近年来，许多地方省市纷纷出台地方性法规或政策性文件，规范当地市场秩序，为当地经济发展营造一个良好的法治环境。一些地方人大制定地方性法规专门规范和引导当地的投资环境；行政机关努力加强依法行政，放松行政管制，缩小审批范围，提高行政效率；司法机关积极提升司法公正水平，形成了地方法治竞争现象。作为一种法治发展现象，当代中国法治建设的一个鲜明特征在于地方法治的政策试验模式，这种试验模式旨在通过地方政府之间的法治建设竞争，允许地方政府根据各地情况探索解决问题的新路径，将成功的地方经验推广至中央及全国各地。[1]很明显，地方法治竞争主要是由地方各级政府主导推进的，那么地方政府为什么愿意推动地方法治竞争呢？换句话说，地方政府推动法治竞争的主要动力在哪里？以何种方式可以源源不断地激励地方政府推进法治竞争呢？马克斯·韦伯指出：“任何法律保障都是直接地为经济利益服务的。即使不尽如此，经济利益也是影响法律创设的极重要原因。”[2]同样地方政府主导推动法治竞争和经济利益有着密切的关系，但又不仅仅在于经济利益。本文拟从地方政府基于招商引资开展的法治竞争人手，着力探讨地方政府主导推进法治竞争背后的动力来源，并对地方法治竞争的诸多动力来源进行评析。
法治是地方核心竞争力的重要标志之一，这已经成为一些地方党政官员的共识。[3]为此，地方政府将法治环境的改善作为推动经济增长的重要手段和制度保障，通过地方立法、行政、司法多方通力合作，努力促进当地投资环境改善，以吸引更多投资、项目和人才，从而推动地方经济增长。这种不自觉形成的地方法治竞争状态，成为当代中国法治发展的重要阶段性特征。围绕改善区域投资环境，地方法治竞争主要体现在以下几点。
（一）转变政府职能，强化服务意识
地方各级政府在招商引资的巨大压力之下，积极推进政府职能转变，由原来的管制型政府向服务型政府转变。通过简政放权，下放审批权限，缩小行政审批范围，提高行政效率，强化对企业的服务意识，切实解决企业发展过程中遇到的各种难题，为此，众多地方政府发布了大量的规范性文件予以阐明。如安徽省在《关于切实做好新形势下招商引资工作的意见》中指出，通过简政放权和政府职能转变，力争使安徽成为行政审批项目最少，政府效能最高，行政成本最低的省份之一。在转变政府职能、强化为企业服务的具体途径上，河北省要求各级外资管理部门要定期召开外商投资企业人员座谈会，听取外商企业对当地投资环境的意见和建议，了解企业在生产经营过程中遇到的各种困难，以便政府协调解决。湖北省规定通过规范行政审批前置中介服务行为，打破行业垄断，培育中介服务机构为企业发展服务。可以说，地方政府尽量提供各项措施为企业投资提供全方位的“保姆式服务”，切实提高服务质量，减少企业投资运行成本。
（二）缩小审批范围，放松行政管制
根据法律规定，我国设立企业绝大部分需要行政部门的核准登记。在申请核准登记过程中，企业经常抱怨行政审批机构繁多、手续复杂等问题。世界银行发布《2016年营商环境报告》中“开办企业”一项指标显示，中国内地开办企业要经过11个程序，平均用时31.35天。[4]
为了解决行政审批机构繁多、耗时过长的问题，一些地方政府出台了大量的政策性文件，明确要求尽可能缩小审核范围，下放审批权限。例如，黑龙江省表示，坚持“多取消、审一次、真备案”的原则，对属于企业经营自主权的事项，一律不得作为前置条件；对法律法规未明确规定为前置条件的，一律不再进行前置审批。重庆市宣布，凡是企业能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节的投资事项，一律取消核准，分行业和区域制定产业投资禁投清单，简化项目核准审查内容。上海市要求，最大限度地缩小企业投资项目核准范围，将直接面向基层、量大面广、由区县管理更为方便有效的核准事项交由区县管理。杭州市规定，向社会公布禁止投资的行业或区域，对实行核准制的企业投资项目，进一步简化核准审查内容。改革成效最大的要数深圳市，其从2013年起推行商事登记制度改革，商事主体登记前置事项由原来的149项削减为12项，全面实行注册资本认缴制，降低市场准入门槛，其中取消项目29个，简化或者提速项目99个，委托给专业机构的项目2个。便捷高效、规范统一的商事登记制度极大地激发了社会投资活力，据统计，自2013年3月到2014年2月，深圳市新登记商事主体41.33万户，同比增长157％，截至2014年2月，深圳市累计实有商事主体138.17万户，同比增长43％。[5]
（三）缩短办理期限，提高行政效率
