一、问题的提出
农村改革是我国革命、建设和改革的起点，新民主主义革命从农村包围城市开始，改革开放从农村家庭联产责任制开始，中国特色社会主义新时代再次从农村出发。农村改革从来不是孤立的，它是国家发展战略的重要组成部分。十九大提出了乡村振兴战略，2018年中央一号文件全面部署实施乡村振兴战略，乡村再次成为我国改革的前沿。然而，当前的农村不同于新民主主义时期的农村，那时农民和农业是国家的支柱；当前的农村也不同于改革开放初期的农村，那时农业的地位虽然被工业取代了，但是绝大多数农民仍然居住在农村。当前，以农村空心化、农业边缘化、农民老龄化为特征的乡村，毫无疑问是衰退的，这是不争的事实，那么，乡村是如何衰退的？新时代，乡村如何振兴？这是本文探讨的两个问题。
现有乡村振兴的研究主要有三种思路：一是行政化。通过政党下乡将乡村整合为高度组织化的政治社会，在人民公社体制下，村庄根据行政命令，生产粮食，去集体化之后，地方法团主义推动了乡村工业化，行政驱动的运动式治理依旧盛行。二是乡村制度建设。梁漱溟主张依靠教育手段，重建社会组织，引入现代科学来复兴乡村，村民自治制度、村务监督制度、县乡村治理结构调整是关注的重要内容。三是市场化。科斯等人认为农村的边缘革命，自下而上的农村市场化改革和资本下乡解决了乡村经济、就业等一系列难题，是振兴乡村的手段。
需要指出，新时代乡村振兴的研究应该立足于上述三种思路的基础上，因为每种思路不仅被学界反复论证，而且被政府运用于乡村治理的实践中。然而，乡村的行政化抑制了乡村制度功能的发挥和乡村社会的活力，造成乡村制度的空转，资本下乡带来了新的圈地运动。乡村挫败根源在于为实现国家发展战略所设计的激励结构造成乡村资源的错配和乡村内生能力的弱化。因此，新时代乡村振兴的关键在于提高乡村的内生能力。
与以往侧重于阶段性研究不同，本研究把乡村置于国家战略的实施和转型过程中，从资源禀赋结构的角度考察乡村兴衰的发生机制。为此，本文从实现国家战略目标的激励结构的设计及其运行，激励结构对乡村内生能力的差异性影响，探索乡村振兴的可能路径。在结构安排上，首先建立激励结构与乡村内生能力的分析框架，接着运用该框架分析赶超战略时期和中国特色社会主义新时代两种不同的乡村发展路径，最后讨论新时代乡村振兴的几个基础性问题。
二、激励结构与乡村内生能力：一个分析框架
政府与市场是资源配置的两种机制。乡村发展需要政府与市场的共同作用。虽然，新古典自由主义强调充分发挥市场作用的基础上，不反对政府的必要干预。然而，在乡村发展中，市场和政府作用的发挥不是随机的，而是受到国家发展战略的影响。新古典自由主义认为，一个经济体的经济结构内生于其社会资源禀赋结构，持续发展需要依赖技术创新和资源禀赋结构的升级。根据新古典自由主义的研究方法，本文假定在任意时刻，一个地区的社会要素禀赋是给定的，但随着时间的推移社会禀赋结构是可变的；社会要素禀赋结构决定一个地区最优的发展战略；发展战略的不断升级，要求资源禀赋结构的升级。这里的社会资源禀赋主要包括技术创新、基础设施建设、基础性社会制度的创新等。因此，最优发展战略是内生的。
一个地区发展战略的升级，要求推动社会资源禀赋结构的升级。资源禀赋结构的升级主要通过技术创新和制度创新来实现。然而，技术创新和制度创新需要条件，其中，激励结构和社会内生能力是推动技术创新和制度创新的两个关键变量。在缺少创新的激励结构或者社会内生能力的条件下，仍然可以通过从外部引进技术实施地区发展战略。但是，从外部引进技术实现发展战略，如果不能通过激励结构的设计，激活地方社会内生能力，那么，这种发展不可持续。因此，一个地区发展战略的升级需要通过激励结构的设计与调整，激活、开发和持续维护社会的内生能力。
