国务院颁布的《政府投资条例》（下称《条例》）将于2019年7月1日起正式施行。这是关于政府投资管理的第一部行政法规，意义重大。政府投资立法工作启动于2001年前后， 2010年曾公布征求意见稿。历时之久，彰显其间复杂的利益纠葛。
司法部、发展改革委负责人在解释《条例》时称，政府投资范围直接涉及政府和市场关系，在这个问题上必须坚持“有所为有所不为”，确保政府投资聚焦重点、精准发力，坚决杜绝低效、浪费现象，并避免与民争利。
《条例》规定，政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则，并与经济社会发展水平和财政收支状况相适应；国家加强对政府投资资金的预算约束，政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资所需资金；安排政府投资资金应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要求，并平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。
如何更好落实《条例》内容，避免落地时走样变形，财新记者采访了武汉大学法学院教授熊伟。
财新记者：《政府投资条例》主要解决什么问题？此次条例的亮点有哪些？
熊伟：主要解决政府投资的边界设定、投资效率、风险控制、合法性保障的问题。亮点有三，一是明确主要投资于公益性、非经营性项目，大致划清了政府投资与企业投资的边界。二是对于资金的管控更加严格，工程概算超过可行性论证估算数额的10%，要重新办理审批手续，防止项目越做越大、资金需求漫无边际。三是，为防止地方债风险，明确要求要落实资金来源，不能违法举债建设，不允许工程施工企业垫资。
财新记者：2000年代初，政府投资立法的工作便已启动，耗时十几年，为何会如此“难产”？
熊伟：因为政府与市场的边界不清晰，而改革又处于不断进行之中，所以难以形成成熟的法律方案。2016年中共中央、国务院“关于深化投融资体制改革的意见”在描述政府投资定位时，提及“政府投资原则上不支持经营性项目”，为本次条例的制定奠定了政策基础。
财新记者：过去，政府投资的“乱象”主要集中在哪些方面？在规范和约束政府投资方面，《条例》是否具备充分的可操作性？
熊伟：乱象主要集中在政府投资的随意性大、效率不高、财政风险高企等方面。《条例》在这些方面有了很大进步，在投资立项、资金保证、建设进度、风险防控、效益评估等方面，设定了较为细致的规则。
熊伟：目前政府投资决策仍局限于政府内部。投资规模较大，或者对经济社会发展、公众利益有较大影响的项目，虽然也设定了公众参与的要求，但并没有说明公众如何参与，哪些公众可以参与，以及对参与不足如何矫正等，很容易流于形式。
从提高透明度、促进投资科学性的角度，投资决策的过程，应更大程度向社会公开信息，包括中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的结果，在投资主管部门决策之前，都应该向社会公布。政府据此制定的年度投资计划，也应该提前向社会公布，而不只是成为政府内部的一个控制机制。
财新记者：《条例》出台后会对当前的政府投资方式有哪些改变？PPP等模式会受到怎样的影响？
熊伟：除了直接投资之外，条例并没有完全堵塞政府对经营性项目的投资，只是要求原则上不得参与。对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式。全资国有企业的模式不再成为优选，多元投资、混合投资会成为主流，这对政府与社会资本合作的PPP模式应该是一个利好的消息。
财新记者：你曾提到“政府投资条例就是财政投资条例”，为什么？多年来，涉及投资的不同部门，在分工和权限上一直存在职责交叉，你认为财政部门在其中应该扮演什么角色？
熊伟：政府投资的所有资金都是财政资金，因此政府投资实际上就是财政投资。从全口径预算管理的角度看，政府投资也应该纳入财政预算管理，让投资主管部门管项目，财政部门管预算编制和执行，人大负责预算审批，不同主体按照预算法的逻辑相互制约。在政府预算中将资金打包切块，将其作为政府投资资金，交给投资主管部门决定使用，无需经过预算论证和人大审批，这不是一种可以持续长久的模式，实际上无法起到预算控权的作用。
财新记者：《条例》中“政府投资年度计划应当和本级预算相衔接”的表述，似乎依然不是很明确，应该如何认识二者关系，怎么“衔接”？
熊伟：政府投资年度计划与政府预算的分离，不是一种正常现象。作为一种控权措施，预算需要经过人大审批，而年度投资计划是政府内部决定的。在政府报送的预算草案中，通常只是框定了一个政府投资总额，没有具体的投资计划作为支撑，人大代表和人大无法掌握和了解充分的信息，预算控权就会走过场。
从衔接的角度看，政府的年度投资计划应该作为预算草案的附件，一并报送人大审批，并按照预算法的规定及时向社会公开。
财新记者：《条例》再次强调，政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。《条例》在落实这一规定时，可能面临哪些挑战？
熊伟：该条例主要的规范对象是地方政府，当地方政府将政府投资作为一种刺激经济发展的手段时，量入为出常常难以实现，借债建设的冲动难以抑制。在目前的规则体系下，由于正常举债的渠道只有发行债券，而发行债券受到预算法和中央政府的各种管制，违规举债建设已经被堵死。但是，通过地方融资平台、PPP、政府采购服务的形式变相举债，是目前地方普遍存在的问题。而这些问题在《条例》中并未涉及。
财新记者：发改委负责人在解读中提到，加强和改进政府投资管理，必须运用法治思维和法治方式。《条例》的颁布，实现了我国政府投资法治建设的重大突破。落实条例，真正实现政府投资法治化，接下来还有哪些紧迫的工作？
熊伟：政府投资纳入预算管理，我认为是当前政府投资法治化最紧迫的问题。第二方面，是要强化投资决策的正当程序，让科学论证、公众参与、专家评估真正在投资决策的过程中发挥作用。另外，对投资决策失误，给政府造成损失的，如果存在决策程序的合法性瑕疵，需要严格责任追究机制，防止无人负责的情况发生。
