2017年10月17日，美国联邦政府发布了第三版的《全国突发事件事件管理系统》(National Incident Management System，简称NIMS)，这标志着美国第三代全国突发事件管理系统的诞生。按照美国联邦政府的界定，全国突发事件管理系统是引导各层级政府、非政府组织和私营部门共同努力，以预防、保护、减缓、响应和恢复事件影响的系统性、主动性方法;它为全社会的利益相关者提供了共享的词汇表、制度和过程，以成功实现全国准备系统(National Preparedness System)中所描述的能力;它为应对从日常事件到需要协调的联邦响应的所有事件提供了一致的工作基础。[1]该系统的实际应用和变革发展受到国际应急管理领域的高度关注。第三代新的全国突发事件管理系统仍旧保持了原有的设计理念，依然保留了第二代全国突发事件管理系统的主要内容，但更加重视应急管理规则制定与制度安排。特别是，把“统一行动”(Unity of Effort)作为新一代应急管理系统的指导原则，这意味着要协调各个组织间的活动以实现共同目标，“统一行动”有助于使具有特定管辖职责的组织在行使权力的同时，相互支持。[2]
一、第三代应急管理系统变革的时代背景
需要注意的是，美国全国突发事件管理系统并不是一个基于“硬件”的管理系统，而是基于“软件”的管理系统，即该系统提供了整体性的管理规则与制度安排。该系统涉及的应急通信、资源管理、信息管理等“硬件”，全部都以管理规则与制度安排为基础，从而使得联邦、州、部落和地方政府，非政府组织(NGO)和私营机构能够共同努力，并且为应对在任何地点发生、不同规模的各类事件，提供了全国适用的统一模式。美国应急管理中的“突发事件(Incident)”范围非常广泛，它是“一种自然的或人为的事件，需要对生命或财产的保护;“突发事件”一词既包括计划事件，也包括各种类型和规模的紧急情况或灾害”。[3]
(一)“统一行动”始终是构建突发事件管理系统的内在要求
全国突发事件事件管理系统的诞生是美国联邦政府应急管理工作中的最重要成果。实际上，构建该系统初衷就是着眼于突发事件“现场的统一行动”。20世纪70年代，加利福尼亚州和联邦机构合作建立了为南加州消防资源组织(FIRESCOPE)以应对潜在突发事件，加强现场行动的一致性;南加州消防资源组织包括突发事件指挥系统(ICS)和多项目协调系统(简称MACS)。1982年，南加州的机构和国家野火协调小组(NWCG)创建了全国机构间事件管理系统(NIIMS)，其目的是为了使突发事件指挥系统和多机构协调系统指导适用于所有类型的突发事件，随后，许多地方都借鉴了这些经验。[4]2001年“9·11”恐怖袭击应对过程中，纽约消防部门出现了重大伤亡，暴露出了美国消防、警察部门的各自独立的指挥系统缺乏有效的沟通与协同，迫切需要规范突发事件应对中的组织架构、统一的术语和规范的流程，这助推了全国突发事件管理系统的诞生。2003年2月28日，美国总统发布了《国土安全总统第5号令》，直接支撑了全国突发事件管理系统的创建与实施。2004年3月1日，美国联邦应急管理署(FEMA)发布了第一版《全国突发事件管理系统》，也即第一代全国突发事件管理系统，并于2008年对其进行了修订为第二版，成为第二代全国突发事件管理系统。2017年10月发布的第三版反映了自2008年以来美国应急管理取得的进展，除了重申早期版本中的概念和原则，深刻汲取了2008年以来的突发事件应对教训，也强调了为应急操作中心(EOC)提供更多指导。另外，随着应急通讯、互联网、大数据等技术的逐步应用，也为美国应急管理系统的发展提供有力支撑，特别是，为了全面提升美国应急通信的保障能力和水平，2012年初，美国联邦政府正式启动“第一响应人员网络”(First Responders Network，简称FirstNet)项目的建设，该项目计划投资超过1500亿美元，旨在保障警察、消防队员、应急医疗人员等现场应急响应人员间的高效沟通，提升整体响应效率，挽救更多生命，保障社会安全。[5]
(二)美国国家安全与应急管理战略发生巨变