在地方发展中，现有研究十分强调激励结构的重要性。其中，干部人事制度和财政制度为地方干部发展地方经济提供了直接动力，充分调动地方政府及其官员发展经济的积极性和主动性。戴慕珍的“地方法团主义”、周黎安的“官员晋升锦标赛模式”均强调激励结构为地方发展提供的强大动力，推动了乡村工业化和快速城市化，“把激励搞对”是中国经济持续增长的关键。然而，现有研究过度强调激励结构调动地方政府和官员发展经济的重要性，而忽视社会的内生能力与活力的重要性，否则，过度激励官员而不是社会，必然会导致行政化和短期的机会主义行为，抑制社会活力。因此，一个地区的持续发展所需要的激励结构不仅对地方政府和官员有效，而且要对整个社会群体有效。
内生能力是社会持续发展的根源。林毅夫将这种能力界定为一个企业在没有政府或其他外力扶持或保护的情况下，预期能够在自由、开放、竞争的市场中赚取社会可接受的正常利润的能力。乡村内生能力是在与周围环境的互动中乡村系统的自适应能力和学习能力，有人认为它是一种获取能力的过程，而不是结果，也有人认为它是适应而不是稳定。这种能力包括经济发展（譬如，资源容量和多样性，资源公平分配和社会的脆弱性）、社会资本（譬如，社会互动关系网络和共同体的纽带与承诺）、信息沟通以及集体行动能力（譬如，集体行动和决策的能力，集体效能和赋权，适应能力）等。
需要指出，激励结构与内生能力并非总是同向的。激励结构既能够抑制社会的内生能力，也能够激活社会的内生能力。激励结构抑制社会的内生能力，这种发展属于外生性发展或行政驱动的发展；激励结构激活或推动社会内生能力，这种发展属于内生性发展。后文将用该框架分析我国赶超战略时期和新时代乡村振兴的两种不同结果的发生机制。
三、赶超战略中的乡村：以GDP为中心的恶性循环
从1949年到2010年前后是中国赶超战略时期，这里仅研究1978年到2010年这个阶段的赶超战略中的乡村发展。处于赶超战略中的乡村以经济建设为中心，GDP成为衡量基层官员和村干部工作能力的最重要指标，基层政府和农村追求短期经济指标的行为，促进了乡村工业化，同时也造成资源的错误配置、村民自治制度的过度行政化、乡村内生发展能力的弱化和乡村资源的外流等恶性循环。
（一）以GDP为中心的赶超战略
改革开放以后，国家的中心工作从阶级斗争转变到经济建设，邓小平提出要坚持以经济建设为中心，基本路线要管一百年。为发展经济，国家相继调整了财税金融管理体制，建立现代企业制度；1987年党的十三大提出了三步走的总体战略部署，即到1990年解决人民的温饱问题，20世纪末使人民生活达到小康水平，到21世纪中叶人民生活比较富裕，基本实现现代化。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制目标。这些目标都要依靠经济的持续增长来实现。
在赶超战略中，GDP是衡量经济水平的主要指标。改革从农村起步，农村的发展经历了两个阶段：20世纪80、90年代，基层政府和村庄大办乡镇企业，乡镇企业的发展促进了乡村的工业化，带来了乡村的繁荣。同时，家庭联产承包经营责任制，赋予农民经营的自主性，增加了粮食和农产品的产量，农民收入迅速增加，农村农民也最早获得改革的红利；建立村民自治制度，赋予农民参与村庄公共事务管理的权利。20世纪90年代中后期以后，随着国内市场的统一、财政税收体制的调整，乡镇企业纷纷改制或者破产，征地拆迁，经营土地，招商引资，经营城市和辖域，成为地方政府发展经济的主要方式。乡镇企业的破产导致村级集体债务的激增，征地拆迁导致基层官民关系的紧张，乡村开始走下坡路。
