考虑到当前人口的总和生育率在1.5左右，“全面二孩”政策对于生育政策调整就构成了一种“质变”，是抛弃了降低生育率和控制人口的生育政策思路。修订的《人口和计划生育法》确认“国家提倡一对夫妇生育两个子女”，形成了一种相对来说鼓励生育的政策。在2016年实施“全面二孩”政策以后，可以说中国正在日益进入促进“生育友好”的社会。但是，究竟应该如何认识“全面二孩”的生育政策?“全面二孩”以后生育政策是否还需要改革、如何改革、什么时候改革?在坚持计划生育基本国策、充分发挥“全面二孩”政策效应、实施“全面二孩”鼓励生育政策等讨论中，生育政策的未来发展似乎在决策的把握和公众关怀中散乱和模糊了。由此，我们应用历史的眼光重新思考“全面二孩”政策的定位和定向。
“全面二孩”后仍然处在低生育率水平
“全面二孩”政策也是计划生育政策的一种政策安排。从1980年代以来，中国实行以独生子女为核心的行政调控的计划生育政策，从2010年代以后才开始政策的主要调整。
计划生育政策调整的根本原因有二：一是我国计划生育的实行是为了应对人口增长过快而经济生产力水平较低的矛盾，通过对生育的“刹车”和控制人口，来缓解人口和发展的紧张关系。而随着改革开放以后中国经济快速增长，人口和发展的不平衡关系已经逐步缓解，通过计划生育控制人口增长已经显得不必要。二是在经济社会发展的推动中，以及伴随着计划生育政策的干预，我国很快完成了人口转变。1990年代以后，我国生育水平已经降低到更替水平以下，在本世纪以后，我国完成了人口转变，进入低出生、低死亡的人口再生产状态。那么，以独生子女为核心的生育控制和人口总量控制的任务已经完成，生育政策需要发生改变，从而适应后人口转变时期的人口格局和未来人口变动，实现人口变动的内在均衡，以及保持中长期人口变动与国家发展之间的良好关系。如果说在“人口转变”时期考虑的是通过降低生育率来控制人口增长、收获人口结构红利；在“后人口转变时期”，人口变动的态势和人口问题的特点都发生了变化，则需要担心长期低生育率带来的社会经济问题。因此，进入后人口转变时期以后，我国逐步改革计划生育政策，从分区域全面实行“双独二孩”，到2013年底以后执行“单独二孩”，2016年以后开始实行“全面二孩”。
“全面二孩”政策实施了一年，虽然政策的实施效果还需要进一步观察，但从公布的基础数据看，卫生部门公布2016年出生人口数量是1846万，统计部门根据千分之一人口抽样调查数据推算，2016年我国出生人口数量是1789万。基本上说，“全面二孩”政策后比2014年实施“单独二孩”政策以前的每年出生人口增加200万左右。生育政策改变对于生育增长的效果实际上是不高的，基本上是低于前几年学界和政府关于“全面二孩”政策调整后对生育增长影响的主要研究判断。
而且，我们还不能简单地认为“全面二孩”政策的实施效果就是每年新增了200万出生人口。因为按照笔者的研究[1]，1986～1990年，在1962～1970年出生高峰推移的影响下，当时每年出生人口本身就比之前年份升高较多，基本年出生人口达到2400～2600万。六普数据显示，我国女性的平均生育年龄是29.13岁，那么人口在2014～2019年时，由于人口队列推移的影响，自然就会比之前若干年份有一定的出生增加。因此即使不考虑“单独二孩”和“全面二孩”政策变化的影响，我国的年出生人口数量在“十三五”时期中也会有一定提高。2014年以后年出生人口数量的“增长的波”比预想得更低，进一步说明了1980年代以后新出生人口队列的生育水平有显著下降，同时也提醒我们不应将2016年及未来2～3年出生人口增长完全归因于“全面二孩”政策的生育效应，以及不必因为2016年和未来2～3年出生人口数量会有一定增长而过分担忧，避免将队列推移效应带来的生育反弹过度，归因于生育政策调整所带来的生育波动。总体上看，“全面二孩”政策实施后对于生育水平的影响是较低的，我国人口已经进入了稳定的低生育率的时代；而稳定的低生育率水平对于中长期的人口和发展的有效平衡，并不是良好的局面。
