近年来，我国城镇化水平快速提高，流动人口发展呈现规模增长迅速、流动家庭化、长期化和继续向经济发达地区集中的趋势，这种发展趋势给上海、北京等特大型城市带来巨大的人口压力。2010年“六普”数据显示，上海常住人口已达2301.91万，远超2010年将人口控制在1900万的指导性规划目标。与2000年相比，10年共增加661.15万；其中，外来常住人口为897.7万，增加591.96万，占增长量的89.53%。2013年底，上海常住人口已达2415万，外来常住人口990万，占比40.99%。人口规模的快速膨胀使城市社会管理和公共服务面临严峻挑战。十八届三中全会决议提出，要创新人口管理，对特大城市人口规模进行严格控制。上海已将严格控制人口规模、实行人口综合调控作为当前城市工作的重点任务之一。流动人口的社会风险及其治理将成为城市社会公共安全体系建设的重要内容。
流动人口社会风险的基本特征
1.户籍人口与流动人口的居住分化，加剧了城市社会空间分异程度。城市社会空间分异是指在城市范围内各组成要素及其综合体在空间上的差别，它不但包含物质实体，同时也涉及城市居民的经济、文化生活和社会交往等各个方面。居住空间分异是社会空间分异的重要表现形式，就是指在一个城市中，不同特性的居民聚居在不同的空间范围内，整个城市形成一种居住分化甚至相互隔离的状况。在相对隔离的区域内，同质人群有着相似的社会特性、遵循共同的风俗习惯和共同认可的价值观，或保持着同一种亚文化；而在相互隔离的区域之间，则存在较大的差异性。中国市场经济改革伴随着社会阶层分化和社会空间的重构，城市特别是大城市空间转型的主要特征表现为社会空间异质性的增强。当然，即使不考虑流动人口，户籍人口群体本身也存在社会空间的异质性特征，但户籍人口与流动人口的居住分化，以及在教育及文化背景、职业构成、收入水平等方面存在的差异，会加剧城市的社会空间分异程度。以上海为例，2010年，上海户籍人口的43.7%位于中心城区，而外来常住人口分布在近郊和远郊区的比例分别为53.7%和27.0%，居住郊区的比例合计为80.7%。高收入阶层包括外籍人士、本地的高收入者和极少数的外来人口，一般供职于中心城区的高级生产、服务和政府管理部门，收入水平高、购买力强，居住在中心城区的高档社区或城市边缘的别墅区；中等收入群体包括大部分本地劳动力和少数外来劳动力，主要居住在中档商品房社区或公房社区，以中心城区居多；而更多的外来人口分布在中心城区局部和郊区的低层次制造业、服务业部门，收入水平相对较低，生活居住条件较差。目前，上海的社会空间分异程度正在加深，社会空间分异和社会阶层分化隐含着巨大风险。
2.外来人口聚居区的大量存在，增加了社会管理和灾害管理的难度。城市作为一个开放系统，风险源是普遍存在的。特别是在快速城市化背景下，人口流迁规模的不断扩大，对城市资源、环境、基础设施和城市管理提出了严峻挑战，城市要素的频繁流动也加剧了城市的脆弱性和结构失衡。就上海而言，外来人口的空间集聚与居住形态，表现为聚居与散居并存。城郊结合部及远郊的部分地区形成了大量的外来人口聚居区。这些地区有大量的房屋出租，价格低廉、交通便利、居住成本较低。但与其他城市社区相比，聚居区存在很多现实风险，比如，居住环境比较差，建筑简陋、空间拥挤，缺乏科学规划、管理混乱，乱搭乱建现象严重，事故灾害隐患多，黑诊所、非法办学、黑中介、群租、黑车、计划外生育等问题严重，违法犯罪发生频次较高，对城市运行秩序形成冲击，给社会管理和灾害管理增加了难度。