美国政府认为，全社会都会遇到各种各样的突发事件，这些突发事件的规模、频率、复杂程度和范围各不相同，但都涉及协调各种努力来挽救生命，稳定事件情势并保护财产和环境，而这些促进统一行动的努力都离不开国家安全与应急管理战略的有效支撑。2011年3月东日本大地震发生后，美国联邦政府着眼于国家安全的整体需要，对美国应急管理进行了重新审视与检讨，正式提出了全社会参与(Whole of Community)的应急管理工作理念，把全国准备(National Preparedness)工作作为一项基本战略;截至2014年底，美国联邦政府以应急管理核心能力(Core Capability)建设为导向的全新的应急管理框架结构基本形成，美国应急管理的逻辑体系更加清晰、实用和完善。2017年1月，美国总统特朗普上台伊始，极力推进其“美国优先”的施政纲领，反映在美国国家安全与应急管理领域，就是要把美国人民的安全放在首位。2017年底美国白宫发布的《国家安全战略报告》中再次强调，“我们将保卫我们的国家，保护我们的社区，把美国人民的安全放在首位”;并提出“我们还必须采取一系列措施建立快速的应急响应机制，以应对美国人民在发生自然灾害或家园受到袭击时的需要;我们必须跨越政府功能、关键基础设施以及经济和政治系统，建构一种准备和韧性的文化”。[6]美国联邦应急管理署长布洛克在《联邦应急管理署2018至2022年战略规划》中明确指出，“该规划旨在统一全国各地的应急管理工作，并使其进一步专业化，我们邀请全社会加入参与这项工作并接受这些优先事项”。[7]第三代全国突发事件管理系统的诞生，就是要用一个更有效的通用框架来整合各种努力，以实现其国家安全与应急管理的战略目标。
二、“统一行动”成为新一代系统的指导原则
美国全国突发事件管理系统提供了体系性的、有序的、标准化的运行架构，这有利于促使各类组织，以及参与突发事件应对的各类人员能够以可预测、可协调的方式共同工作。从第一代全国突发事件管理系统开始一直把“灵活性”和“标准化”作为其指导原则，本次改革则把“统一行动”作为新增的指导原则。
(一)“灵活性”和“标准化”仍旧为指导原则
美国第二代全国突发事件应急管理系统只有“灵活性”和“标准化”两项基本原则。美国联邦政府认为，全国突发事件管理系统之所以是灵活的，是因为不管突发事件的起因、规模、地点要杂程度，系统的组成部分适用于为各类突发事件制订计划、流程、程序、协议和角色，比如，其范围囊括日常的、本地的突发事件，需要启动州之间相互援助的突发事件，以及需要整个联邦政府协调应对的突发事件，而不管这些情况是否属于安排好的事件(如大型运动会或社区活动)，可以预知的事件(如飓风)，还是不可预知的事件(如地震)。[8]从突发事件现场处置来看，灵活性原则既有利于管理系统能够适用于各种可能发生突发事件的基础，包括那些需要多个机构、多个管辖人(如发生在国境地区的事件)、多个专业领域共同协作配合的事件，也有利于一些复杂程度较高的事件处置，甚至是与美军联合作战指挥的有机兼容。另外，标准化水平直接影响全国突发事件管理系统的运行质量。众所周知，管理不同规模的突发事件，需要应急管理人员及其所隶属组织之间开展快速沟通与协调。从管理制度设计来看，全国突发事件管理系统系统恰恰是以应急准备和应急响应框架作为共同的基础，规定了一系列标准化的组织结构，从而促进不同管辖人和不同专业领域之间的整合与相互衔接，共同应对突发事件，进而增强了应急管理工作中的“体系能力”。从实际应用来看，该系统提供了共通的专用术语并不断完善，并建立了标准化的指挥架构，使得在应对突发事件中的机构间的信息沟通、战术协调等方面更加高效。
(二)“统一行动”成为新增指导原则
