业融资仍有1.7万亿至1.8万亿元的资金缺口。随着绿色债券标准体系的构建和完善，未来五年据估算每年将催生3000亿元人民币的绿色融资规模，市场潜力巨大[6]。
在中国搞政策创新和市场创新，一旦政府和市场都接受了，其发展速度非常之快，有时可以用喷涌而出来形容。中国央行行长周小川2016年4月在华盛顿出席G20央行行长及财长峰会时曾表示，中国当年第一季度已发行超过80亿美元的绿色债券，未来5年预期每年需要在绿色领域投资约6000亿美元，即达到2016年的两倍。他说，中国自2015年底启动绿色债券市场，2016年第一季度发行量已经超过500亿人民币，接近同期全球绿色债券发行量的一半[7]。
中资银行一旦醒过味儿来，在利用绿色债券市场中表现积极。上海浦发银行至2016年5月已通过两次发行融资50亿美元。兴业银行发债融资15亿美元，青岛银行3月发债融资6亿美元。企业也加入到绿色债券的发行行列。2016年5月，中国汽车制造商吉利汽车融资4亿美元，用于为英国首都开发一款电动出租车。3月，现代汽车旗下租赁部门融资5亿美元，用于开发混合动力车型。银行家们表示，专为社会责任投资目的的融资不断增加，吸引了发行企业。不过，资金迅速涌入绿色领域也凸显出绿色金融产品的供给不足。汇丰负责环球银行与市场业务的副董事长利子琛（SPENCER LAKE）就表示：“在资产管理公司，被投入到可持续和绿色投资组合的资金开始增加，即将超过它们可以购买的绿色资产。”
值得注意的是，中国的加入极大地促进了全球绿色金融的发展，成为全球绿色金融发展的生力军。据彭博的统计，2016年中国加入之后，全球绿色债券的发行快速打破2015年418亿美元的发行新高记录。据有关统计，中国绿色债券的发行量已占全球三分之一，主要由五家中国大陆银行担任发行人，其中以中国银行为最大发行机构，已发行近30亿美元的绿色债券，近日还在欧洲、美国同时发行数档国际型绿色债券，成为国际法人投资机构追捧之标的[8]。中国的银行和企业积极发行绿色金融产品，一方面反映了相关市场亟待长期资金投入改善，另一方面也突显出中国在这方面的严重不足，需要来自全世界的资金、资源予以支持。穆迪曾表示，在2016年全球绿色债券发行市场约700亿美元的规模中，美国、中国等金融机构已成为主要发行人。
在中国政府的推动下，中国的绿色金融发展实践更进一步。2017年6月14日，中国国务院召开常务会议，决定在浙江、江西、广东、贵州、新疆五省区选择部分地方建设绿色金融改革创新试验区，支持金融机构设立绿色金融事业部或支行，鼓励小贷、金融租赁公司等参与绿色金融业务，支持创投、私募基金等境内外资本参与绿色投资。会议称鼓励试验区发展绿色信贷，探索特许经营权、项目收益权和排污权等环境权益抵质押融资。加快发展绿色保险，创新生态环境责任类保险产品。鼓励绿色企业通过发债、上市等融资，支持发行中小企业绿色集合债。加大绿色金融对中小城市和特色小城镇绿色建筑与基础设施建设的支持力度。会议并称，将探索建立排污权、水权、用能权等环境权益交易市场，建立企业污染排放、环境违法违规记录等信息共享平台，建设绿色信用体系。推广和应用电子汇票、手机支付等绿色支付工具，推动绿色评级、指数等金融基础设施建设。此外，将强化财税、土地、人才等政策扶持，建立绿色产业、项目优先的政府服务通道。加大地方政府债券对公益性绿色项目的支持。成立绿色金融改革创新试验区的做法，将过去以企业和金融机构为主体的绿色金融探索，扩展到地区发展之中，试图在更加复杂的地方经济发展中，探索与绿色金融发展进行系统性的结合与创新。
对比国内绿色金融发展的实践和安邦咨询提出的发行绿色国债的建议，既能看到二者在绿色金融领域的共同关注点，也能看到二者在绿色金融领域的系统性思考的不同。绿色国债的政策构想是在资本过剩的大背景下，从更加宏观的层面来思考如何引导过剩资本流入绿色领域，这对于中国的绿色金融发展无疑是一种极富建设性的参考思路。未来，中国需要加强绿色金融领域的系统性政策构建，把绿色金融的发展推到一个在国际上相对领先的水准，同时也为中国的地方政府、金融机构和企业创造更加友好可行的绿色金融环境。
[1] 央行等七部委《关于构建绿色金融体系的指导意见》，新华网，2016年8月31日。
[2] 安邦咨询《每日金融》研究简报，2015年2月12日，总第4196期。
[3] 安邦咨询《每日金融》研究简报，2015年6月29日，总第4286期。
[4] “中国环保部可成为世界上第一个绿色国债发行人”，安邦咨询《每日金融》研究简报，2016年10月24日，总第4614期。
[5] 关于资本过剩的理论分析及影响，详见《颠覆世界的城市化》，陈功，2015年9月。
[6] “上交所拟发布绿色债券相关规则支持绿色产业”，安邦咨询《每日金融》研究简报，2015年6月29日，总第4286期。