（二）激励结构
为调动基层官员、村干部和普通农民发展经济的积极性，国家调整了干部管理制度、财税金融体制等激励结构，激励结构的运行具有明显的结果导向的特征和累积放大效应。
这一时期干部管理制度从下管两级转变为下管一级，财政从计划型公有制体制转变到包干制、分税制，地方政府通过人事任免控制地方金融机构，获得国有商业银行的贷款，将GDP作为干部选拔的指挥棒。这些制度的调整赋予了基层政府和官员巨大的自主权，经济激励和政治激励产生了干部企业家或机构企业家，激励官员发展经济，为发展而竞争，为增长而竞争，为排名而竞争。为完成考核指标任务，获得排名靠前的位置，各级地方政府对指标任务层层加码。在经济发展任务的巨大压力下，村庄不得不让能人治村、富人治村，像经营企业一样经营村庄。为在短期内多出政绩，面子工程、政绩工程层出不穷。
包干到户、村民自治制度赋予了农民行动自主权和经营自主权，他们不是选择继续留在农村种田，而是选择积极参与市场经济活动，从事农副业经营，或外出进城务工等；农民离开田园、农村，热情地投入到工厂、城市以及市场经济的新天地中，对城市经济生活的向往超过了他们对农业和村庄政治的兴趣。
（三）乡村内生能力的弱化
以GDP为中心的激励结构欲达到的目标是标准化的现代工业生产和整洁有序的现代城市生活，多样化的农业与乡村的地方性文化被视为现代化的障碍，乡村被视为传统的代表，是现代的对立面，从属于城市。贫下中农从集体化时期“知识青年”的导师，转变为市场经济中眼光短浅优柔寡断的小农，进城打拼的农村青年成为工厂的廉价劳动力。在道义上，农村、农民、农业被认为应该接受城市工业文明和市场经济的洗礼，成为被治理的对象。
经济工作不仅是各级政府的中心工作，也是村干部的中心工作。过分强调村庄的发展功能，造成了富人治村、能人治村，进而形成经济精英的政治化，村庄承担着大量的行政职能，造成村民自治制度日趋的行政化。虽然，统一规范的制度取代了复杂有效的乡规民约，制度上墙了、台账完备了，但是，规章制度并未在农村生根，也不奏效。事无巨细的指标化、频繁的考核，让村庄疲于应付；村庄有限的集体经济剩余满足不了政府不切实际的项目建设，跟不上高歌猛进的城镇化的要求，乡村经济和政治脱离了群众，扼杀了基层社会的主动性。
需要指出，在赶超战略下，我国乡村的文化、政治被弱化和边缘化了，农村人口的外流，社会网络的破坏和农民集体行动能力的弱化，乡村内生能力的基础被瓦解了。以GDP为导向的激励结构，过度激励官员，将乡村有限的资源配置到地方政府不切实际的目标上，而不是配置到乡村真正需要的服务和内生能力的提升上，激励结构运行的扭曲，造成乡村治理的恶性循环。
（四）恶性循环的发生机制
斯科特在《国家的视角》一书中讨论了那些试图改善人类状况的项目失败的原因，他认为这是一种强烈而固执的极端现代主义使他们对科技进步、生产能力的扩大、人们需求的不断满足、对自然和人类自身的掌控产生了强烈信心，却如此忽视社会生活的基本事实。在雄心勃勃的赶超战略中，GDP主宰一切，也主宰着乡村，忽视了乡村内生能力与该目标不一致的常识，导致乡村不能自理，需要依赖外部“输血”，乡村发展呈现出显著的外生性和行政驱动性特征。
市场经济的发展造成乡村人口和产业的“空心化”，激励结构运行的扭曲，导致乡村制度错配资源，产生诸如重复建设、“恶性竞争”的后果，加剧了乡村的衰败。同时，激励结构的扭曲导致基层官员和村干部的异化。唯经济论的激励结构造就了具有企业家精神的基层官员和村干部，直接参与到各种获利行为中，也为基层官员和村干部的寻租、腐败大开方便之门，甚至是掠夺国有和集体财富。乡村内生能力的弱化不足以支撑乡村资源禀赋结构的转型升级，这又进一步强化了乡村治理的行政化，增加了治理成本，为社会长治久安埋下隐患。