“统一行动”是开展突发事件现场响应工作的重要基础。依据1988年制定的《罗伯特·斯坦福救灾与应急救助法》等法律，美国全国突发事件管理系统适用于从交通事故到巨灾的所有突发事件。特别是，在事件应对中，参与管理突发事件的组织在其权限、管理结构、通信和协议等方面往往并不相同。“统一行动”则意味着在限定的时间、空间、资源等情势下，需要协调各组织间活动，以努力实现共同目标。从突发事件应对的实际来看，迫切需要促进大量参与机构与人员的统一行动，尤其是在巨灾应对中，往往“统一行动”具有很大的难度。比如，仅2017年8月至9月期间，美国东南部和加勒比地区，连续遭遇“哈维”、“艾尔玛”、“玛丽亚”等超级飓风的袭击中，包括联邦政府、州政府、正规军、各州国民警卫队在内的多方力量投入开展应急响应任务，尤其是来自45个州的3万多国民警卫队，承担了主要的应急响应任务。为此，第三代美国全国突发事件管理系统在已有的“标准化”原则的基础上，把“统一行动”作为第三项基本原则，正是适应了突发事件应对的工作特点，更加凸出了突发事件现场与后方行动一致性，以更好促进实体与虚拟空间处置的一致性。
三、“统一行动”对全国突发事件管理系统自身的影响
第三代全国突发事件管理系统通过把“统一行动”新增为基本原则，进一步强调了全国突发事件管理系统的重要性超出了突发事件指挥系统(ICS);澄清了突发事件指挥系统的概念;增强了突发事件应对中关于“互助”的指导;扩大了应急管理组织架构中的情报、调查职能设计;凸出了全国突发事件管理系统和全国响应框架间的一致性行动，进而大幅提升了美国应急管理系统的一体化和科学化。
(一)因应美国应急管理大变革的战略需要
美国第二代全国突发事件管理系统由应急准备、沟通与信息管理、资源管理、指挥与管理、持续的管理与维护等五部分组成，其中指挥与管理部分，该部分包括：突发事件指挥系统(ICS)、多机构协调系统(MACS)、公共信息(Public Information)等3个部分，提供了一个灵活、标准化的突发事件管理框架，以确保突发事件管理的效率与质量。在第三代全国突发事件管理系统中，删除了应急准备和持续的管理与维护两部分，并且把“指挥与管理”变为了“指挥与协调”。从整体发展背景来看，随着2011年后美国应急管理战略的转变，应急准备已经上升为整体战略的指导思想，“准备”从最初要在各种可能发生的突发事件发生前开展大量工作，事实上变为突发事件应对的整体过程中都要准备，这因应了其本轮应急管理大变革的战略需要。另外，需要注意的是，在第二代系统在“指挥与管理”部分，将多机构协调系统(MACS)定义为“支持事件优先级协调，关键资源分配通信系统集成和信息协调的架构”。第三代系统在“指挥与协调”部分，将原先MACS的组成部分中的应急操作中心(EOC)和多机构协调群(MAC Group)两部分独立出来，同时，将第二代的“公共信息”子系统，改为联合信息系统，最终形成第三代“指挥与协调”部分中的突发事件指挥系统(ICS)、应急操作中心(EOC)、多机构协调群(MAC Group)、联合信息系统(JIS)等4个组成要件。[9]从而大大加强了整个指挥与协调中的“协调力度”。值得关注的是，加强联合信息系统(JIS)的功能，一方面，有利于利用联合信息系统(JIS)将事件信息和公共事务整合起来，以便在事件操作过程中向公众和利益相关者提供协调一致、及时准确的完整信息。另一方面，还可以直接借助联合信息系统(JIS)运作并支持其他系统的其他部分，促进指挥环节中的“统一行动”。
(二)加强指挥与协调中的统一行动
指挥与协调工作一直是美国全国突发事件管理系统中的核心内容。美国联邦政府突发事件指挥系统与美军的联合作战指挥渊源极深，“统一指挥”使得依据不同法律、处于不同地理位置和拥有不同职能权力的机构可以一起有效地工作。具体来看，一方面，美国突发事件指挥系统被设计成通过将设施、设备、人员、程序和通讯作业整合到一个共同的组织结构内，它实际上基于标准和模块所建立的基本管理形态，有利于促进在涉及有多个管辖人、多个机构参与突发事件处置中的“统一行动”。另一方面，该系统可被用来使应急管理人员能够识别与突发事件相关的关键事项，特别是在紧急情况下，使其不会被忽略，从而提升突发事件效率与效能。从第三代突发事件管理系统的特点来看，把包括在第二代系统中的现场指挥子系统的术语、模块化、指挥权等14个特点，全部变为第三代全国突发事件管理系统的特点，更加强调了整个系统中的“统一行动”的重要性。从系统的内部要素来看，更加重视了“指挥与协调”中的应急操作中心与其他部门的统一行动。应急操作中心功能通常包括信息管理、资源管理、通信策略等，对促进突发事件应对中的“统一行动”影响巨大。按照最新版术语的界定，“应急操作中心”是工作人员向现场或其他应急操作中心(例如，支持当地中心的州中心)的人员提供信息管理，资源分配和跟踪以及高级规划支持工具的设施。[10]
