1年，笔者曾发表《互联网时代的政府公信力建设》一文，提出人类社会开始进入以信息的即时、交互流转为特点的互联网时代，新的政治生态正在形成，政府公信力面临着权力弥散、权威转化的社会基础变化以及政府结构与回应能力方面的挑战，为此，政府公信力的重点应当是将互联网作为权力资源，抓住互联网时代信息流转规律，加强政府内部的协同性，以完整的宣传沟通战略引领社会公共领域话语权，以政府自身的改革开放促进社会共识。
七年间，互联网技术发展突飞猛进，互联网已经渗透到人们生活的方方面面，到2017年6月，我国网民数量已经从2010年底的4.57亿上升到7.51亿，互联网覆盖率达到54.3%，高于世界平均水平。其中，网民使用手机上网的比例也从2010年底的66.3%上升到96.3%，云计算、大数据、互联网+、物联网等概念正在现实化。中国已经轰轰烈烈地在喧闹中进入互联网时代。
中国政治生态已经改变
中国互联网是世界互联网的构成部分。 在世界范围内， 技术互联网从1990 年诞生之后不断拓展应用领域，1995 年eBay 的诞生标志着商业互联网的开启，1997 年六度空间网站的诞生标志着塑造人际关系的联系互联网出现。中国1994 年加入互联网，1997 年商业互联网萌芽，1999 年QQ 诞生， 中国也进入联系互联网阶段。 简言之， 中国互联网的发展基本上和世界同步，并且在近年来开始在商业互联、 物联、 移动互联等领域呈现领先态势。 互联网覆盖率过半，作为“ 互联网原住民” 的“八零后”“ 九零后” 加入劳动大军， 意味着越来越多的人们已经适应且离不开数字化生存，政治活动所处的社会情境发生了巨大变化， 政治生态呈现出新的特点。
1.互联网信息碎片化和注意力分域化使关联事件重要性凸显
互联网的无时空、 无差别、 无边界、 无中心特点使人们多元而分散的利益、 兴趣和偏好显性化， 依靠互联网来创造和实现价值就需要鉴别、 分析和吸引人们分散多元且随时变化的注意力。即便是被视为严肃权威新闻媒体的人民网、 新华网， 也在吸引人们对时政新闻的注意力的同时， 不遗余力地加强对人们潜在的生活、商业、 娱乐注意力的吸引。 可以说， 中国互联网信息在内容- 注意力上和其他国家一样， 都呈现出全球化、 商业化、生活化、 碎片化的特点。
2.互联网催生的公共传播表象格局使社会复杂风险不断叠加
如果说互联网时代之前，对信息采取单向组织化的总编室控制方式向大众进行信息过滤、信息截留和信息引导是有效的，那么，互联网时代的信息传播因其即时性、交互性、参与性和多向性而使总编室控制方式归于失效，形成一种互联网时代“人人持有麦克风”的公共传播表象。这一方面坚定了部分民众运用互联网来伸张其想要的“正义”的决心，另一方面也激起了各种围绕不同“正义”需求而形成的信息过载和信息紧张，使中国当前正在经历的快速工业化、城镇化、老龄化进程中的风险与矛盾汇成信息洪流，刺激政府和社会公众的鉴别力与注意力，使本就因人口规模大而复杂交织的各种风险不断叠加，而叠加之后的矛盾无论是否与政府有关，都最终有意无意地指向政府。但是，总编室控制方式的失效并不意味着组织化的信息控制方式也失效了。毋宁说，公共传播表象之下，总编室控制方式正在让位于不同机构基于大数据的信息操控。罗纳德·罗伯逊在印度和美国所做的五个关于投票的实验，表明了搜索引擎列表排序的强大威力，并将之命名为搜索引擎操控效应（search engine manipulation effect， SEME）：带偏见的搜索结果列表排序能够改变20%以上处于犹豫中的选民的投票偏好，且这一偏见被巧妙遮掩以至于人们根本没有意识到自己被操控了。
3.互联网接入成本低廉带来的公共讨论零门槛使权力全方位流散