党的十八大以来，党和国家把科学发展和新发展理念贯彻到治国理政过程中。党的十九大指出我国进入了中国特色社会主义新时代，并提出了乡村振兴战略，2018年中央一号文件全面部署实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的要求，推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化。新时代的乡村振兴以人民为中心，强调包容性制度和乡村内生能力建设，走乡村内生性发展道路。
与赶超战略以GDP为中心不同，新时代乡村振兴强调以人民为中心，强调重新发现和找回农村、农民，正视农村、农民在民族复兴中的应有价值。2018年中央一号文件中强调了农民是乡村振兴的主体，尊重农民的意愿，发挥农民的积极性、主动性和创造性，将乡村振兴落实到促进农民增收，维护农民的利益，促进农民的共同富裕，不断提高农民的获得感和幸福感。
为促进人的全面发展和中华民族的伟大复兴，乡村的振兴应该是乡村系统的全面振兴，产业兴旺、经济繁荣固然重要，乡村社会的精气神也是振兴的重要内容。以人民为中心的乡村振兴不仅强调乡村的经济功能，还强调乡村社会的政治、文化、生态、社会等价值与功能，因此，乡村振兴是乡村的经济系统、政治系统、社会工程系统、道德价值系统、生态系统的整体再造。
（二）激励结构
在激励结构的设计上，与赶超战略时期相同，新时代的乡村振兴依然强调同时发挥好市场与政府的作用；与赶超战略时期不同，新时代的乡村振兴强调建立包容性制度，运用包容性制度激活主体、要素和市场，让农村的集体土地、资产量化，进入市场，使市场在农村资源配置中起决定性作用，推动城乡资源要素自由流动、平等交换。
其中，党的十九大报告和2018年中央一号文件中指出乡村振兴的制度主要包括四个方面：一是农村基本经营制度。确保农村土地承包关系稳定且长久不变，将第二轮土地承包到期后再延续30年；完善农村承包地“三权分置”制度，在保护农村集体土地所有权和农户承包权的基础上，保护土地经营权；农村承包土地经营权的金融化。二是农村土地制度。通过农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度改革等，探索农村宅基地所有权、资格权、使用权的分置，适度放活宅基地和农民房屋的使用权，将农村宅基地转变为市场要素。三是农村集体产权制度。将农村集体资产量化，集体成员身份确认，改革集体经营性资产股份制，将集体化之后剩余的集体资源资产股份化，并以市场化方式运营。四是农业支持保护制度。以绿色生态农业为导向，建立农业支持保护政策体系，提升农业质量和竞争力，减少经营农业的风险。
（三）乡村内生能力建设
以人民为中心的乡村振兴要实现乡村的全面振兴，而不是某一方面的振兴。全面振兴需要激励结构激活和培育乡村的内生能力，走内生性发展道路。从十九大报告和2018年中央一号文件看，乡村内生能力建设主要通过技术创新和包容性制度建设来实现。
以科技创新推动农村供给侧结构性改革，培育乡村内生能力。通过加大农业科技创新，实现农业绿色化、优质化、特色化和品牌化，通过技术的集成，形成新品种的培育、加工、营销，提高农产品的品质和效益，推动农业供给侧结构性改革，改善供需关系，提高农业自主创新能力，提供市场需要的优质高效的农产品。优化农业从业者结构，培育职业农民，建设知识型、技能型、创新型农业经营者队伍，打破传统种养模式，实现农业现代化。运用互联网，深化电子商务平台向农村延伸，将农村、农业、农民与市场需求对接起来。