(三)促进在沟通与信息管理中的统一行动
从美国应急管理工作的实际经验来看，有效的应急管理和突发事件响应行动有赖于统一的、灵活可靠的通信与信息系统。统一的沟通与信息模式，有利于通过收集、整理、综合分析，并向所有相关合作方发送及时准确事件信息，为现场指挥官作出科学的部署安排提供支持。美国联邦联邦政府高度重视在沟通和信息管理中“统一行动”，在日常管理、政策规范、装备配备、系统建设、人员培训、资质认证等诸多方面，都有相应的规定。当前，第三代全国突发事件管理系统在“沟通与信息管理”方面的改进内内容包括：通过建立并使用通用的沟通计划，以及可共用的通信设备、程序、标准和网络结构来实现“统一行动”，并注意发挥好信息共享系统(JIS)和信息共享中心(JIC)的功能。信息共享系统是将事件信息和公共事务集合成一个紧密的结构，以在事件处置期间提供一致的、协调的、准确的、可理解的和及时的信息。信息共享中心是为发现和传递与事件相关的协调有序的消息提供了一个组织机构，同时也是事发现场所有新闻媒体的中心联络节点，各相关机构和组织的公共信息官员应当在信息共享中心联合办公;它负责制定、推荐并实施信息公开计划和战略，向能够影响应急响应行动的指挥官、联合指挥官和与公共事务问题相关的支持性机构或组织提供建议，并在应急响应过程中控制可能损害公众信心的谣言和不准确信息。[11]
四、“统一行动”对美国政府应急管理的总体影响
2016年底，联邦应急管理署专门与来自45个州和3个地区的全国突发事件管理系统协调员沟通，了解全国范围内在实施方面的共同挑战和差距;在新一代应急管理系统发布后，2017年底美国联邦应急管理署迅速修订了相关文件，并与各级政府(地方、州、部落、领土和联邦)的代表开展密切合作，以确保它们与第三代全国突发事件管理系统的要求一致。虽然本次改革的最终效果仍待观察，但从第三代全国突发事件管理系统改革思路和具体政策来看，有利于应急响应框架执行、突发事件现场与后方行动、促进实体与虚拟空间处置的一致性。
(一)有利于促进全国突发事件响应框架执行的一致性
从许多国家的应急管理实践来看，单一的应急预案或响应框架往往不能解决包括应急指挥在内的应急管理中的全部问题。科学实用的突发事件现场管理框架有助于指导突发事件响应行动。需要关注的是，美国突发事件处置是“属地化管理”，即各州以及地方政府全权指挥，联邦政府仅依法提供支持，这是由美国联邦制的政治权力架构和现行法律所决定的，但是在州以下的地方的突发事件应对协调中，需要协调的单位非常多，因而在大多数突发事件应对中，事发当地的资源和地方互助协定将承担应急响应职责;如果需要额外或专门的资源或能力，州长可能会向联邦请求援助。2016年6月，修改后的美国《全国响应框架(NRF)》适用于所有需要参与联邦协同响应的联邦政府部门和机构，它为制定国家层面的政策和操作指南提供了应急管理的组织架构与机制，以确保向州、部落、地方的相关行动提供及时和有效的联邦支持。需要注意的是，美国《全国响应框架》实际上以全国突发事件管理系统为基础，描述了适用于各种危害的联邦政府具体职责与组织架构，新的《全国响应框架》聚焦于快速即时的需求，为应急能力建设和资源整合提供了更具针对性的指导方针和程序。在此基础上，2016年8月修订的《跨机构响应计划》，有利于促进新的《全国响应框架》在落实新全国准备目标中的跨机构之间一致性。[12]毋庸置疑，改进全国突发事件管理系统，有利于促进全国响应框架更好实施，提高美国整体的突发事件管理能力和效率。
(二)有利于促进突发事件现场与后方行动的一致性