“全面二孩”政策实施以后仍然维持的低生育率的水平，也说明人们的生育观念确实发生了变化。人口生育意愿本身是低生育水平的，按照侯佳伟等[2]对1980～2011年间我国227项关于人口生育意愿的研究，2000年以后我国人口的平均理想子女数基本在1.6～1.8之间，生育行为保持在更加低的水平。在长期低生育率文化和社会经济发展的外部环境影响下，“独生子女文化”已经被认为是“现代的”，而且现代性所支持的个人主义进一步强化低生育乃至不生育的生活方式。贝克尔所说的生育的成本效益分析，能够很好地解释当前我国人口低生育率的现象，例如极高的教育成本、托幼托育的成本、家庭养老的压力、女性劳动力市场参与率对生育的挤压作用，等等。而“全面二孩”政策后的低生育水平可能还有另外一个原因，就是伊斯特林所说的相对收入假设。考虑到近年来的经济增长放缓、生活成本的迅速提高(特别是住房成本)，相对于1950～1970年代出生人口在改革过程中的财富膨胀效应，2010年代后经济增长速度放缓、青年人口财富积累困难，以及对未来发展不明确的预期，可能也会进一步削弱人口的生育意愿和生育行为。
在“看不见的手”发挥作用的影响下[3]，从1990年代后期以来，社会经济因素已经越来越对我国生育率下降发挥主要作用，计划生育政策因素对于总体生育水平下降的作用逐步下降，以至于可以认为，本世纪以后生育政策对于生育水平的下降几乎是不起作用的。因此，生育政策向“单独二孩”和“全面二孩”乃至“全面放开、自主生育”的放松，对于人口的终身生育水平实际上也不会发生太大的影响。“全面二孩”政策实施以后的持续低生育率水平，说明对生育数量直接行政干预的政策，对于人口生育行为的干预效果已经并不显著，人口的生育行为更主要受到社会经济因素的影响。对于人口生育行为的调控和引导，也越来越需要依赖间接的和综合的社会经济政策发挥作用。
从“全面二孩”向“全面放开、自主生育”的过渡
虽然“全面二孩”政策总体上是一个导向于提高生育率的政策，但是将“全面二孩”政策放在进入后人口转变时期我国计划生育政策变化的历程中来看，其本质还并不是一个鼓励生育的政策。一方面，“全面二孩”强调“多一点生育”对于国家人口和发展长期均衡是有积极作用的；另一方面，“多一点生育”仍然被认为不利于国家人口大局和长远发展，家庭夫妇的生育权利仍然是有数量限制的，对违反计划生育的家庭，仍然要通过缴纳社会抚养费等方式进行惩罚。在当前计划生育政策框架下的“全面二孩”，就内生出一些逻辑上的矛盾和政策执行的迷惑。
在这样两面性的生育政策下，基层政府对于生育政策的定位和执行就出现了模糊的意识形态。在一些低生育率和超低生育率的城市地区，以及劳动力资源已经开始出现紧缺的地区，逐步认为“全面二孩”的目的是支持生育和提高生育率；而在一些传统的生育率较高的地区，以及就业和经济发展水平相对落后的地区，则认为“全面二孩”是强调仍然需要控制人口的快速增长和避免人口增长的压力，因此继续坚持“一票否决”和征收违规生育的社会抚养费是必要的。
因此，从计划生育制度的发展历史角度理解“全面二孩”，其政策的根本意义还并非在于鼓励生育，而是将生育制度从行政政策干预控制的模式回归家庭生育和生活常态的过渡阶段，也就是将生育的决定权利回归家庭的过渡性政策。