地方政府审批效率的提高是全球化背景下地方政府竞争实力提高的关键性因素之一。中国行政审批效率低下、耗时过长早已为国人所诟病，但目前的形势似乎正在发生改变。针对企业设立审批手续复杂、时间漫长、效率低下的情形，广东省规定，大力推行集中审批和服务制度，进一步完善“窗口式办公”“一站式服务”“办事全程式代理服务”“并联审批”等审批服务方式。黑龙江省则从2015年7月1日起统一实行“四证合一”登记制度。上海自贸区实施企业准入单一窗口制度，企业准入由多个部门多头受理改为一个部门一个窗口受理，并推行部分事务网上办理，使内资企业和负面清单以外的外资企业可在4个工作日内领到相关证照。[6]有些地方还直接设定行政审批时间，提高行政审批效率。例如，江苏省南通市规定，按照项目用地出让招拍挂制度，在30个工作日内获取项目用地。采用统一受理、并联审批、限时办结、监控测评的联动机制，一般项目在45个工作日、简单项目在35个工作日内完成核准审批。山东省枣庄市规定，取消部门内部无实质内容的审批把关和签批环节，需书面审查的，要即时办结，一般事项3个工作日内办结，需要现场勘验、集体论证等特别程序的，不得超过7个工作日。
（四）规范行政执法，严格整治“三乱”
在日常的行政执法过程中，一些政府行政部门与工作人员存在重罚款、轻服务思想，不仅服务质量差而且效率低下，一些执法人员吃拿卡要，无端刁难，严重损害了企业利益。比如，河北省工商联曾就“三乱”问题进行问卷调查，在被问及“企业经历过以下哪些不合理现象”问题时，排在前三位的依次是乱收费、乱罚款、乱摊派。对“涉及上述乱收费，你的企业采取过哪些行动”问题，65％的民营企业选择“花钱买平安”。[’]随着法治政府、服务型政府口号的提出，许多地方政府也意识到加强依法行政，规范行政主体执法行为，严禁乱收费、乱检查、乱摊派，加强法治政府建设对于一个地方法治环境的提升具有重要意义。
为了营造良好的营商环境，保证企业的正常生产经营，各省市出台的规范性文件中纷纷规定，取消各种不合理的检查、收费、罚款、摊派等行为。例如，河北省规定，任何部门和单位不得利用对外商投资企业的年检搭车收费，各级人民政府应当严格控制对外商投资企业实施年检之外的其他检查行为。黑龙江省规定，没有上级规定依据、增加企业支出的各类涉企检查、评比、达标、培训等活动一律不得举办。湖北省规定，加大对违法、违章收费行为的查处力度。山西省规定，严禁对企业和行政相对人乱检查、乱收费、乱处罚、乱摊派，严禁对企业投诉进行打击报复，严禁强行要求企业接受参观，严禁向企业强揽工程。
（五）改进社会治安，营造良好的司法环境
良好的社会治安和司法环境对于保障经济运行具有重要作用。良好的社会治安环境可以使企业生产经营活动正常开展，不至于受不安定治安环境的干扰；良好的司法环境可以规范市场的准入、交易安全和惩罚无序、失当行为，还可以制裁不法乃至犯罪行为，引导和调节各类市场参与主体，形成良性循环的系统，促进社会经济的发展。
在改进社会治安方面，主要针对危害企业生产经营的违法犯罪行为，当地公检法等司法机关予以严厉打击，以维护企业的正常生产经营和投资者的人身安全。例如，南昌市要求司法机关应当依法打击危害公共安全、扰乱社会秩序和破坏社会主义市场经济秩序等违法犯罪活动，维护良好的社会治安环境。[8]潍坊市规定，对重点企业、重大项目、经济园区驻地开展治安环境专项治理，严厉打击各种干扰企业正常生产经营和影响公平竞争的非法行为。厦门市要求，坚决打击强买强卖，地痞流氓和干扰、破坏企业生产经营管理、侵害投资者利益的行为。伊犁市则规定由企业、项目所在地的党委、政府担负第一责任，由州公安局、司法局具体负责企业周边及其重点项目建设的治安环境治理，对干扰破坏企业正常生产经营的，坚决依法予以打击。
提升公正司法水平，主要是针对民商事法律纠纷，各级法院要求平等保护本地和外地企业、国资和民资企业，不能偏向本地企业或者国有企业，造成司法地方保护主义。例如，安徽省要求，建立公平、公正、透明的市场环境，维护外来投资者和企业合法权益。上海市法院规定，规范各类主体的投资行为，依法保护投资者的合法权益，营造和维护公开、公平、公正和诚信规范有序的市场环境。
上述地方法治竞争主要围绕行政机关下放和减少行政审批权限，提高行政效率，严格依法行政，建设服务型政府，改进社会治安环境和司法环境而展开。应当指出的是，围绕招商引资的地方法治竞争表现绝不仅仅体现在上述方面，从各地制定的众多规范性文件来看，还包括对所引进企业、项目的税收优惠、土地使用优惠、优秀人才引进、地方财政补贴等诸多方面。
地方政府围绕改善投资环境展开的法治竞争的主要目的在于获得经济利益。有学者认为，政府竞争的动力和政府的竞争性源于组成政府的人的自利性。[9]也就是说，政府一经组成便和个人一样有了自己特有的利益，包括官员工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金等各种利益地方政府为了获得更多的自身利益而展开激烈竞争。因此，通过地方法治竞争，改善地方的法治环境，吸引更多项目和投资，从而培植和扩大税源，获得更多的财政支配权是地方法治竞争的经济动力。
（一）改善当地法治环境，吸引更多项目和投资