前方现场人员与后方应急操作中心的人员的有效沟通与交流非常关键。从突发事件应对的特点来看，前后方的应急人员与队伍的目的、权限、组成有很大差异，这就需要高效整合和交换信息，以协调全部资源，开展有效处置。第二代应急操作中心的主要职能包括：收集、分析和共享信息;请求、分配和跟踪资源需求和;协调工作计划等;在某些情况下，可以提供协调和政策指导。第三代应急管理系统则强调，应急操作中心(EOC)用于场外支持现场指挥业务。具体来看，一方面，需要应急操作中心统一协作，加强事件现场的协同，满足整体管理的实际需要，促进整体功能的有效发挥;另一方面是现场人员和其他应急操作中心提供协调支持的地点，将来自各利益相关者和合作伙伴的代表聚集在应急操作中心，共享信息，拟定计划，有效部署资源。在实际的巨灾应对中，后方管理人员往往需要与现场应急人员快速开展协调工作，经常需要协调几个不同地方的事件处置或活动，甚至应急操作中心的工作人员可能会指挥战术行动，另外，在某些情况下，事件命令或区域命令可以在应急操作中心直接进行。为了更好地促进突发事件现场与后方行动的一致性，2012年桑迪飓风以后，美国联邦政府还加快部署“网络应急操作中心(WebEOC)”，从而使突发事件前后方的时空距离被新技术“拉近”，使突发事件的整体处置更加便利。
(三)有利于促进实体与虚拟空间处置的一致性
目前，互联网和其他基于网络的工具可以成为应急管理人员及其所隶属的组织的“特殊资源”。突发事件响应关系不仅需要在现场的及时、有效处置，还需要协调和支持虚拟空间的行动。推特等新社交媒体则提供了收集数据的创新方式，以实现态势感知与信息交互。比如，美国国土安全部利用推特作为发布信息，虽然是一种单方向的传播，但通过网民与官方信息的互动，在数据加工和信息分析基础上，可以提供突发事件处置参考。特别是在巨灾的情况下，借助互联网和其他基于网络的工具，不仅可以发布信息，还可以快速收集灾情。第三代全国突发事件管理系统中强调，“第一响应人员在突发事件应对中通过这些应用程序获得或分享的信息应按照标准化的方法，并且应符合总体信息共享标准、程序和协议”。[13]因而，未来美国的突发事件管理工作要包括指导突发事件的现场处置、获取信息与资源、协调和向事发地点输送资源，并需要与公众分享有关不涉及国家安全或个人隐私的突发事件信息。另外，不充分的信息或错误的信息不仅能影响正确信息的传递，还可能造成公众恐慌，甚至使公众处于危险的境地。美国联邦政府非常重视实体与虚拟空间的“融合(Fusion)”。早在2010年5月发布的综合准备系列文件502——《关于融合中心与应急操作中心的考量》，就是用来促进实体与虚拟空间突发事件处置的一致性。其中，强调的“融合”指的是管理跨越各级政府部门以及私营部门的信息流与情报流;融合过程将信息和智力转化为知识，以促进应急管理工作的实施。[14]
五、对中国应急管理工作的借鉴
推进应急管理系统建设是由应急管理工作性质、特点、目标和任务所决定的。在美国突发事件指挥系统不断发展的过程中，澳大利亚、加拿大、日本等国参照其做法，先后构建了本国的突发事件指挥系统。比如，澳大利亚政府在借鉴美国突发事件管理系统的基础上，开发并完善了澳大利亚内部服务突发事件管理系统(Australian Inter-service Incident Management System，简称AIIMS)。目前，还有一些国家和地区正在参考美国的做法构建本国、本地区的突发事件管理系统。当前，中国刚刚组建了应急管理部，为推进中国的应急管理系统建设奠定了坚实的组织基础。特别是，十九届中共中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中专门强调了加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系。应急系统的建设理念和方向直接影响中国应急管理工作的未来。中国应充分借鉴其他国家的经验和教训，把应急管理制度建设工作真正作为一项重要的科学工程，研究设计和建构自身的应急管理体系的逻辑框架，才能更好地推动公共安全治理工作的现代化。