当前，国内外经济和科技发展态势发生重大变化，对我国人才素质、能力和结构提出了新要求。我国经济转型升级和向技术前沿迈进，需要有更多的具有较强创新精神和创新能力的科技人员和企业家等人才。大数据、人工智能、机器人等新技术应用和创新加速，知识结构更新节奏加快，未来就业的不确定性明显提高，要求劳动者具有更强的学习能力和适应能力。因此，实现人力资本从规模扩张向质量提升转变，从“人口红利”向“人才红利”转变是我国在当前和今后较长时期内要解决的重要问题。
新形势下我国人才供需结构性矛盾突出
我国是人才大国，科研人员和企业家等各类人才数量在全球居领先地位，人才红利潜力巨大，但人才结构、质量和能力仍不能满足高质量发展的需要。
受过高等教育的人才规模巨大。我国劳动年龄人口平均受教育年限达到10年左右，高于世界平均水平；新增劳动力平均受教育年限达到13年左右，接近中等发达国家平均水平。受高等教育人才规模大。2016年，各类高等教育在学总规模达3699万人，占世界总规模的20%，居全球第一。每年约有700万大学本科及以上学生毕业，其中理工科学生占比较高。工科第一学位授予总量世界第一（占23.4%），工科博士学位授予数量居世界第二位。2000—2014年，中国获得科学与工程学士学位的人数由35.9万增长到165万，增速已经超过了美国等主要发达国家和地区。
科研人员总量世界第一。2015年，我国科技人力资源总量7915万人，居世界第一（美国2013年科学家工程师总量为2110万人），占全球的19%（美国占16.7%）。其中，本科以上学历3421万人，已经远超美国。中国科研人员数量众多且具有成本优势，是吸引外国企业来华研发投资的重要因素。另一方面，我国高层次人才短缺问题突出。据科技部2014年统计，中国真正的高层次人才在全国范围只有1万人左右，而美国至少是中国的10倍以上。瑞士洛桑管理学院（IMD）发布的《世界竞争力年鉴》显示，当前中国人力资本构成指数仅为美国的1/12和日本的1/10，其中高等教育指数仅为欧盟的1/10和日本的1/3，反映出我国人才队伍整体质量和高等教育体系国际竞争力还处于全球较低水平。
基础研究、前沿领域和具有世界领先水平的高水平创新人才严重短缺。我国研发人员中，从事基础研究的仅占6.7%，从事应用研究的也仅占11.5%，前沿领域高端科技人才缺乏。产业人才队伍存在同样问题，如，美国AI基础层人才占比超七成，集中度很高；中国AI人才则主要集中在技术层和应用层，特别是在机器人、图像识别、精准营销和自动驾驶等领域。近年来，国内企业从国外引进华人科学家的案例大幅增多，其中一个重要原因是国内难以找到国际领先的科学家。
新兴技术和产业领域人才缺口大。2016年发布的《制造业人才发展规划指南》估算，2025年，新一代信息技术产业、生物医药和高性能医疗器械、节能与新能源汽车、新材料、机器人领域人才缺口将分别达到450万人、40万人、103万人、400万人和450万人。此外，我国资深人工智能人才数量与美国差距显著，10年从业者仅占38.7%，而美国的10年以上AI从业人员比例达到全球最高的71.5%。
（二）开展创新活动的企业家规模庞大，创新型企业数量明显增长，但创新精神和创造力不足