3.外来劳动力的行业和来源地集聚度高，经济发展对外来劳动力的依赖性强。2010年“六普”数据显示，上海外来劳动力最多的前五位行业是制造业、批发与零售业、建筑业、交通运输、仓储和邮政业以及住宿与餐饮业，占外来劳动力总量的81.1%，其中制造业比重高达41.26%。前5大行业中53%以上的外来劳动力来源于河南、江苏、安徽。外来劳动力的行业和来源地集聚度较高，城市经济发展对外来劳动力的依赖性强。笔者2013年在上海市闸北区选取50家样本企业进行调研，样本企业中安徽、江苏、河南、浙江籍的外来劳动力占了绝大部分，个别企业曾经遭遇员工集体离职、导致人手不足严重影响正常营业的情况，同时也有因老乡聚集拉帮结伙从而引发群体性矛盾的现象发生。
流动人口社会风险的形成机理
风险分配问题是决定风险运行方向和风险集中程度的核心问题。根据贝克的观点，财富分配机制主导风险分配机制，这一规律在中国社会表现得愈加明显。目前在中国，与金字塔式的社会分层结构相对应，财富“自下而上”流动，而社会风险“自上而下”流动，其结果必然导致“财富在上层集聚、社会风险在下层集聚”，最终加剧社会发展的不均衡程度。风险分配机制本身决定了流动人口分配较多的风险。不同群体的风险承受能力不同，面临风险的几率各异，当风险来临时遭受的损失也存在差别。与富人相比，穷人可能会更多地接近风险源、承担过多的社会风险，包括经济不景气的失业风险、职业病风险、居住环境差的风险、食品安全的风险，等等。整个社会的权力资源配置并不均衡，不同群体的话语权、声望地位、收入水平存在强弱之分，风险分配往往会出现强势群体转嫁给弱势群体的情况。显然，无论是权力资源、话语权，还是声望地位、收入水平，流动人口群体特别是农民工均属于弱势的一方。如果政府在风险再分配环节不能改变其分配态势，一旦形成风险代际传递的低层次循环，社会隔离、阶层对抗可能导致心理失衡、行为失范，进而影响社会稳定。
制度障碍和制度惯性是流动人口社会风险的主要成因。改革开放以来，城乡壁垒政策的松动为人口的乡城流动提供了一定的制度环境。但是，在外来人口逐步融入城市的过程中，以户籍制度、就业制度、教育制度和社会保障制度等制度性障碍为特征的城乡二元社会经济结构的惯性影响依然存在，他们与本地户籍居民之间既有的各种差距并没有消除。由于城市劳动力市场分割，外来劳动力特别是农民工只能进入城市次属劳动力市场，在公共服务、经济政治权利、权益保障方面与城市居民不能享受同等待遇，被排除在城市的社会财富再分配体系之外，城市融入度低，形成了所谓的城市“新二元结构”。“新二元结构”使流动人口的城市融入程度极为不充分，流迁行为具有明显的不稳定性，对城市社会缺乏认同感和归属感，存在一定的社会隔离，而隔离的背后潜伏着危机。
流动人口社会风险的治理对策
如何加强流动人口的社会风险管理，实现流动人口与城市经济社会的协调发展，既是城市发展面临的现实问题，也是未来经济社会政策议程的一个核心议题。流动人口社会风险治理的总体思路是：兼顾存量与增量，从城市规划、产业结构调整、公共服务供给、就业政策、权益保障、社会治安管理等多个方面，实施多维度综合治理。
1.加强人口规划、城市规划与产业规划的有效衔接。世界城市的发展经验表明，人口规划在人口调控过程中起到了关键作用。除制定科学合理的城市规划外，还应积极推进人口规划、人口发展功能区规划与产业规划的有效对接。以上海为例，对流动人口规模及分布的调控必须兼顾存量与增量。
从增量看，根据中国新一轮人口迁移趋向，迁移的重心是沿海、沿江地区的战略性功能区域，包括皖江城市带、江苏沿海开发走廊、天津滨海新区等。目前上海外来人口来源地主要集中在安徽、江苏、河南等省区，上述功能区建设将会在一定程度上缓解外来人口大规模流入上海的压力。但是，基于全国人口总量继续增长、地区经济社会发展存在巨大差异，上海的人口客观上将继续增长。