具体来看，一是牢固树立科学的“应急管理系统建设”思想，把应急管理制度设计作为当前及未来中国应急管理系统建设和应急管理平台建设的基础、基石，同时，在应急体系系统建设中要兼顾“平战结合、平灾结合”，要充分考量国家安全体系与应急管理体系的兼容，努力推进国家应急能力体系建设;二是建立全国突发事件系统建设领导小组，由中央领导直接负责，研究制定中国应急管理系统建设战略、规划与具体实施方案，统筹推进全国突发事件系统建设;三是抓紧开展应急管理资源的调查与评估，以应急管理部的成立为契机，加快整合优化全国应急力量和资源，逐步解决应急管理资源条块分割、部门分割，行业部门急于自我发展，而对应急管理系统建设考虑不足的问题;四是要研究中国突发事件指挥规范与标准，以突发事件实战需求为中心，以现场处置科学化为目标，研究信息集成、事态预判、辅助决策等系统功能，抓紧规范全国应急管理平台建设，推动真正形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。
[参考文献]
[1][2][8][9][10][11][13]National Incident Management System，October 2017. https：//www.fema.gov/media-library-data/1508151197225-ced8c60378c3936adb92c1a3ee6f6564/FINAL_NIMS_2017.pdf.
[3]Fema Glossary of Terms. https：//www.fema.gov/rules-tools/glossary-terms.
[4]Dana Cole. The Incident Command System：A 25-Year Evaluation By California Practitioners. California Department of Forestry and Fire Protection St. Helena， California， 2000.
[5]FY 2017： Annual Report To Congress. https：//firstnet.gov/sites/default/files/FirstNet-Annual-Report-FY2017.pdf.
[6]National Security Strategy of the United States，2017. https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.
[7]2018-2022 Strategic Plan. https：//www.fema.gov/media-library-data/1533052524696-b5137201a4614ade5e0129ef01cbf661/strat_plan.pdf.
[12]Response Federal Interagency Operational Plan(second edition). https：//www.fema.gov/media-library-data/1471452095112-507e23ad4d85449ff131c2b025743101/Response_FIOP_2nd.pdf.
[14]Considerations for Fusion Center and Emergency Operations Center Coordination. https：//www.fema.gov/media-library-data/20130726-1828-25045-3917/cpg_502_comprehensive_preparedness_guide_considerations_for_fusion_center___eoc_coordination_2010.pdf.
*?基金项目：国家行政学院决策咨询研究项目“新时代国家安全战略研究”;国家质检公益性行业科研专项“公共安全突发事件一线处置应对标准体系与32项关键技术标准研究”(编号：201510211-3)