通过法治竞争，改善当地的法治环境，可以吸引更多的项目和投资，这样地方政府就可以扩大税基，增加财政收入。亚当·斯密曾言，资本是可以随意流动，资本会向着经营环境好的地方流动。“土地是不能移动的，而资本则容易移动……一国如果为了课以重税，而多方调查其财产，他就要舍此他适了。”[10]亚当·斯密这里所讲的主要是针对国家之间的投资环境比较而言的。但是，这对我国地方政府来说，也具有十分重要的启示。设想一个海外投资者来到中国兴办企业，除了要考虑各种生产成本外，他还应该考虑企业登记行政审批、税收、工商、质检、环保等单位检查、合同履行、民事纠纷和刑事纠纷的解决、企业产权的保护等问题。投资成本取决于当地的投资环境，而投资环境的提高很大程度上依靠本地法治环境的提高。[11]由于资本的流动性、利润最大化的特征，一个地区为了吸引更多资本流入，必须改善当地的法治环境。地方政府需要通过严格的行政执法，公正高效的司法裁判，良好的社会治安，诚实的信用体系，以增强投资者信心，吸引投资者进行投资。
应当指出的是，地方政府围绕招商引资展开竞争的手段包括税收减免、财政补贴、改善当地基础设施和公共服务水平等诸方面。但是，这些只能是一些短期手段，在基础设施建设、个别性特殊政策扶持等技术手段逐渐耗尽的情况下，当前和今后很长一个时期，制度竞争、法治竞争可能成为提升地方竞争的根本手段。[12]由于一些优惠政策不再具有优势，只好通过竞争优势来吸引投资。“作为国家的一部分地方和区域不能够使用一些政策工具，例如国家政府传统上用来调节经济活动的货币贬值等。那么，地方和区域只能依靠其竞争优势来吸引流动性投资。”[13]地方政府早已开始注重本地法治环境的改善，使得法治环境的改善成为地方招商引资的重要手段。我国几乎所有的省市县级政府纷纷制定优化本地区投资环境的实施意见、办法等政策法规，以改善本地区的法治环境，目的就在于吸引更多的投资和项目。
（二）分税制改革确立地方财政的相对独立权
由于分税制改革明确了地方征税的主要税种和地方支出的主要范围，这就确立了地方财政的相对独立性和自主性。地方政府只有不断吸引项目和企业入驻，才能扩大税源，增加地方政府的财政收入，才能尽可能满足地方支出要求，地方政府也因此拥有更多的财政支配权。
分税制改革以后，地方政府在相应的支付范围内具有了相对的独立性和自主性，因而调动了地方政府的积极性，增强了地方财政经济的自我组织、自我发展的能力。[14]同时，分税制改革明确了地方税的主要税种，可以引导地方政府逐渐向以地方征税为主的产业，如农业、基础产业、服务业转移。开展招商引资的地方法治竞争可以改善当地的投资环境，吸引更多的投资指向地方征税为主的产业，从而培植和扩大税源。虽然这一方法短期内并不能带来地方政府税收的增加，但从中长期考虑，只要企业具备了一定的规模，企业初始的投入将逐渐沉淀为投资成本，保证了地方政府在较长时间内对企业的征税权。地方税收越多，地方政府可支配的财政收入就越多，因而也极大地刺激了地方政府主要官员为本地区发展谋划的积极性。也就是说，为了获得地方税收的索取权和控制权，地方政府会想方设法改善当地的投资环境，吸引更多的企业入驻，从经济增长中获得财政分成。
政绩是官员选拔晋升的重要指标之一，政绩指标包含的内容十分丰富，诸如人均GDP及财政收入、城乡居民收入、安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、环境保护、科技投入与创新、食品安全、水利建设、动物保护、淘汰落后产能、文化建设、社会建设等。其中的经济绩效属于最核心的指标，是官员晋升至关重要的条件。法治建设的竞争作为地方政府的政绩主要体现在以下两个方面。
一些地方已经将法治指标列入官员考核之中，法治建设成绩突出也是地方主政官员的重要政绩体现。《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》要求，地方党政主要负责人推进法治建设的履职情况要纳入政绩考核指标体系，成为干部任用提拔的重要依据。为了落实这一规定，地方政府也必须积极开展法治建设，将国家的法治战略、法治思想和精神落到实处。一些地方已经将法治建设情况列入地方政府政绩考核体系，成为干部考核任用的重要标准，如《湖北省法治县创建考评标准（试行）》《湖北省法治单位考评标准（试行）》按照组织保障、依法执政、依法行政、公正司法等内容对省内行政机关、司法机关等主要单位及其负责人进行考核。
