创新需要适应创新需求的多层次人才，我国已经成为人才大国，但具有国际一流水平的战略科技人才、科技领军人才、高水平创新创业团队、高技能人才等高层次人才缺乏，人才结构难以适应创新驱动发展需要，引进我国急需的高层次人才成为加快创新驱动发展的重要战略举措。
我国人才引进现状
我国经济社会的迅速发展吸引了留学生回国以及国外留学生来中国学习。据教育部《2016年度我国出国留学人员情况统计》，2016年度我国出国留学人员总数为54.45万人，增加2.08万人，增长了3.97%；各类留学回国人员总数为43.25万人，增加2.34万人，增长了5.72%。随着年度回国人数与出国人数的增长，两者之间的差距呈逐渐缩小趋势。年度出国/回国人数比例从2015年的1.28:1下降至2016年的1.26:1。在中国留学生归国数量大幅增长的同时，来中国学习的海外留学生数量也在迅猛增加。根据教育部公布的数据显示，2016年在中国留学的国外学生总人数为44万人，相较于2012年增加了35%。
在长期居留方面，近几年来，中国的外国人永久居留证（中国“绿卡”）制度逐渐放松。我国自2004年8月实施永久居留证制度到2013年的10年间，获得中国“绿卡”的总人数为7356人。2016年，公安部批准了1576名外国人在中国永久居留，比上年度增加163%，中国“绿卡”持卡总人数超过万人。
但是我国人才引进总量和占比仍然很小。改革开放以来，中国输出1000多万移民，而在中国的外籍人口只有80万左右。相对而言，世界移民人口占比平均为3.4%，发达国家基本超过10%，印度也有0.4%，而在华外国人比例只有0.06%，远低于世界发展中国家水平，无论是总量还是占比均很小。
发达国家引进人才的政策和做法
引进人才发展本国经济早已存在，美国、加拿大、澳大利亚等发达国家在引进人才方面已经形成了成熟的制度体系，其吸引人才的主要做法和经验如下。
（一）通过技术移民制度引进国家需要的高水平和紧缺人才
发达国家主要通过建立技术移民法律制度体系引进需要的人才。大部分发达国家都对外国人才进行详细、科学的分类，并建立量化评估体系，确保国家只引进需要的人才。一类是根据本国需求对人才进行计分，有针对性地筛选技术移民。加拿大（1967年）、澳大利亚（1989年）、新西兰（1991年）、英国（2001年）先后实行了移民计分制，由政府制定清晰、透明、量化的标准和要求，引进本国最需要、最能为本国发展作出贡献的技术移民。另一类是对所需人才进行分类，采取限额优先原则选择移民，以美国为代表。美国当前的移民政策是在1990年移民法的基础上修改完善而成的，主要包括吸引外国科学家与工程师以及国际学生的技术移民、H-1B临时工作签证与学生交换签证。这三种签证政策为不同条件、不同要求的外国科技人才提供通往美国的渠道。
（二）建立系统和公开透明的人才引进法规体系
发达国家多以移民法为主体，建立完善的吸引外国人才的法规体系。完备、规范、可操作性强的移民法规对移民工作从理念、制度、机构、职能以及操作程序方面作了详细的规定，从人员资格的确定条件到审批中的认定标准和程序，从临时性工作管理到移民管理，每一个办理程序、每一张表格和申请时准备的材料都有详细清楚的规定，同时面向公众公开。
（三）政府引导与充分发挥市场作用引进人才
一是政府进行宏观调控，市场调节人才资源。发达国家主要根据市场需求决定引进人才的重点领域，对引进的人才依法管理，享受“国民待遇”，在管理上与本地居民基本没有区别，政府一般不给予特殊照顾。
二是政府部门和中介组织、用人单位有效配合。发达国家政府部门、中介机构和用人单位在引进外国人才工作中的分工非常明确，同时相互之间密切配合。
（四）重视吸引留学生并将其作为人才引进的重要途径
发达国家把扩大招收科学与工程领域的留学生，并吸引其学成后为本国做贡献作为引进人才的重要渠道。美国政府十分重视留学生的作用，通过人才交流计划、留学生资助政策来招收世界各地最优秀的学生，并辅以相关的签证政策来留住最优秀的高科技人才。近些年来，日本政府也扩大招收外国留学生规模，出台提高外国留学生留日工作比例的政策。日本政府于2016年6月发表了《日本再兴战略2016》，其中提出到2020年将外国留学生在日本国内就业率从现状的30%提高到50%。
我国人才引进中存在的问题
我国相关部门为引进人才做了大量工作，但与我国对创新人才的需要相比，人才引进中仍存在一些不足。
（一）人才引进制度建设不足
