从2016年的张林（张维迎和林毅夫）之辩，到2018年3月美国公布对华301调查报告对我国产业政策的指责，两年多来，产业政策话题一直没有离开公众视野。张林之辩引发了学术界关于“要不要产业政策”的大讨论，美国的指责虽然夸大其词，但也重新点燃了国内各界对“要什么样产业政策”的再思考。目前，中美两国正在就贸易摩擦开展磋商，希望在90天内达成双方都能接受的协议，产业政策是绕不开的议题。
近年来，按照“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”的要求，我国产业政策已经发生了较大调整，正在从选择性产业政策为主转向功能性产业政策为主，但仍存在不少问题。2018年底召开的中央经济工作会议提出“结构性政策要强化体制机制建设。强化竞争政策的基础性地位，创造公平竞争的制度环境”。这为新时期产业政策调整完善提供了基本遵循。
展望2019年及今后一个时期，“变”是产业政策的主基调，调整的方向将更加市场化，与国际规则的融合性将进一步增强。
我国是世界上实施产业政策较多的国家之一。产业政策对推动中国工业快速发展、造就制造业世界第一大国地位发挥了积极作用，但也带来了产能过剩、政策寻租等问题。虽然近年来我国产业政策不断调整优化，但仍有不完善的地方，特别是随着中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，产业发展模式从跟跑模仿逐步走向“无人区”探索创新，产业政策的功能定位和作用模式与以往相比将明显不同。要从我国发展历史方位变化、处理好政府和市场关系、回应国际社会关切等多维视角，正确把握新时期对产业政策调整的新要求。
一是处理好政府和市场关系是产业政策调整的核心。我国以往的产业政策是作为对计划经济的改革举措提出来的，理论依据源于市场功能不足、市场机制不完善，需要通过产业政策替代计划手段配置资源要素。由于产业政策既不否认政府对资源要素的配置权，也不排除政府对经济发展的主导权，对改革开放初期计划经济面临退出而市场经济尚未建立起来的我国来说，不失为一种好的政策选择。随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，以往产业政策的实施依据正在丧失，加上政策实施带来的一些问题和弊端，产业政策被自由派学者视为市场经济体制的对立而广受批判。
调整完善产业政策势在必行。十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，十九大报告进一步强调这个论断。2018年底召开的中央经济工作会议指出，要切实转变政府职能，大幅减少政府对资源的直接配置，强化事中事后监管，凡是市场能自主调节的就让市场来调节，凡是企业能干的就让企业干。这些论述为正确处理政府与市场关系、发挥好“两个作用”指明了方向，成为新时期调整产业政策的主要依据。
成功实现经济腾飞、迈入高收入国家行列的日韩等国家的经验也表明，一个良好的政府与市场的关系不是非此即彼、相互对立的关系，而是互为补充、相得益彰的关系。也就是说，一方面主要依靠市场配置资源、通过市场力量推动经济发展，另一方面也要发挥政府作用弥补“市场失灵”、实现帕累托最优。基于以上认识，今后产业政策应聚焦于“市场失灵”领域，避免“越位”误伤市场公平竞争。
二是强化功能性产业政策是必然选择。产业政策有两种模式，即选择性产业政策和功能性产业政策。选择性产业政策有特定指向，是对特定产业和企业实施差别化举措的产业政策。功能性产业政策也有特定目标，但面向所有产业和企业。改革开放初期，我国主要以选择性产业政策为主。原因是，作为后发追赶国家，我国在一度处于短缺经济阶段，很多产业才起步，只要对标发达国家的产业结构，选择相似的产业给予倾斜性政策支持推动，获得成功的概率就比较大，可以加快追赶进程。回过头来看，这种政策模式确实取得成效，使我国短期内摆脱交通运输、电信、能源等基础设施领域瓶颈制约，在不同时期培育了不同的主导产业，推动了产业结构升级，但是也付出了一定代价。