在政绩驱动下，地方政府官员具有非常强的积极性去进行制度创新，这些制度创新既有对国家法在实施过程中的进一步细化和补充，也有地方在国家法尚未涉及的领域所进行的先行先试，对于推动所在区域民众的权利实现具有积极的作用。比如，在科学立法方面，地方政府进行了积极探索。行政程序法典化是现代法治国家的重要标志之一，如果说传统法治注重从组织法角度控制行政权的话，那么现代法治更加注重从程序上控制行政权，力图将行政权控制在正当的程序范围之内。目前，在《行政程序法》难产的背景下，湖南省2008年通过《湖南省行政程序规定》填补了我国行政程序立法的空白。根据该规定，对于重大行政决策，需要经过调查研究、合法性论证、成本效益分析、专家论证和召开座谈会、听证会、协商会公开听取公众意见等程序，这对于建立科学、民主、规范的行政决策机制具有重要意义，也是对重大行政决策程序规定的一个制度创新。[15]再以中山市试点的行政复议委员会为例，行政复议与信访、诉讼相比，在解决行政争议问题上具有周期短、成本低的特点，但是在实践过程中，由于行政复议案件在行政机关内部进行，常常使得行政复议缺乏公信力。为此，中山市从2009年开始对行政复议制度进行改革，把原来分别属于九个部门的各自行使行政复议权的机关全部收归市一级，并成立相对独立的行政复议委员会，行政复议委员会由学者、律师、人大代表组成。这样行政复议委员会就独立于政府的各个职能部门，处理行政复议案件能够超脱于部门利益，大大提高行政复议的社会公信力。[16]
法治是地方政府竞争的重要手段之一。通过地方法治竞争，地方的投资环境得以改善，更多资本流向该地，就能够设立更多的企业，创造更多的就业岗位，获得更多的税收，推动当地经济更快地增长，从而获得更好的政绩。诚如有学者指出，由于中央在政策目标相对明确的情况下适当放权，促使各地以经济增长作为主要政绩指标，在来自上级和社会两个方面的压力之下，各地党政机关纷纷采取措施，最大限度地为企业、社会组织、本地居民和外来人员创造生存与发展条件，完善办事制度，营造良好的投资和居住环境，在客观上形成了地方之间的竞争局面，也导致各地法治状态呈现明显的差异。[17]
马克斯·韦伯指出，“在合法型统治类型下，官员的职务‘升迁’主要根据年资或政绩，或者两者兼而有之，取决于上司的评价。”[18]韦伯的意思是在合法性统治类型下，主要借助专业技术官僚进行统治，而官僚职位的提升主要依据资历和政绩，而不是根据与组织效率无关的因素，这样的官僚制度是高效率的。但是，在我国干部选拔晋升过程中，仅仅凭借资历和政绩是不够的，还需要考虑官员的社会背景、人际网络等因素。对于社会背景和人际网络因素来说，并非每个人都具备，因此，对于大多数干部而言，获得晋升的重要途径便是创造政绩。[19]根据《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》要求，不能仅仅把地区GDP及其增长率作为考核评价政绩的主要指标，要全面考察经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的实际成效。2014年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，把经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明、党的建设等作为考核评价的重要内容。但是由于社会和谐进步、文化建设等指标设置较为抽象，所以在干部考核选拔的诸多指标中，经济指标仍是最为重要的衡量条件。
地方法治竞争究竟在多大程度上能够促进当地经济增长呢？经济史学家诺斯指出，“有效率的组织需要在制度上作出安排和确立所有权以便造成一种激励，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动。”
[20]如何做到在制度上合理安排和确立所有权，以激励个人的经济努力呢？诺斯告诉我们，要尽可能地清晰界定产权，并保证契约得到严格的履行。如果产权无法得到有效保护，必然加大企业的交易成本。法律制度对产权的保护和对合同的实施降低了商品交换的交易成本，从而有助于资源流向那些最能有效利用它的人。[21]在当下的市场经济活动中，地方法治环境的改善可以使得交易行为更加规范化。地方政府严格依法行政，减少对企业不当的吃拿卡要，减轻了企业运行成本。法律服务行业的扩大可以更好地服务于市场主体，经济纠纷得以更快解决。还有当地民众守法意识的增强，使得契约更加易于履行，节约了人力、物力资源。一句话，法治环境的提高，节约了企业的交易成本，使企业更具市场活力，只有企业发展壮大了，当地经济才能得以增长。可见，地方法治环境的提高可以有效地推动区域经济增长，也就可以突出主政官员的政绩。
（三）过度的政绩驱动往往也会致使权力失去制约，有违法治初衷
