一、引言
如何处理城乡关系是国家发展中必须面对的核心问题之一。自1949年以来，随着国家发展战略的调整，中国的城乡关系也在发生着相应的变化。整体来看，以1978年改革开放为界，中国的城乡关系在前后相继的两个阶段呈现出明显不同的演变特征。建国初期，为了让农业扮演为工业发展提供资本积累的角色，从而快速实现国家工业化目标，政府通过一系列制度安排，逐步建立起城乡分割的体制。1978年改革开放以后，政府放弃了重工业优先的经济发展战略，而代之比较优势战略。经济发展战略的转变，使内生于发展战略的经济体制也随之调整，中国由此开始了从计划经济向市场经济的转型。在这一进程中，改革开放前形成的城乡二元体制也不断被打破，城乡关系的调整成为推动中国社会经济发展的重要力量。详细梳理70年来中国城乡关系走过的历程，总结经验，审视问题，对于当下和未来的改革都具有非常重要的意义。
二、城乡关系演变的历程
（一）城乡二元体制形成与巩固阶段（20世纪50年代至改革开放前）
为了集中农业剩余支持重工业优先发展，政府在农村建立起一套与之相适应的计划配置和管理办法，包括设置工农业产品价格剪刀差、实行主要农产品统购统销制度以及农业集体经营体制，这三项制度构成了城乡二元经济体制的核心内容。为了保障城乡二元经济体制的运行，政府在社会领域也建立起城乡二元体制。经济二元体制与社会二元体制同时并存、相互影响、相互强化。中国城乡二元体制的基本特征可以概括为五个方面。一是采取牺牲农业的工业化模式。二是按照计划配置城乡要素资源。三是实行偏向城市的建设投入机制。四是对农村进行非常规的控制。五是建立起城乡分立的福利制度。
这个阶段的主要内容是通过向农民赋权和推动市场化改革的方式，逐步打破城乡二元经济体制，使城乡关系的扭曲程度不断得到纠正。农民权利和发展机会日益提升，工农产品市场化交换机制基本确立，农村剩余劳动力乡城转移的障碍被逐步打破。但是，粮食市场化改革依然没有完成，户籍制度改革相当缓慢，流动人口在城市面临诸多制度制约和歧视，土地和资本市场化进程更为滞后。
（三）城乡二元体制改革向社会领域延伸阶段（21世纪初至十八大前）
这一阶段在延续和深化上一阶段改革的基础上，改革的重点从打破经济二元体制逐渐扩大到社会领域，而且政府直接投入成为调整城乡关系的主要手段。这一时期统筹城乡战略思想得到确立，农业农村政策实现了由“取”到“予”的转变，公共财政也开始实现对农村公共服务的转变。但是，这些政策依然延续城乡二元分立的设计思路，要求城乡居民按照户籍身份，在边界清楚的范围内享受各自可以享受的基本公共服务，在服务标准、操作程序、资金筹集方式等方面均明显不同。
（四）全面建立城乡融合体制机制阶段（十八大以来）
全面开启了构建城乡融合发展体制机制的新阶段。政府继续加大对农业农村投入的规模，农业农村发展环境得到显著改善，新一轮户籍制度改革开启，城乡基本公共服务并轨在十八大以来取得实质进展，城乡要素双向流动的机制在这一时期也得到加强。
三、城乡关系演变的基本经验
对过去城乡关系发展经验的总结，最重要的是回归常识，提炼出具有一般意义的规律。
第一，不断向农民赋权。改革开放以后，随着不断向农民赋权，农民的生产积极性和创新潜力再次得到释放，通过不断改善自身以及农业农村的状况，推动城乡关系向前发展。未来政府还需要继续向农民赋权，继续激发农民的积极性，使他们在不断改善自身境遇的同时，推动社会经济发展。
第二，坚持改革的渐进性。选择渐进式改革有三层逻辑：一是由推动改革实践本身所决定的，从打破城乡经济二元结构，到消除社会二元分割，再到实现社会融合是一个由易到难的过程，也是一个逐渐积累经验的过程。二是能够降低改革的风险，改革必须与经济发展阶段相适应，特定的阶段只能解决当时最紧迫而且能够解决的问题，期望毕其功于一役是不现实的，而且也是不负责任的。三是渐进式改革受到的阻力最小。
第三，坚持市场化改革取向。始终坚持市场化改革取向，不断提高市场配置资源的作用，是中国改革成功的核心经验之一。建立统一农产品市场、乡镇企业异军突起、允许劳动力自由流动等，这些在促进城乡关系良性发展中发挥关键性作用的改革，本质上就是在不断发挥市场机制的作用。
第四，坚持尊重基层创新和转换思想观念相结合。在城乡关系演进过程中，来自基层的各种创新实践发挥了极其重要的作用，既为全国性的制度设计提供了经验，也通过实践自身所迸发出来的热情和冲动，为改革继续前行提供了推动力量。同时，没有决策者不断打破意识形态和自身经验的束缚，不断转换思想观念，很难想象这些改革能否进行。城乡关系调整的过程实质上就是基层创新和决策层观念转变相互配合、相互作用的结果。