2013—2014年，在我国64.6万家规模以上企业中，有26.6万家企业开展了创新活动，占41.3%。分行业看，工业和服务业企业中有创新活动的企业分别为17.7万家和8.4万家，所占比重分别为46.8%和32.6%。从事创新活动的企业数量增长表明我国创新环境得到改善，市场倒逼创新的机制增强。另一方面，据2014年我国首次开展的企业创新调查显示：近20%的企业认为“没有创新的必要”，开展各类创新活动的企业只占40%多，低于欧盟27国平均水平（52.9%）；开展技术创新活动的企业比例更低，不到27%，低于欧盟27国平均水平（39%），以及日本（27.5%）和韩国（37.2%）等创新型国家。规模以上工业企业开展R·D活动的不到17%，拥有研发机构的不足13%。同时，我国企业研发强度低，规上企业R·D经费投入强度仅0.9%（2015），与美国（19.74%）、英国（11.10%）、日本（10.50%）的差距非常大。创新动力和能力不足的结果是多数企业满足于低水平模仿，低质恶性竞争。
（三）人才市场配置效率提高，但体制机制障碍尚未消除
人才跨区域流动大幅提速但社会管理政策滞后。我国创新型人才主要集中在北京、上海、广东、江苏、浙江等发达地区。在经济转型升级的压力下，区域间人才竞争更加激烈。随着信息、交通便利化程度的提高，人才跨区域流动的成本越来越低。总体上看，人才从中西部欠发达地区向东部沿海发达地区加速流动，从三四线城市向一二线城市集聚的趋势增强。在人才流动趋势总体向好的同时，社会保障、档案管理等制约因素仍然存在。
产学研之间人才流动加快但有效机制仍待完善。科研人员向企业集聚趋势继续增强。2016年，企业拥有全社会74.3%的科研人员，2012—2016年年均增长6.5%。其次，受薪资水平等多种因素影响，高校人才吸引力大幅上升。虽然科研人员占比基本稳定在9%左右的水平，但高校科研人员总量从2012年的67.8万人增长到2016年的85.2万人。由于高校的薪资水平等待遇条件比科研院所更具吸引力，人才尤其是高端人才从科研院所向高校流动趋势明显，科研院所面临较大的人才流失压力。但企业人才向高校和科研院所流动仍然很少。一些高校在推进创新创业教育改革中，探索让企业家走进课堂和大学孵化器，为学生讲授创新创业经验。但企业创新型人才向高校和科研院所流动的方式，身份待遇和考核评价等还面临不少问题有待解决。
促进人才跨体制双向流动的制度环境尚未形成。改革开放使我国各类人才不断从计划体制的束缚中解放出来，促进了民营经济的迅速发展和东部沿海地区的快速崛起。近年来，随着改革的深入和民营经济的壮大，各类人才从“体制内”的政府机关和国有企业向“体制外”的民营和外资机构流动更加频繁。但人才从“体制外”向“体制内”流动很少，大量优秀人才不能被体制内机构所用，人才流动的“旋转门”机制尚未形成。
海外人才流入规模迅速增长，但总体规模不大。根据人社部2016年数据，2009年至2015年，我国人才引进总数达4.4万。越来越多的外国工程技术人员和高级管理者来华工作。截至2016年底，我国留学回国人员总数达265.11万，出国留学完成学业后选择回国发展的留学人员比例从2012年的72.38%增长到2016年的82.23%。2002—2012年，外籍教师数量增长了3倍左右。另一方面，我国人才引进总量和人口占比仍然很小。据美国全国科学理事会统计，2006年美国大约有35%的科学与工程博士来自外国出生者。而2016年在中国留学的国外学生为44万人，虽然比2012年增加了35%，但与美国等发达国家相比差距很大。世界移民人口占比平均为3.4%，发达国家基本超过10%，印度也有0.4%，而在华外国人比例只有0.06%。海外人才引进还有很大空间。
新时期我国创新型人才队伍建设的主要任务，就是要提升人才质量和素质，增加创新型人才有效供给；建立有效激励机制，释放和激发人才创新潜力；促进人才流动，鼓励知识交流和扩散。这就需要我们在着力补齐创新型人才发展的制度短板中，处理好人才政策与制度建设、政府与市场等关系，坚持符合人才发展规律的改革和政策导向。