基于政绩驱动，地方政府所进行的法治竞争比较热衷于加强和营造良好的投资环境上。比如，精简和下放行政审批权限，严格依法行政，提高行政效率，为企业发展提供良好的治安环境和司法保障等内容。这些竞争是在不损害地方政府利益的前提下进行的，也就是对于地方政府的权力体制没有从根本上触动，也没有改变地方政府集权局面。而权力的分立与制衡恰恰是法治的核心要求所在，这或许是地方法治竞争的局限性所在。法治的灵魂恰恰在于对国家权力的限制，在于国家权力之间、公民权利之间、国家权力和公民权利之间基本关系的法治化。[22]以地方政府的土地审批权为例，由于中国的经济增长基本上是靠投资拉动的，为了获得经济增长的政绩，各个地方政府不得不花大力气用于招商引资。在具体途径上，地方政府除了营造法治化的招商环境之外，地方政府还拥有工商业用地的审批权。根据《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律法规的规定，地方政府是本地区一级市场唯一的土地出让方，市县一级政府享有国有土地的审批权。问题是如何对这一审批权进行监督和制约？其中《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》《国有土地使用权出让收支管理办法》等行政法规已经有了规定，如商业用地必须采用招标的方式出让，招投拍卖过程一定要公平公开等。但是，这些规定还存在着诸多不足，如何能够实现对土地审批权的控制和监督仍是地方法治建设的重要挑战。比如，最近媒体报道的政绩驱动之下邯郸出现的乌龙招商事件，骗取了当地政府财政配套补贴6亿元，而项目本身已成烂尾，部分房产被法院查封冻结。此事件呈现出的更深层次的原因是权力失去理性，权力失去监督和制约，违背法治建设初衷。[23]
在招商引资实践中，各地人大、党委和政府发布的规范性文件中明确提出营造公平公正的司法环境，平等保护各类企业合法权益，努力克服司法地方保护主义倾向。为了获得公平公正的审判，各个地方在司法制度领域也进行了积极的制度创新，可以说保持公平公正的司法环境，是地方法治竞争的司法动力。
（一）各地司法机关积极提升司法公正水平
由于中国政治经济发展不平衡，司法公正在不同地区有着不同的差异格局。有学者认为，往往在经济越是发达的地区，市场经济发展越是充分，受市场、财富、利润和机会的吸引，人们的利益越发多元化和复杂化，这种局面需要非常详备复杂的法律体系才能应对，而司法公正是维持这一体制有效运行的重要保障。[24]在提升司法公正竞争方面，一些法院不是仅仅从立案数量、法官人数、办公设置等硬件方面实施竞争，而转向制度创新和司法知识创新的竞争。[25]比如，各级法院中审判委员会的存在一直饱受诟病。从目前学界主流观点看，立即废除是不太现实的，但是对其进行改革势在必行，一些经济先发地区的改革取得了良好的效果，主要做法是规范审判委员会讨论案件的范围，让审判委员会成员亲自审理案件，从司法伦理的角度看，这是履行法官审判义务的体现，也是法官展示司法能力的体现。[26]例如，上海市第二中级人民法院的做法是严格规范审判委员会讨论案件的范围，只有重大疑难案件才提交审判委员会讨论。[27]北京市知识产权法院的做法是让审判委员会委员亲自参与案件审理，强化案件审判者的亲历性，从而让裁判过程更加公开透明。[28]这些制度创新促进了中国司法建设从粗放简单到内涵精细的转型，能够更好地促进司法公正的实现。
（二）通过提升司法公正水平更好地促进社会经济发展
由于地方司法机关在人事、财政等方面需要依赖于地方党委和政府，因而地方法院工作也要服务于地方党委和政府的工作大局。目前地方党委和政府的工作大局就是以经济发展为中心，地方法院作为地方党委和政府职能的延伸，要为地方经济建设大局保驾护航。[29]法院往往从司法公正的角度出发，服务地方社会经济发展大局，为当地经济发展提供司法保障。诸多地方法院发布文件，明确要求法院系统要为地方经济发展提供有力的司法保障。例如，上海市高院要求，充分发挥审判职能作用，以公开公正高效的司法营造良好的司法环境，努力为地方经济发展营造一个良好的营商环境；江苏省高院要求，全省法院系统需自觉地坚持能动司法，充分发挥审判职能作用，为江苏加快转变经济发展方式，在新的起点上又好又快推进“两个率先”提供坚强有力的司法保障；黑龙江省法院把优化发展环境、服务和保障经济社会发展大局作为人民法院工作的第一政治责任和首要执法理念。
在具体做法上，有的法院邀请当地较有影响的企业负责人召开促进企业发展座谈会，了解企业在发展中遇到的问题，探讨人民法院保护和促进企业发展的新路子，及时出台为企业服务的《民权县人民法院关于发挥审判职能，支持企业发展的意见》支持和引导企业的发展；[30]有的法院设立开发区法庭，在重点企业内设置巡回审判点，主动上门化解合同纠纷，发起“庭企共建活动”，主动走访调研区内企业，编印发送《企业防范经营法律风险六十项提示》等资料，提供法律咨询解答，切实为企业发展排忧解难；还有的法院为园区内的涉诉企业设置“绿色通道”，积极运用法治化手段化解过剩产能，处置“僵尸企业”，积极发挥司法职能，促进区域内社会经济发展。[31]