在《互联网时代的政府公信力建设》中，笔者曾提出，议程设置权因公共讨论零门槛而趋于分散化，但七年间，移动互联技术的发展大幅降低了互联网接入的成本并大幅提高了移动互联网覆盖率。社会公众不仅开始主动分享政府议程设置权， 而且开始要求分享并以各种网络讨论方式积极参与到规则制定权和社会价值认定权当中，对“任性的”权力制定的规则直接形成挑战和监督。如2013年年初机动车闯黄灯罚款计分规定的中止； 对社会主流价值共同进行塑造和维护， 如对所谓“女德班” 的抨击。 这实际上是社会公众行使参与权的表现， 是互联网时代人民作为权力主体对当家做主的实践要求——人们越来越要求直接参与到公共事务的处理当中， 并界定支撑公共事务制定与执行的价值观。
政治生态的改变当然不限于这三个方面，但这三个主要变化无疑已经使政府受到的公信力压力大增。面对互联网时代世界潮流中已经改变了的政治生态，政府怎样主动去适应，进而使全社会在和谐的政府- 社会关系中平稳向前发展，就成为一个需要深入思考和长期布局的理论和实践课题。
政府公信力的核心没有变化
从2005年十届全国人大三次会议上的政府工作报告提出要“提高政府公信力”以来，党和国家领导人都高度重视政府公信力建设，党的十九大报告也再度重申十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“增强政府公信力和执行力”。值得注意的是，从一定意义上说，政府公信力问题的提出与我国互联网的快速发展基本上同步。自2003年孙志刚案、刘涌案在互联网上快速传播吸引了社会公众的高度关注之后，互联网迅速被认为是最好的话语平台。此后，我国网民数量迅猛增长，厦门PX事件、华南虎照事件、“我爸是李刚”等标志性事件一再将政府与社会公众之间的“紧张关系”展现在世人面前。2010年之后，互联网公共事件的传播基本上常态化，其传播规律也逐渐被认识，互联网公共事件的处置也成为政府官员学习的重要内容，但是，政府公信力问题也已经成为任一互联网议题随时可能指向的目标。
1.政府公信力的核心：权威-服从关系
国家“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化”，只要国家存在，政府行使权力就需要对社会公众具有权威性，而“权威又是以服从为前提的”。换言之，政府需要来自社会公众的认可与服从而获得权威，并在此基础上通过政治统治和政治管理活动来维持国家的正常运转，因此，权威-服从关系是每一个政治共同体正常运转的核心。政府公信力作为政府获取社会公众信任的能力，是政府获得让公众相信政府以维护并实现公共利益为出发点和目的行使权力的能力，与政府权威直接相关，即政府通过权力的运行创造和维护政府与社会公众之间的权威-服从关系，而权威-服从关系直接影响着当政者的执政基础。政府公信力如果弱化了，就会损害政府与公众之间的权威-服从关系，进而损害政府的执政基础。
2.权威-服从关系维护的方式需要改进
互联网时代带来的政治生态改变并不是政治环境的全部， 我国在实现中华民族伟大复兴的中国梦过程中还需要面对国内外的严峻现实。正如党的十九大报告指出的，尽管我国发展仍处于重要战略机遇期，但国际竞争复杂、激烈，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会公众的素质能力都在提升，需求更加多元化、复杂化，社会比较心理增强，对经济发展的需求和对公共服务与公共事务治理的参与需求高涨。在这种情况下，确保政府公信力是维护权威-服从关系和国家-社会稳定发展的必要条件。
政府公信力的核心没有变化，并不意味着政府在面临挑战的时候岿然不动就会自动获得公信力，而是意味着政府需要结合我们所处的时代，对权力特征的变化有清醒的认识，对权力转化为权威的途径有深刻的理解。
嵌入互联网时代政治生态的政府公信力建设：适应性调适与能力重点
复杂社会中的政治共同体依赖于社会政治组织和程序获得支持的广度及其制度化的程度，其中，社会政治组织和程序首先需要具有对环境的适应性。 处于改变了政治生态的互联网时代，政府要做的就是了解和理解互联网时代的特征和处于数字化生存状态的人民的需求， 进而将政府公信力建设嵌入互联网时代。