随着我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，产业迈向中高端水平，可对标的产业范围缩小，部分领域甚至进入“无人区”，选择产业和技术路径的难度加大，只有通过企业家在市场上反复试错，才能确定哪些产业和技术是有前景的。在这种情况下，由于政府在产业和技术选择方面并不比市场具有更多信息和判断优势，如果仍坚持以选择性产业政策为主，失败的概率会越来越大。因此，要减少选择性产业政策的应用，更多地让企业家根据自己的判断选择产业、技术路径和商业模式。
三是回应西方国家关切是我国产业政策必须面对的现实。美国对中国发起贸易摩擦的理由之一，是指责中国推行产业政策扭曲市场、造成不公平竞争，并特别指出中国对高技术企业提供了包括补贴在内的各种支持，使美国企业处于不利竞争地位。除美国外，一些西方国家也对中国的产业政策颇有微词，认为它有损于基于公平竞争的自由贸易。对于西方的批评声音，国内多数人认为，产业政策是一国主权范围内的事情，他国无权指责。虽然世界贸易组织没有明令禁止不允许成员国实施产业政策，但它在《补贴与反补贴措施协定》和《与贸易有关的投资措施协定》中，对任何财政对特定产业和企业的直接或间接支持，哪些属于禁止性补贴，哪些属于可诉性补贴（即可以在有限的规模内实施），都有明确规定。这意味着一国产业政策的实施，在支持方式手段上必须遵守上述规定。否则，就会被世界贸易组织成员拿来作为反补贴和反倾销的把柄。而且，如果存在对竞争性领域过多的财政支持或补贴，也会影响对该国是否属于市场经济国家地位的判断。我国目前就遇到这种情况，美国、欧盟、日本等国家都以此为由，拒不承认中国的市场经济国家地位。在世界经济深度融合和相互依赖的今天，作为经济体量世界第二、制造业增加值和货物贸易第一，且拥有持续多年贸易顺差的大国，我国国内政策的实施对世界经济和贸易是有溢出效应的。因此，世界贸易组织成员特别是西方发达国家，对中国的产业政策给予高度关注。这就要求我国今后实施的产业政策，要综合考虑西方国家的关切，接受国际规则特别是世贸组织规则约束，否则，就会授人以柄。
2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会上提出，要推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变，清理违反公平、开放、透明市场规则的政策文件。可见，普惠性、功能性将成为我国产业政策最本质的“标签”。其实，这些年来，伴随着改革开放的深化，我国也在不断调整优化产业政策，初步形成了以功能性产业政策为主的政策框架，具体表现在以下方面。
一是政策模式从选择性产业政策为主转向功能性产业政策为主。日韩等国家发展经验表明，后发工业化国家在追赶阶段普遍实施选择性产业政策为主的政策模式，到了工业化中后期，就逐步转换到以功能性产业政策为主。我国于2010年前后进入工业化中后期，继续实施选择性产业政策获得成功的概率越来越小，而且也与十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求不符。正是认识到这些问题，近年来，我国主动调整以往以“选产业、定项目”为核心的选择性产业政策，着力构建以弥补“市场失灵”为特征的功能性产业政策模式。如2014年，国务院印发的“关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见”（国发［2014］20号），提出“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。2016年，《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求建立公平竞争审查制度，防止出台新的限制竞争的政策措施。