地方法院服务于本地社会经济发展大局，并不等于司法地方保护主义，因为司法地方保护主义破坏了法制的统一和司法独立原则的实施，进而对法治的实现带来破坏。[32]因而，一些法院明确要求抛弃司法地方保护主义，通过公正司法，平等保护各类所有制企业的利益，平等保护本地和外地企业利益，不搞区别对待，这样反而更有利于营造良好的法治环境，增强投资者的投资信心。例如，温州市法院明确要求，对所有在温州投资的企业，不管属于何种经济成分，一律实行平等司法保护，坚决摒弃司法地方保护主义和部门保护主义。沈阳市法院要求，严格贯彻对各类市场主体，包括涉外、港澳台和外商企业的平等保护、全面保护，加强对各类市场主体的司法保护，确保各类市场主体的财产安全。公正司法可以有效地维护外来投资者的合法权益，依法从快审结侵害外来客商合法权益的案件是地方法院践行保增长、保民生、保稳定，服务于地方经济建设的一项重要举措。[33]
通过生态环境的改善，增强绿色发展竞争力，为地方可持续发展注入新的活力，是地方法治竞争的环境动力。当前许多政府官员认识到地方生态环境也是一个地区核心竞争力的重要体现，生态环境保护和地方经济发展并不矛盾，只有保持本地良好的生态环境，才能吸引更多的资金、项目、劳动力、人才等资源不断地进入，这样才能带动当地的经济发展，增强当地可持续发展活力。[34]
（一）生态政绩观的确立有利于地方政府加大对地方环境的保护力度
不可否认，过去一段时间，基于以GDP为主的干部选拔考核机制，地方政府为了获得更高的经济增长速度，可能对于本地污染较大的企业采取容忍态度，对于环境污染的单位怠于履行环境监管责任，容忍破坏当地环境的行为发生。也就是说，在以经济增长为核心的政绩考核机制的激励下，地方政府存在饮鸩止渴的动机，以牺牲当地生态环境换取经济增长，竞相降低环境规制水平，导致区域经济与环境的协调性较低。[35]这实际上形成了反向环境竞争，对环境保护是十分不利的。
随着科学发展观的正式提出，上述情况已有所改观。2014年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，在干部选拔任用过程中，注重考察工作实绩，深入了解履行岗位职责、推动和服务科学发展的实际成效。考察地方党政领导班子成员，应当把生态文明建设作为考核评价的重要内容，加大对环境保护等指标的权重。2016年年底中共中央办公厅和国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》，该办法要求，地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责，考核结果作为各省、自治区、直辖市党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据。考核内容主要包括所在地区的环境治理、生态保护、绿色生活、公众满意度等方面内容。这些法规对于引导广大干部树立绿色政绩观具有重要意义，这就要求广大干部树立环境保护意识，正确处理经济发展与环境保护之间的关系，通过保护生态环境促进当地产业结构调整，淘汰重污染产业，发展清洁能源产业，为地区持续协调发展积蓄后劲。
为了提高当地的生态环境，各地方在环境保护法治方面也展开了竞争，比如采用立法手段对环境进行保护，采取更为严格的环境规划、环境执法、环境监督。这是一种正向的环境保护竞争，有利于区域间的环境保护。地方环境法治竞争主要体现在环境立法、执法、监管等方面。在环境立法方面，2009年《无锡市河道管理条例》全面规定了河长制，明确了地方政府对水环境质量的领导责任。河长制的建立明确了地方主要党政领导在河流保护过程中的责任，加强各级领导区域河流水质的监管力度。河长制的推行改善了当地的水域环境质量。目前这一制度创新也得到了其他地区的竞相模仿，全国已有江苏、浙江、安徽等8个省市在全境推行河长制，16个省区市在部分区域实行河长制。[36]
各地政府主要领导纷纷表态，要把环境治理放在首位，把环境保护上升到法治竞争的层次。例如，南京市环保部门排定了“十三五”期间的5年治水任务，并细化为100项具体工作分类推进。近年来，南京市环保局严格限制环境准入门槛，提高企业设立的环保门槛，从源头上控制企业污染，同时加强污染源头监控，加快现代产业的转型升级，提高清洁能源和环境治理水平，对于污染严重的企业进行关停整治。厦门市在2016年加大了节能减排力度，强化环境准入门槛，严格控制污染物排放总量，支持绿色清洁产业，鼓励企业技术改造升级，推广新能源企业及设备。对于破坏环境污染行为，严肃追责。[37]在环境规划方面，地方政府在引进外资时加强环境规划，提高外资的准入门槛，对于高耗能、高污染的项目要严格限制，外资引入可以从一般加工向高端设计转变，积极引入高附加值、高技术含量的外资企业；同时利用国外的先进环境治理技术，借鉴比较成熟的环境治理经验，在提高当地经济增长速度的同时，改善当地的环境污染情况。[38]也就是说，通过环境招商，一方面可以将本地优质的生态环境作为直接资源，吸引投资者对当地生态环境资源进行开发；另一方面还可以把已经遭到破坏的生态环境作为治理的对象，通过引进投资来改善当地的生态环境。[39]