从存量看，外来人口的分化趋势愈加明显，伴随产业结构调整和城市基本建设高潮渐退，部分低端就业人群会被淘汰挤出，外来人口中高端劳动力的就业、居住将趋于稳定，这部分人群的城市融合度也会逐步提高，而低端产业不可能完全消失，对于外来人口中能够在上海立足、满足城市经济社会发展需要的低端就业人群，政府在规范管理的同时，提高可预期的更好的公共服务，为其逐步融入上海创造条件。
随着未来上海建设重心转向郊区新城，无论是存量人口还是增量人口，应积极引导其流动的方向和结构，逐步向以新城为重要节点的远郊区移动，分流中心城区人口压力，促进人口合理分布。
2.加强外来人口聚居区的风险管理。居住是流动人口进入城市首先需要解决的问题。一些西方国家城市化历程表明，流动人口进入城市大多需要经历从贫民区的房客到棚户所有者角色的转变过程。在我国，流动人口居住问题的解决与其他国家有所不同。我国实行的是土地归国家与集体所有，自行搭建的非法建筑随时会面临拆除，且得不到任何补偿，这也是在我国城市没有形成大规模流动人口贫民窟的原因之一。尽管如此，外来人口聚居区面临的问题也非常复杂，不同聚居区在居住形式、建筑质量以及居住人群特征、管理模式等方面均存在显著差异。城市的管理部门应着眼于城市的长远发展，进行科学规划。根据具体情况，将外来人口聚居区的改造与城中村和近郊农村的改建相结合，使聚居区的建筑、道路、基础设施达到基本的安全标准。
同时，强化人口及其生活质量管理，倡导城市人口体面生存。一些国家大都市的经验可供借鉴。最低工资制度、出租房屋最低标准的制定、税收优惠、财政补贴制度等政策措施，对城市人口特别是外来人口的生活质量管理和体面生存起到了一定的保障作用，也有利于控制人口无序流动和抑制人口规模膨胀。1901年，纽约出台的《1901年出租房屋法案》，针对纽约市制定了比先前美国出台的《出租房屋法案》（1867年）更严格的强制条款，包括对电灯、卫生、通风设备和使用期的要求，还有新住房维修标准，以及对建造不合格房屋进行定罪。该举措客观上造成了中心城区生活成本的提高，由挤出效应自动对中心城区的外来人口进行筛选。同时，政府配套在新建城区实行一系列税收和住房优惠政策，鼓励成本承受能力较低的外来人口主动地向郊区迁移，这样，既改善了外来人口的生活环境，提高了他们的生活质量，也促进了新建城区的经济社会发展。上海对“城中村”、“群租”现象的整治，可以参照纽约的做法，除现有人均面积标准的规定外，对出租房总面积、水电暖气供应水平、卫生设施和居住条件等方面的质量标准也做出相应规定，不符合标准的房屋严禁出租。
3.规范企业的用工行为，控制外来劳动力行业集聚风险，加强劳动关系的制度化，保护外来劳动力的合法权益。为有效控制外来从业人员的行业集聚风险，应加大对企业人力资源部门的培训和宣传力度，落实预防机制，提醒企业在用人上要关注同乡聚集的问题，严把用人关，预防和化解可能因同乡聚集引起的矛盾。从某种意义上讲，保持外来务工人员适度的流动性，在控制外来人员行业集聚风险的同时，也可以为区域经济社会健康发展提供相对年轻、有活力的劳动力结构。
改革开放以来，与劳动关系相关的各种制度在不断完善，例如劳动合同制度、社会保障制度等。这些制度不仅有效地保障了劳动者的个人利益，而且关键在于它影响和改变着人们的利益诉求行为，从而对社会风险治理产生重要影响。将劳动关系制度化，不仅能在劳动纠纷发生时有法可依，还能降低劳资双方只从眼前或短期角度考虑问题的可能，强化其心理预期，提高解决问题的理性化程度。加快劳动关系的制度化建设，应该围绕劳动就业、工资薪酬、劳动环境、社会保障、员工福利等各种劳动权益开展，从制度上将更多的劳动权益内容纳入现有的劳动合同建设中，从多个方面保护外来从业人员的合法权益。