生育政策的改革要使生育回归家庭生育和生活的常态，也就是将生育权利回归家庭，由家庭夫妇决定生育的行为。政府不是通过行政手段直接干预家庭生育，而是通过公共服务和社会政策服务、引导和调节家庭生育行为。[4]我国的计划生育通过行政计划的手段干预人口生育行为，在1960～1980年代存在是可以理解的，不仅是因为其内生于计划经济体制，经济社会运行的计划体制内在地决定了人口管理的执行机制，而且因为缺乏德姆尼所说的“看不见的手”对人类生育的有效调节。依托行政管控的计划生育具有执行的效率，对于有效推动人口和计划生育项目的实施，对于提高妇女健康、促进中国人口转变和实现人口和发展的有效平衡发挥了积极的作用。但是，随着社会主义市场经济体制的建立，社会经济发展对于人口生育行为的影响作用就越来越显著，而且经济社会发展也客观上推动了生育率的下降，发挥着主体性作用。此外，人口的生育意愿和生育水平已经显著地降低，计划生育政策的数量管制转而成为了对若干希望生育多胎人口的限制性的政策，并限制了这些期望生育子女的家庭的生活福利。
因此，对“全面二孩”政策的执行效果进行讨论，与其说对生育增长带来了多大的影响，不如说这样的公共政策施行极大地释放了人民群众对生育行为行政管控的不满和压力，使生育政策逐步回归于对生育的公共服务和人民选择的公共政策。我们可以看到，由于实施了“全面二孩”政策，之前那种日益紧张的关于计划生育的干群矛盾和社会压力立刻就得到了释放，社会矛盾得到了缓解。这也说明了社会力量是推动改革的根本动力，通过改革能够更好地满足人民的需求，并构建和谐的社会环境。
基本的结论是，“全面二孩”政策以后补偿性的生育增长，并没有带来较大幅度的人口出生反弹，而“全面二孩”政策后的出生数量增长，对于医疗和公共服务体系的压力也比预想的要低。生育政策调整后仍然继续保持着人口低生育率，也说明以数量管控为尺度的生育政策本身，对人口生育水平的影响已经非常之低，甚至可以说是不存在了。那么，国家的计划生育政策就有必要着手考虑取消行政性的生育数量管控，加快为生育政策的“全面放开、自主生育”做准备，包括舆论准备、社会抚养费制度执行方向和执行力度的调整，以及对相关计划生育法规制度进行调整等，甚至可以在一些地区试点全面放开。
为家庭生育提供配套服务和社会支持
在一方面充分发挥“全面二孩”政策效应、实施“全面二孩”鼓励生育政策，另一方面坚持当前的计划生育行政管控的内在冲突中，“全面二孩”阶段的生育政策强调“按政策生育”。但是生育的逻辑本身不应该是按照政策生育，而是公共政策需要通过配套服务和社会支持服务于人口的生育和家庭生活。“全面二孩”同时内生出一系列家庭生育的风险挑战和社会需求。如果说“全面二孩”后新增的生育是可以承受的，那么主要的挑战还并不在于产科和医疗卫生服务的供给。“全面二孩”后突出的压力在于，“全面二孩”后孕产妇群体的年龄结构和生育人群结构发生变化，高龄孕产妇的健康风险提高，特别是第一胎剖宫产的母亲再次妊娠的健康风险更高。因此，在“全面二孩”政策的背景下，高危复杂妊娠的压力会更大，要求成熟完善的应急体系和医疗技术服务，才能强化母婴保健和孕产妇围产期健康。高龄孕产妇人口比重增加，也会加剧人口出生缺陷等胎儿和婴儿健康问题。