二是政策目标从支持产能扩张转向支持质量提升。在经济高速增长阶段，特别是短缺经济时期，我国产业政策的主要目标是做大产业规模，弥补国内供给不足缺口，同时通过融入全球供应链壮大劳动密集型产品和中低端产品出口部门。全球金融危机特别是本世纪第二个十年以来，我国中低端产品市场大多已经饱和，部分行业甚至出现严重产能过剩，而中高端产品供给却严重不足。在这种情况下，继续坚持以往的产业政策显然不合时宜。为此，我国产业政策目标逐步从注重量的扩张转向质的提升，聚焦于通过支持创新研发和技术进步提升产品和服务质量，促进产业迈向中高端水平，加快推动产业结构升级，更好地满足国内消费者不断升级的市场需求。
三是政策对象从支持国有企业、大企业为主转向一视同仁对待各类所有制、各种规模企业。以往的产业政策强调“抓大放小”，重视国企、忽视民企，造成不公平竞争。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“两个不动摇”，并强调“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护”。按照这个要求，我国产业政策的支持对象，逐渐从支持国有企业、大企业为主向支持各类所有制、各种规模企业转变，努力保障各类市场主体在市场准入、要素获得、审批许可、经营运行、招投标等方面公平竞争。特别是在税收优惠、项目资金支持等方面，不把企业规模、所有制作为前提条件，不给企业贴上所有制、规模标签，只要符合条件，不管民营、国企、外企，都有机会申请和获得政策支持，力求做到“英雄不问出处”。在赋予外资企业公平待遇方面，从2018年开始，在全国范围内全面实施了负面清单加准入前国民待遇的管理制度。
四是政策手段从行政手段为主转向行政、市场、法治手段并重。近年来，随着“放管服”改革深入推进，我国政府职能得到很大转变，政府对产业发展的干预明显减少，产业政策中大量带有行政化色彩的事前审批等准入型管理事项被取消或调整，代之以事中事后监管和能耗、环保、质量、安全等指标的硬约束，同时，适应服务型政府建设需要，政府也更加注重主动为企业服务。但是，一些产业政策在实施过程中，为了追求立竿见影的效果，仍采取“一刀切”的行政手段，如钢铁、煤炭去产能，虽然短期内取得显著成效，但也付出了很大代价。为此，2018年底的中央经济工作会议要求，更多采取改革的办法，更多运用市场化、法治化手段，推进供给侧结构性改革。这意味着我国产业政策的手段措施将发生变化，以往选择性补贴、投资补助等不公平措施，将逐步被普惠性减税、产业基金股权投资、政府市场采购、消费者补贴等手段所替代，避免破坏市场公平竞争。
五是政策制定从有限参与向透明操作转变。以往产业政策在制定过程中，主要由政府官员、专家和行业协会参与，政策不能体现所有利益相关者的诉求，导致政策可操作性差。近年来，随着国家提出决策科学化、民主化的相关要求，我国逐步建立了由中央和地方政府（部门）、行业协会、研究机构、企业和公众共同参与的产业政策制定机制，力求国家出台的政策能充分反映所有利益相关者的诉求。同时，产业政策评估走向常态化，第三方独立评估机制逐步完善，评估结果成为产业政策调整的重要依据，有利于提高产业政策的精准度和有效性。
按照2018年底召开的中央经济工作会议精神，对标经济高质量发展目标，紧扣建设创新驱动、协同发展的现代产业体系的方向，结合新时代新形势新要求，今后一个时期我国产业政策调整的思路是，回归弥补“市场失灵”本源，维护“竞争性政策在经济政策体系中的基础性地位”，加快构建“市场友好型”产业政策体系，聚焦竞争前领域发力，支持重点逐步从生产端转向消费者，支持方式更加注重与就业民生挂钩，确定国企“竞争中立”原则，最大限度避免损害市场公平竞争。为此，财税、金融、技术、贸易等政策也要相应进行调整。
一是继续调整完善产业政策模式。一方面，要优化选择性产业政策。虽然选择性产业有很多问题，但不能完全没有。选择性产业政策要“瘦身”，收缩数量和范围，从一般竞争性领域退出，聚焦于战略性领域、国家安全领域和“卡脖子”技术领域等。另一方面，要强化功能性产业政策。加大对科技研发、专业化人力资本、外部性强的基础设施以及信息不对称等领域支持力度。从产业环节看，要抓两头、放中间，即支持前端研发设计和后端市场培育，把中间的生产制造环节交给市场。从产业周期来看，主要抓产业起步期和衰退期，对起步期的产业扶上马、送一程，促进其快速增长；对衰退期的产业加快其转型，把资源腾出来用于发展有前景的产业。