以包容性制度建设推动乡村治理体系和治理能力现代化。创新村党组织领导的充满活力的村民自治制度，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局，优化农村公共事务的决策机制，调动村民参与村庄公共事务治理的积极性和主动性。推动放管服改革向基层政府和农村延伸，整合审批、服务和监管职能，建立服务农村和农民的便民服务体系和综合服务平台。减少行政化，减少政府对农村过多考核、检查等，培育农村公益类互助类社会组织，发挥农业志愿服务，发挥村规民约的约束力。
需要指出，以人民为中心的乡村振兴的关键是乡村内生能力建设。2018年中央一号文件强调农村内生能力建设、乡村振兴并不存在一刀切的模式，如果有统一的模式，那就是因地制宜，尊重农民。
（四）良性循环发生的条件
以人民为中心的乡村振兴是乡村的全面持续发展，那么，如何才能实现乡村的全面持续发展？熊彼特的创造性破坏、阿西莫格鲁和罗宾逊的包容性制度的建设为解决该问题提供了思路。全面持续的乡村建设需要包容性制度与乡村内生能力提升之间相互促进、不断强化的良性循环。
乡村振兴的良性循环的发生需要诸多现实条件的支撑。推动基层治理的法治化，用法律维护农民的权益，减少上级政府对村庄的行政干预，提高村民自治制度的活力；全面收集村级组织和村干部的权力事项，划清村级事务的边界，梳理村务工作权力清单，明晰流程，规范小微权力运行机制和监督体系。发挥乡规民约的道德约束力，引导村民自我管理、自我约束；打造共建共治共享的社会治理格局，建立以党组织领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力。
五、讨论与结论
乡村的发展和振兴是国家发展战略的组成部分，然而，以GDP为中心的赶超战略和高歌猛进的城镇化，带来了大拆大建和乡村的衰败，新时代以人民为中心的乡村振兴的帷幕刚刚拉开，仍有许多基础性问题有待解答，这里仅讨论四个问题：哪些乡村能够振兴？谁是乡村振兴的主体？乡村振兴应该走什么路？乡村振兴需要什么资源？
显然，乡村振兴并不意味着所有的农村都能振兴。实际上，工业化城市化之后，社会生产、生活、文化等功能从乡村转移到城市，城市繁荣往往以乡村衰退为代价。繁荣与衰退由资源禀赋结构来决定，在资源禀赋及其结构未得到升级的乡村，即使有科学的规划和巨大的投入，依然不能保证它的振兴，这是长期以来社会生活的基本事实。然而，部分乡村确实发展了，转变为城镇或都市。能够复兴的乡村必须确保资源禀赋结构的持续升级。
具有时空差异的资源禀赋结构导致乡村发展的差异化分布。在空间上，靠近城市、市场的农村，譬如城郊结合部，随着人口、资本、技术等资源的流入，实现了要素的聚集和资源禀赋结构的升级，乡村发展起来；而远离都市和市场的乡村，譬如偏远山区，缺少外部资本、技术、产业的输入，并伴随本地人口产业的外逃，资源禀赋结构恶化了，这样的乡村衰退了。在时间上，乡村兴衰是个持续的动态过程。20世纪80、90年代，我国东部沿海地区通过乡村工业化实现了乡村的发展与繁荣，然而，资源禀赋未能得到升级，尤其是激励结构运行的异化，乡村内生能力未得到持续开发，短期繁荣之后开始走下坡路。近年来，都市周边的山区农村，利用自然环境的优势，抓住美丽经济的机遇，优化乡村资源禀赋结构，实现了乡村的繁荣。