必须指出的是，环境污染往往具有区域性特征，因而各个区域间仅仅通过环境保护法治方面的竞争尚不能从根源上治理污染、改善环境，还需要加强各区域之间的立法合作与协调。以京津冀地区的大气污染联防联控为例，河北省在京津冀区域大气污染联防联控中，为区域大气环境治理改善做出了经济利益牺牲，而获得环境红利的北京和天津若不为河北提供补偿，那么其根本无能力承担区域减排责任和治理所在地区的大气污染责任。因此，要解决联防联控重点地区的大气治污问题，就需要打破相应的行政壁垒，加强区域间的沟通和协调，明确各个地方政府在共同治理过程的责任范围，排放指标，同时要对为了保护环境做出牺牲的地区给予生态补偿。
六、结语
地方政府在法治竞争中扮演了主导角色，为了改善当地的法治环境，地方政府不得不严格依法行政，合理、高效、正当地行使行政权力；司法机关努力提升司法公正水平，以吸引更多的项目、资本、人才、劳动力的进入；项目、资本、人才和劳动力的流动又反过来倒逼地方政府推动地方法治建设。可以说中国当前的地方法治竞争从整体上优化了本地区的法治环境，提高了地方法治水平。地方法治竞争是经济、政治、司法、环境等一系列因素推动下形成的中国地方法治现象，其中扩大财政支配权是受经济利益驱动的。政绩驱动主要是地方政府主政官员取得较好的政绩表现，从而更有利于升迁提拔，司法动力是服务于本地经济发展的，改善生态环境也是为了创造较好的生态营商环境。在上述诸项动力因素之下推动的地方法治竞争不可避免地带来诸多弊端。比如，政绩驱动可能会导致权力失去制约，加剧腐败的发生，偏离法治的本义；司法动力可能会导向司法地方保护主义；环境动力对于跨区域污染治理无能为力。是故，要规范和有序地推进地方法治竞争，就必须客观冷静地分析各种动力因素，在坚持国家法治统一性的原则下，规范地方各级政府的主要事权和财政支出权，淡化以GDP为主的干部选拔机制，加强地方政府内部权力的横向制约，强化地方民众对地方政府权力的制约和监督。
【注释】＊作者单位：浙江大学光华法学院、盐城师范学院法政学院。本文系国家社会科学基金重大项目“法治国家、法治政府、法治社会一体建设进程中的地方实践研究”（14ZDC007）和江苏省高校哲学社会科学研究一般项目“地方法治建设先导区构建研究”（2015SJD727）的阶段性成果。
[1]本文所说的地方政府泛指地方各类公共权力机关，涵盖范围不仅包括地方行政机关，还包含地方立法机关和地方司法机关，为了行文方便，一概使用地方政府。参见李林、田禾主编：《中国地方法治发展报告（2014）》，社会科学文献出版社2015年版，第104页。
[2][德]马克斯·韦伯：《论经济与社会中的法律》，张乃根译，中国大百科全书出版社1998年版，第33页。
[3]如湖南省原省委书记周强指出，良好的法治环境成为一个地方核心竞争力的重要组成部分。江苏省委书记李强指出，要让法治成为江苏核心竞争力的重要标志。还有人认为，把法治环境作为区域竞争的兴奋点，是一个充满理性智慧的选择。参见周强：《法治环境已成地方核心竞争力》，湖南省人民政府网2011年3月11日访问；李强：《让法治成为江苏核心竞争力的重要标志》，《新华日报》2016年8月29日第1版；本报评论员：《法治环境是区域竞争的核心要素》，《重庆日报》2014年12月8日第001版。
[4]参见《中国经济周刊》采制中心：《全球营商环境排名，中国列84位》，《中国经济周刊》2015年第46期。
[5]参见广东省工商行政管理局：《广东省商事登记制度改革探索》，中国工商出版社2014年版，第129～ 130页。
[6]参见叶青主编：《上海法治发展报告（2015）》，社会科学文献出版社2015年版，第263页。
[7]参见蔡晓鹏：《中国小企业基本上被政府的“苍蝇”搞死》，中国网联网2016年12月4日访问；郭东：《河北省工商联建议：全面深化“三乱”专项整治》，《河北日报》2014年1月11日第6版。
[8]参见《南昌市优化投资环境条例》第47条。
[9]参见冯兴元：《地方政府竞争》，译林出版社2010年版，第2页。
[10][英]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（下卷），郭大力、王亚楠译，商务印书馆1974年版，第408页。
[11]参见张千帆等：《宪政、法治与经济发展》，北京大学出版社2004年版，第1～2页。
[12]参见周尚君：《地方法治试验的动力机制与制度前景》，《中国法学》2014年第2期。
[13][英]安迪·派克等：《地方和区域发展》，王学峰等译，上海人民出版社2011年版，第9页。