处理好人才政策与人才制度建设的关系。制约我国创新型人才培养、流动和发挥作用的主要障碍是支持人才发展的基础制度不健全。要在更好发挥人才政策作用的同时，重点解决人才培养中的高等教育方式改革问题、人才激励中的高校和科研机构自主权改革问题、人才流动中的社会保障和户籍制度等问题，企业家创新中的市场竞争机制等问题。在较短时期内，通过对关键问题的重点突破，真正构建起有利于人才创新创业的制度环境。
处理好人才政策中的政府与市场关系。人才政策要坚持政府支持为辅、用人单位需求为主，遵循人才资源配置的市场规律和价值规律，人才引进和扶持标准以产、学、研等用人单位的需求为导向，积极发挥市场作用，防止政府越位和错位、政策与需求脱节。
坚持正确的人才激励方向。国家人才政策要坚持统筹协调的原则，高度注意政策的叠加效应和负面影响。人才政策要以为各类人才成长营造公平、良好的环境为中心；通过理顺科技资源配置机制、薪酬奖励制度、职务晋升制度等，建立常态化、普惠性的人才激励机制；减少针对特定人群、特殊贡献、特定背景和知识层次的人才激励政策；审慎运用荣誉性奖励和物质奖励措施，努力营造平和、理性、以事业和兴趣追求为核心的人才发展观。
坚持鼓励多样化的改革探索。迈向创新前沿需要鼓励试错和开展有自身特色的改革探索。高校教育方式改革需要多样化探索，形成各具特色、符合本校定位的教育方式，避免“千校一面”。要加快下放高校和科研机构自主权，让高校和科研机构可以根据自身情况，制定符合本单位特点的科学研究、成果转化、创新创业等政策，形成教学、科研和成果转化等各有侧重和各有特色的发展局面，避免政府管得过多过细。
创新型人才要能“培养出，引进来，用得好”，关键是构建一个良好的人才发展生态。重点是做好五个方面的制度建设。
一是建立与创新发展相适应的人才计划和政策体系。对人才计划和政策进行清理整合，消除人才荣誉奖励过多产生的负面影响，促进支持方式从临时性的物质精神奖励向人才发展生态环境建设转变。
二是建立有利于培养创造力和创新精神的高等教育制度。高等教育对培养学生创新意识和精神，批判性思维和创新能力具有重要作用，是创新型人才培养的重要环节。培育创新型人才，要以深化创新创业教育改革为抓手，在转变教育理念、创新教育方式、增强协同机制以及给予高校更多自主权等方面实施综合配套改革。
三是建立有利于科研人员潜心研究的制度环境。我国事业单位制科研人员激励制度不健全，机构自主权小、考核评价导向不合理等问题已成为制约科技人才活力和科研活动有效进行的顽疾。建立符合科研规律的科研机构法人制度和治理机制是理顺科研人员激励机制的根本保障，合理的薪酬制度是稳定科研队伍的基础，合理的评价制度是正确引导科研人员行为的关键。深化事业单位制科研机构改革已经迫在眉睫。
四是完善有利于人才横向和纵向流动的机制。人才引进的主体应从政府向市场转变，改进人才引进机制，增加用人单位的话语权，积极发挥市场选人和评价的作用，提高人才引进的效率和效益。加快制约人才合理流动的户籍、档案管理、薪酬福利和社会保障等制度改革，促进人才在政府、事业单位、企业间顺畅流动。优化完善现有鼓励人才向欠发达地区流动的政策体系。
五是建立有利于激励企业家创新的市场机制。加强对企业创新成果的知识产权保护，让创新型企业家有更多的参政议政机会。将“培育创新型企业家”作为人才政策重点之一，逐步形成崇尚创新型企业家的文化氛围。
国务院发展研究中心创新发展研究部
课题负责人：马名杰
课题协调人：田杰棠
课题组成员：沈恒超戴建军杨超熊鸿儒王明辉张鑫罗涛李忠