目前，我国主要通过人才引进计划方式，以财政补贴、项目资助等优惠政策来吸引人才，对人才引进的制度建设较少，稳定性、可预期性不强。比较而言，成熟的人才引进国家主要通过系统的人才引进制度来吸引人才，针对人才需求建立了技术移民制度，并出台明确的法律法规予以保障实施，使得人才引进成为常态。
（二）人才引进中市场机制作用发挥不充分
一是人才引进主体基本都是政府，用人单位作用发挥不够。企业、民间组织、中介机构作为重要的社会主体，在人才引进中的参与度还很低。二是人才引进以学术性评价指标为主，市场价值贡献指标较少。我国在人才引进中，政府制定了一系列学术性评价指标要求，如以学位、职称、论文、荣誉称号等作为评价指标，导致人才引进中重人才称号，对经济社会发展的实际需求和人才价值贡献潜力考虑不充分，一些人才引进后并未对经济和产业发展作出预期贡献。
很多地方政府愿意对企业人才引进给予补贴，往往将每年引进的“高端人才”数量作为一种政绩。但是，这种“只重投入、不顾产出”的人才引进方式对人才引进的质量和利用效果缺乏跟踪、考察和问责，不利于高水平人才引进的可持续性。与此同时，短期内这种政府主导的人才引进方式主要通过资金补贴、项目配套等方式实现，并没有深入、全面地考虑高水平人才所真正看重的配套条件。
（四）人才引进过程中对知识产权管理亟待完善
目前，各地对引进高端科技人才的知识产权分析仍停留在浅层次分析层面，没有形成与人才引进需求相匹配的整体评价机制，存在对人才信息掌握不全面、与产业结合度不高、知识产权规范监督不严等问题。同时，现行人才引进中的知识产权评议仅针对人才拥有的知识产权数量和信息的真实性进行核实，缺乏对人才所掌握的技术的稳定性、先进性的全面分析，无法精确鉴别引进人才的质量，规避人才引进带来的知识产权风险。
完善我国人才引进政策的建议
为了加快创新驱动发展和抓住新一轮科技产业革命的机遇，我国需要将引进高水平创新创业人才作为一项长期战略和系统工程。
（一）建立系统性的技术移民制度，重点引进高层次和紧缺人才
我国社会经济发展到了创新驱动发展阶段，创新驱动就是人才驱动，急需大量创新人才来支撑。特别是新一轮科技革命和产业变革正处于孕育之中，要抢抓这轮产业革命的机遇实现“换道超车”，需要以全球化的视野集聚全球高端人才。我国吸引国际人才的空间和潜力巨大，也具备较好的基础，应充分发挥国际人才红利加快我国发展。因此，建立系统性的人才引进制度，根据科技和产业革命需要引进全球高端和紧缺人才，使得全球人才源源不断流向我国，促进我国经济社会的转型升级发展。应借鉴国外经验，研究出台《技术移民法》，在法律规定基础上制定技术移民相关宏观调控、筛选评估、权益保障等政策体系。
（二）将吸引和留住海外优秀留学生作为引才渠道
应该制定灵活的留学生优惠政策，例如为优秀留学生提供丰厚的奖学金或助学金，放宽外国留学生在华的工作限制，建立学生签证转换工作签证制度，允许优秀的留学生毕业后直接在华工作，并提供奖励制度，为在华永久居留的留学生提供健全的社会保障，给予同等公民待遇，吸引和留住国外优秀留学生。
（三）更好发挥市场选择人才的作用
整合现有的多头人才引进计划，给用人单位更多自主权，更多注重企业的用人需求，积极发挥市场选人、市场评价的作用，提高人才引进的效率和效益。我国人才引进的主体应该从政府逐渐向市场过渡。政府可以与企业和民间组织建立合作的引才渠道，政府在其中发挥指导和辅助作用。
（四）加强人才生活和发展环境建设
一是要不断完善人才生活工作环境。政府部门要通过制度设计，在工资待遇、职务晋升、职称评定、成长平台等方面对创新人才进行倾斜，同时在住房保障、医疗保健、子女入学等基础设施建设方面加大投入，积极改善工作环境，通过完善的环境吸引人才。
二是完善人才发挥作用的载体平台建设。柔性引进人才和全职引进人才相结合，以重大项目、重点学科基地、战略性新兴产业等载体平台吸引高层次人才向我国流动，为人才提供良好的发展环境。
（五）建立健全人才引进的知识产权评估管理机制
强化人才引进的知识产权分析和服务工作，建立知识产权大数据与人才的连接关系，形成一套客观、科学、完善的人才知识产权评估体系。在人才引进的过程中，加强对知识产权信息的分析，以自主知识产权为本，从人才拥有的知识产权现状来分析人才整体的科技创新水平，从而判断人才与需求之间的匹配度。全面分析人才所掌握的技术存在的知识产权风险。
国务院发展研究中心创新发展研究部
“创新型人才培养、激励及引进机制研究”课题组
课题负责人：马名杰课题协调人：田杰棠课题组成员：沈恒超戴建军杨超熊鸿儒王明辉张鑫罗涛李忠