毫无疑问，有创造力的农民是乡村发展和乡村振兴的主体。那么，仅仅依靠农民就能实现乡村振兴？在我国农村，人多地少，拥有分散小块土地的农户对农村农业并不感兴趣，赶超战略中的农民也仅仅是在20世纪80年代初期对家庭联产承包责任制的激励结构进行积极响应，但是，20世纪80年代中后期，与务农相比，他们更倾向进城务工。新时代乡村振兴的激励设计考虑的是农村土地、房屋等的确权、流转以及市场化、资本化、金融化，这就意味着，处于市场边缘的农民，并不是乡村振兴的唯一主体。
能够对乡村发展和振兴的激励机制进行反应的主体，都应该是乡村发展和振兴的主体。在赶超战略中的能人、富人治村，主要考虑能人、富人能够积极回应市场激励，使乡村与市场交换，并从中获益；新时代的乡村振兴强调政府、新乡贤、技术专家、企业家、创业者等在乡村振兴中的积极作用，也是因为他们能够对乡村振兴的激励结构作出积极的反应。当然，乡村振兴不应该像赶超战略时期那样片面地追求经济发展，因此，必须预防企业的圈地、农民的被上楼，防止乡村成为资本的猎物。
（三）外生性发展抑或内生性发展？
外生性发展和内生性发展是乡村发展和振兴的两种道路。通过外部资源输入推动的外生性发展是必要的，这也是我国赶超战略的基本思路。然而，外生性发展是短期的，如果在外生性发展过程中不能有效地实现资源禀赋结构的升级，逐步转化为内生性发展，那么，乡村的发展将难以持续。
乡村的内生发展既不是乡村的完全自力更生，又不是政治口号，而是要干在实处。乡村振兴必须秉承创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以人民为圆心，利用市场和政府的半径，为乡村振兴划出更大的圆。乡村的振兴离不开市场，在市场经济中乡村必须提供市场需要的服务或产品，实现城乡人口、产业、人才等市场要素的双向流动。乡村的内生发展要求转变政府领导的方式，行政命令的方式已经难以奏效，乡村振兴需要催化型领导，来推动多元主体之间的合作，催化型领导旨在促成多元主体在沟通、信任、承诺、理解和成果之间形成一个良性循环，尤其是对建立信任达成共识和整个合作过程的持续维护。
乡村的发展和振兴需要资源的支撑，那么，有资源就能带来发展？什么样的资源才能促进发展？丰裕的自然资源往往是地区经济的“诅咒”，并不是乡村振兴的关键资源，乡村的发展和振兴需要持续的创新，而持续的创新来自乡村内生能力的支撑。
乡村内生能力是乡村社会的个人和集体的适应性学习能力和创造能力。从外生性发展向内生性发展，不仅需要提高农民的收入，更需要加强乡村的能力建设，在乡村层面上，把激励搞对，激活、培育和维护社会的活力，采取社区驱动的发展模式（CDD）和社区基础的发展模式（CBD），将科技、社会科学与地方性知识结合起来，提高乡村的内生能力，实现乡村的可持续发展。
乡村再次成为改革的起点。从属于国家发展战略的乡村如何才能振兴？振兴关键在于乡村内生能力的提升。从1978年到2010年前后的赶超战略时期，乡村的发展以经济建设为中心，GDP在激励结构中处于首要地位，导致基层政府和村庄片面追求经济产出的短期行为，造成了村民自治制度的过度行政化、乡村资源的错配、乡村内生能力的弱化，未能实现资源禀赋结构的升级和乡村内生能力的提升，最终导致乡村治理的恶性循环。新时代的乡村振兴以人民为中心，从实现乡村的全面发展来设计激励结构，建设包容性制度和乡村内生能力，实现乡村资源禀赋结构的升级，走乡村内生性发展道路。当然，新时代，地区资源禀赋结构的差异将造成乡村振兴的时空差异，乡村振兴的主体除了农民，还包括能够对乡村发展和振兴的激励机制做出积极反应的主体，乡村振兴需要通过资源禀赋结构的升级，尤其是乡村内生能力的培育，逐步使得乡村从外生性发展转向内生性发展。