1.适应性调适：知网知民
（1） 知网：理解和把握互联网时代脉络
互联网已经不仅是世界性潮流， 而且是当前人类社会的一个常量， 政府公信力建设首先就需要将互联网作为政治生态和社会环境中一个渗透性的因素来看待， 或者说，以一种万物皆有联系的关联性思维来把握互联网时代人类社会的脉搏。
（2）知民：把握和适应社会结构与网民需求的变化
我国已经告别计划经济 ，俄罗斯套娃式层层嵌套的单位制也已经解体，社会的横向结构正在快速强化 ，而互联网放大了人际关系对社会结构的建构性 ，使社会结构特别是横向结构呈现出分域多元自主连接加速进行的态势 。这就意味着政府首先需要调整对社会结构的关注点——以往所适应的与强大的纵向社会结构相匹配的社会基础已经重构为纵横交错的渔网式社会结构，在互联网时代 ，政府更需要关注横向社会结构网络的价值 ，在观察和发现横向社会结构价值的基础上 ，调整政府结构和政府行为 。其次 ，政府所坚持的以人民为中心原则需要结合互联网时代特点进行可行性规划。也就是说 ，政府需要以制度化 、常规化的方式随时解 、理解和跟踪网民的构成 、需求和行为取向 ，并进行行为-制度契合性比对和分析，既探求普遍需要 ，又把握分众化分域化的需要 ，进而有针对性地进行资源配置 ，实现权力向权威的转化 。
无论政治生态如何变化， 公共权威的关键性职能都是增加在全社会人们心中普遍存在的相互信任。政府公信力是政府权力向权威转化的外在表现，体现的是政府运用权力实现政府权威和维护社会信任的各个方面的综合能力。具体来说，政府公信力建设在互联网时代应当以增强政府四个方面的基本能力为重点。
（1）增强政府责任能力
福山认为 ，良好的政治秩序需要强大的政府 、法治和民主问责。这三个要素实则是提出了政治秩序的维护依赖于国家的公共权力主体遵循一定的规则来承担责任的权力闭环情况。权力闭环意味着没有不受制约的权力 ，也意味着有责必究 。
（2）增强政府的权力分享能力
代议制政府在社会公众与政府之间形成了权力的委托代理关系 。如果说增强政府的责任能力是要求政府做该做的事，那么 ，增强政府的权力分享能力则是要求政府正确地做事 ，也就是通过具体的制度途径来提升权力行使的共享性 ，进而提升社会公众的公平感 。
（3）增强政府战略沟通能力
我们一直有群众路线这一优良传统 ，互联网时代的交互式 、即时性、非面对面的媒体化的沟通已经完全不同于传统的单向的 、有往来无共享的沟通模式 ，换言之 ，“从群众中来 、到群众中去 ”的 “来 ”“去 ”都要建立在干部与群众之间有共享之处才能成立 ，否则就会脱离群众 。如果说 “来 ”共享的是既有知识 、情感 、价值 、需求 ，那么 ，“去 ”共享的就是成就 、绩效 、价值和规则 。互联网恰恰提供了 “来 ”“去 ”自由的巨大公共空间 ，政府可借此加强与社会公众的战略沟通能力 。所谓战略沟通，不同于仅仅作为人际关系技巧的沟通 ，而是立足战略优先事项 ，制定与战略优先事项目标 、资源 、行动相符的全方位沟通策略 ，体现的是政府的战略意识涵养 。无论是为中华民族谋复兴的国家目标，还是各地各部门更为具体的目标 ，都不能不将社会公众的需求和预期纳入其中来设计政府的战略沟通的规划 。
(4) 增强政府的统筹整合能力
我国是个多民族国家，地区差异较大。这就使政府加强统筹整合能力成为必然选择，而互联网恰恰能够压缩地区和交通距离。需要注意的是，公共权力不仅体现为权力主体对权力客体的作用，而且还体现为权力主体整合包括权力客体在内的全社会资源实现全社会共同目标的能力，以共同目标将有着各自不同甚至矛盾目标的地域、群体整合起来，就能够打破既有的某些将特定地域或特定群体的不发展归咎于政府政策不同甚至制度歧视的说辞。
本文原载于《上海行政学院学报》2018年01期。北大政治学（微信号：PKURCCP）为方便阅读，略去全部注释，并有删节和调整。