二是完善信息性产业政策编制机制。按照严格界定，我国在很多领域实施的产业规划和政策，并不是真正意义的产业政策，有人称之为信息性产业政策。这些领域市场化程度非常高，即使出台了规划和政策，政府也没有真金白银支持和强制性的管制措施。相反，由于规划和政策中写了一些涉及财税、金融、投资、土地等貌似支持政策但又落不了地的内容，往往被西方国家误解为中国政府对很多产业都给予了支持和补贴。但是，这些规划具有信息指引和方向指导作用，还是受到行业内企业欢迎的。合理的办法是，政府尽量减少制定和实施竞争性领域的产业规划和政策，把这一职能交给行业协会或权威研究机构，由他们来制定和发布信息性产业政策，降低企业的信息搜寻成本，帮助投资者进行决策和投资。
三是改进技术创新支持政策。近年来，我国创新能力提升显著，在2018年世界知识产权组织公布的排名中，我国从2017年的23名跃升到17名。这与我国加大研发投入和实施创新激励政策高度相关。下一步要重点在以下方面继续完善创新支持政策。其一，把研发投入所得税加计抵扣政策范围，从目前的高技术企业扩展到所有科技型企业和中小企业。其二，加大政府对基础研究的投入力度，鼓励和支持企业提高基础研究支出比例，增强我国基础创新、原始创新能力。其三，改革科研成果评价和经费使用制度，激发广大科研人员积极性。其四，处理好自主创新或技术自主化和国际科技合作的关系，消除西方对其技术被排除在中国市场之外的担心。
四是深化以产融合作为重点的金融体制改革。产业发展离不开金融支持，服务实体经济是金融的天职，金融和产业是共生共荣关系。在选择性产业政策的背景下，金融部门往往被要求对国家产业政策明确鼓励的产业给予支持，这既违背了金融机构的合规性和风控原则，也容易导致受鼓励的产业出现投资“潮涌”现象，带来过度竞争和产能过剩，而不被鼓励或者受到限制的行业的企业（即使是好企业）得不到贷款，转型升级缺乏金融支持。在推动产业政策向普惠性、功能性转变过程中，要充分尊重金融机构运行的自主性和独立性，确保金融机构按照商业规律开展业务，根据企业资信和经营情况提供融资服务。同时，以金融体系结构调整优化为重点深化金融体制改革，发展民营银行和社区银行，壮大资本市场和创业投资，着力提高面向民营企业、中小企业和科技型企业的金融供给。
五是改革进出口贸易政策。按照从贸易大国迈向贸易强国、变“大进大出”为“优进优出”的要求，改革进出口贸易政策。首先，完善出口退税政策，重点支持附加值高的产品走出去，通过优化产品出口结构推动产业结构优化升级。其次，逐步降低国内短缺的消费品进口关税，促进高端消费回流，满足人民群众对美好生活的需要。最后，调整进口替代政策，虽然我国没有明确的进口替代政策，但在一些行业实施了设备和产品供应本地化率目标，类似于进口替代政策。尽管我们可以拿西方国家的高技术产品出口管制作为实施进口替代政策的理由，但也不能随心所欲，因为这样做很容易受到西方国家的批评和报复。要慎提进口替代政策，如切实需要，也应保持在国际规则许可和接受的范围内。
六是调整产业组织政策。好的产业组织结构是在市场竞争基础上形成的。在我国，由于过去过多的行政干预，在电信、石油石化、电力等管制领域基本形成寡头垄断格局，而在非管制领域由于同质化发展，往往出现过度竞争。这是一种典型的政府干预导致的资源错配。由于各国资源禀赋和发展阶段不同，全球没有一个统一标配、绝对好的产业组织结构。因此，政府应减少人为设定产业集中度、“拉郎配”推动企业合并重组等做法，而是通过放开市场准入、支持基于公平竞争的优胜劣汰、鼓励兼并重组等市场化手段推动产业组织结构优化。同时，政府应更多聚焦打击垄断，消除行政壁垒和地方保护，加快构建统一开放、竞争有序的全国市场，为产业组织结构优化提高创造良好宏观环境。