同时，“全面二孩”政策不仅意味着母婴的健康风险，也加剧了女性发展和家庭工作平衡的社会风险。“全面二孩”有可能会进一步增加女性在劳动力市场的歧视，可能不利于女性的平等就业和职业发展。在家庭生活中，女性客观上仍然承担着家庭劳务和家庭再生产的主体责任。因此，女性的家庭再生产和日益提高的女性就业压力，对于女性发展构成了“双重的负担”。这种家庭和工作的压力，一方面限制了女性的生育意愿和生育行为；另一方面，以女性为主体的家庭劳务分工的体制反映在劳动力市场上，则会增加女性的就业弱势。这一点已经从劳动力市场上女性的就业弱势表现出来。女性更高的家庭负担使女性在劳动力市场的平等就业和平等发展机会受到影响，甚至在一些企业中，还采取各种潜规则的规定要求女性在就业的某段时期内不能生育。女性更高的教育程度的另一种解释正在于，由于女性在劳动力市场的相对弱势地位，使得女性不得不通过更高的教育程度来增强其劳动力市场的竞争力。
如果以女性为中心的家庭劳务安排与社会文化体系并没有得到充分的改变，那么实施“全面二孩”政策实际上并不能显著提高女性的生育意愿，同时“全面二孩”政策以后女性生育的增加，则会对她们的自身发展产生更显著的不利影响。用工单位会在招聘和人力资源管理中将进一步衡量女性孕产假成本、哺乳假期等“性别因素”，从而影响女性的劳动力市场就业能力和影响女性在职业中的晋升发展机会。女性在家庭生产中的时间和劳动投入更多，也会造成其在劳动力市场上的人力资本损耗，从而对女性性别平等的发展产生不利影响。因此，作为“全面二孩”政策配套和社会支持的重要组成部分，还需要改变女性中心主义的家庭生活模式，从而不仅实现在劳动力市场上的社会性别平等，也需要促进在家庭家务生活中的男女性别平等。比如，通过更多的男性参与家庭劳务，以及配偶陪产假制度等，增加夫妇对于生育过程中家庭劳务的共同承担，减少女性在家庭生活中的时间投入。而通过更为丰富的0～3岁托育早教服务和社会化的儿童托育托幼，支持家庭教育、加强儿童照顾和教育的公共服务供给能力，有助于减少妇女的家庭生活负担，支持女性在劳动力市场的竞争能力，以及支持家庭的发展能力。
只有避免由于生育造成的女性在家庭生活和劳动力市场上的地位弱化，才可能为更好地实施“全面二孩”政策构建良好的社会环境，从而将“全面二孩”政策的实施和促进女性发展、构筑生育友好的社会形成有机的衔接。因此，落实“全面二孩”政策的着眼点，不是关注于提倡让人口更多地生育二孩，而是应该对希望生育二孩(包括希望生育一孩)的家庭提供各种必要的医学和社会服务，以及服务于“全面二孩”后出现的生殖医疗服务、母婴保健、托育服务、女性工作与家庭平衡等健康和社会发展问题，从而提高家庭发展能力和家庭生活的福利。在这个过程中，将会有利于改变家庭生育的成本和收益的预期，并有可能增加家庭的生育意愿和生育行为。
“全面二孩”政策的实施，意味着我国的计划生育政策进入了一个新时期：一是“转变方向”，从以控制生育为导向的生育政策转向一定程度的鼓励生育；二是“转变体制”，进一步放松对生育数量的行政调控和数量管控的生育管理，逐步向“全面放开、自主生育”的生育制度转型过渡；三是“转变内容”，计划生育管理和服务工作需要从管理到服务，从以对家庭生育行为的管控为主，转向完善家庭生育的公共服务配套和社会支持。这意味着，“全面二孩”政策不应是我国生育政策改革的完成，而是生育政策改革的一个过渡阶段。展望未来的生育政策改革，要求国家的计划生育制度和工作内容加快合理转型，从而使国家的生育和家庭公共管理能够更好地保证人口的健康和福利、有利于中长期人口变动和发展的平衡，以及增强对家庭发展能力的支持。
参考文献：
[1]任远.“单独二孩”实施效果与改革策略.探索与争鸣，2015(2).
[2]侯佳伟、黄四林、辛自强、孙铃、张红川、窦东徽.中国人口生育意愿变迁：1980-2011.中国社会科学，2014(4).
[3]Demeny,Paul.Population and the Invisible Hand.Demography.1986,23(4).