[14]同前注[11]，张千帆等书，第247～248页。
[15]当然也有学者批评上述规定仍然比较笼统，难以操作，重大行政决策的起草、召开座谈会、听证会等程序均由政府控制和把握，因而民众难以对重大行政决策有实质性影响。还有《湖南省行政程序规定》实施以来，在执行过程中仍然遇到各种阻力。比如2009年4月湖南省物价局绕开《湖南省行政程序规定》，不遵守重大行政决策程序，没有召开听证会，擅自抬高长沙橘子洲景区门票价格，引起民众不满，最后在媒体和社会舆论的巨大压力之下，被迫免费开放。参见刘丹主编：《法治湖南的理论与实践》，湖南人民出版社2012年版，第107页。
[16]该试点获得了巨大成功，从2011年到2014年8月，中山市的行政复议受案数比前四年翻了一番。从2010年开始，行政复议案件数量一直超过同期法院一审行政诉讼案件的数量。行政复议委员会对被申请人具体行政行为的整体纠错率约占审结案件总数的40％左右，有效地发挥了行政复议工作的纠错功能。参见中山市人民政府办公室2009年7月发布的《中山市开展行政复议委员会试点工作方案》《中山市人民政府行政复议委员会办理行政复议案件办法》。
[17]参见葛洪义：《作为方法论的“地方法制”》，《中国法学》2016年第4期。
[18][德]马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），林荣远译，商务印书馆1997年版，第245～246页。
[19]参见陈家喜、汪永成：《政绩驱动：地方政府创新的动力分析》，《政治学研究》2013年第4期。
[20][美]道格拉斯·诺斯、罗伯斯·托马斯：《西方世界的兴起》，厉以平、蔡磊译，华夏出版社2009年版，第4页。
[21]同前注[11]，张千帆等书，第7页。
[22]参见陈柳裕等：《论地方法治的可能性》，《浙江社会科学》2006年第2期。
[23]参见贾俊杰：《邯郸市招商引资引来伪世界500强假韩国现代骗地又骗钱涉案数十亿》，中国房地产网2017年2月25日访问；王秀宁：《谁该为邯郸招商骗局负责》，《中国青年报》2017年2月28日第2版；刘洪波：《谁为“邯郸乌龙招商”负责》，《现代快报》2017年3月5日第3版。
[24]参见孙笑侠等：《先行法治化：“法治浙江”三十年回顾与未来展望》，浙江大学出版社2009年版，第118页。
[25]参见高翔：《中国地方法院竞争的实践与逻辑》，《法制与社会发展》2015年第1期。
[26]参见王申：《提升法官道德素质的立场与方法》，《法商研究》2016年第2期。
[27]同前注[6]，叶青主编书，第160页。
[28]参见任重远、郑佳：《审委会：从开会到开庭》，《南方周末》2015年9月24日第B10版。
[29]参见徐亚文、童海超：《当前中国地方法院竞争研究》，《法学评论》2012年第1期。
[30]参见本书编写组：《法治城市法治县（市区）创建学习读本》，国家行政学院出版社2012年版，第47页。
[31]参见包佳俊：《积极发挥审判职能为经济发展保驾护航》，《抚州日报》2017年2月20日第Al版。
[32]参见刘作翔：《中国司法地方保护主义之批评—兼论“司法权国家化”的司法改革思路》，《法学研究》2003年第1期。
[33]参见肖川：《岚皋法院为外来投资企业提供有力司法保障》，安康法院网2009年7月30日访问。
[34]参见辜迅：《城市竞争很大程度上是环境竞争》，《中国环境报》2014年4月3日第1版；孟群舒：《生态环境是面向未来的最大竞争力》，《解放日报》2016年12月2日第1版。
[35]最近最高人民检察院通报的几起环境行政公益诉讼案例莫不是如此。2014年10月20日，贵州金沙县检察院以行政公益诉讼原告身份将金沙县环保局诉至遵义市仁怀市法院，原因是本地一家建筑公司在施工时噪音过大，影响周围居民休息，金沙县环保局要求该公司缴纳噪音排污费，该公司置若罔闻，施延缴纳，检察院要求环保局依法履行处罚职责。还有2015年9月吉林省延吉市人民检察院因延吉市环境保护局怠于履行职责，依法向延吉市人民法院提起行政公益诉讼，原因是当地一家建材公司将粉煤灰擅自倾倒在本地区一个村庄的集体林地内，环保局要对该公司进行罚款，并要求其移除，该公司拒绝履行，延吉市人民检察院向该市环保局发出检察建议，要求督促公司移除，截止到起诉时仍有大部分没有移除，继续污染当地环境。参见刘子阳：《最高检发布两起行政公益诉讼典型案例》，法制网2016年9月18日访问。
[36]参见韩飞：《无锡首创“河长制”在全国推行》，《扬子晚报》2016年11月4日第A07版。
[37]参见徐小怗等：《抓好水环境治理增强绿色发展竞争力》，《中国环境报》2016年1月25日第3版。
[38]参见刘建民等：《财政分权、地方政府竞争与环境污染》，《财政研究》2015年第9期。