第五，给改革和改革者留出足够的空间。只有容许改革，容许改革失败，才能为改革者创造良好的环境，才能真正探索出有价值的改革方案。时至今日，需要改革的领域和内容已经大大缩小，而且改革还要在法治的框架下进行，这都为改革和改革者提出了新的要求，但是这不能成为阻止改革、约束改革者的理由，在未来健全城乡关系发展的过程中要留给改革和改革者足够的空间。
四、当前城乡关系中存在的主要问题及调整思路
中国城乡关系发展中还有诸多尚未破解的问题，必须将其逐一破解，才能推动城乡关系不断走向融合。
（一）当前城乡关系中存在的主要问题
第一，户籍制度改革亟待深化。户籍制度限制人口流动的功能已经被极大削弱，但是，户籍制度还被附着诸多的利益，城乡居民在面对养老、就业、医疗、子女就学等问题时依然难以避开户籍的划分。虽然经过近些年的改革，户籍上附着的城乡利益差异有所削弱，但是剥离的范围和程度依然不够，对于进一步促进劳动力流动、提高人口城镇化率的阻碍作用日益凸显，因此，在推进城乡融合发展中要首先加快户籍制度改革。
第二，城乡二元经济结构相当尖锐。随着中国农业现代化水平的不断提高，城乡二元经济问题也呈逐年持续改善趋势，但改善程度十分有限。一方面，中国农业比较劳动生产率远低于非农产业比较劳动生产率，农业现代化水平相对落后；另一方面，中国农村一二三产业融合发展程度较低，农村经济发展的效率不高。更为严峻的是，中国城乡二元经济结构扭转速度相当缓慢，部分地区还呈现恶化的趋势。
第三，城乡要素合理配置的机制尚未建立。长期的城乡二元格局，导致资金、土地、人才等要素配置在城乡之间严重不均衡；并且农村优质资源向城市单方向集中的趋势没有发生逆转。现阶段，城乡要素配置不合理主要体现为城乡资金和土地配置失衡。从深层次来讲，农村资金的单向流动与土地制度改革滞后密切相关，土地作为农民最大的一笔资源，由于政策限制不能在城乡居民之间进行交易，一方面阻碍了城市资金进入农村的主要通道，另一方面也无法通过“资源变资产”使农民从中获益。
第四，城乡基本公共服务差距较大。近年来，中国城乡基本公共服务均等化取得了显著成效，城乡居民在医疗保障、义务教育以及基本养老保险方面均实现了制度全覆盖。但是，城乡基本公共服务标准差距依然较大，其中教育发展不均衡和卫生发展不均衡是主要短板。
第五，乡村衰退日益加剧。2005年以来的社会主义新农村建设显著改善了村庄面貌，使农民生产生活条件明显提高，但是，乡村建设依然落后于城镇建设的发展速度，乡村与城镇之间鸿沟继续扩大。无论硬环境，还是软环境，乡村均存在相当大的改善空间。面对城乡之间的巨大差距，农村劳动力特别是高素质人才持续外流的趋势难以改变，村庄“空心化”现象日益加剧，部分村庄不断走向衰退。
（二）未来调整城乡关系的思路
基于中国城乡关系的现状和存在的主要问题，并结合社会主义现代化强国的奋斗目标，建议从以下几个方面着手调整城乡关系。
1.深化户籍制度改革提高城镇化率，夯实城乡融合发展基础。政府应该审时度势，以壮士断腕的决心，通过顶层设计彻底对现行的户籍制度进行改革，为城乡融合发展扫清制度障碍。一是要全面改革附着在户籍上的管理和福利制度体系，真正从制度设计上由二元走向一元；二是完善中央与地方的财政投入机制，提高中央政府的责任，努力缩小城市之间的公共福利差距，提高农民工在中小城市进城落户的意愿；三是调整城镇化路径，提高中小城市的比重，特别是要提升县城和重点镇的基础设施水平，加强县城和重点镇的市政设施和公共服务设施建设，实现农业转移人口就近城镇化。
2.优先推进城乡发展中需要一样化的内容，实现城乡融合发展重点突破。当前，中国整体上已经具备了城乡融合发展的条件，但是很多地方政府却以反对“城乡一样化”的名义，反对或者延缓推进城乡融合发展，或者是降低城乡融合发展的标准，这需要引起足够的重视。城乡发展中很多一样化的内容是城乡融合发展的基础和前提，只有这些内容实现了一样化才能真正实现城乡融合发展。因此，要优先推进城乡融合发展中的城乡一样化问题，实现重点突破。一个需要优先突破的重点是城乡统一规划，真正在规划中给予农村与城市一样的地位，实现乡村与城市两个空间的平等发展。另一个需要优先突破的重点是城乡基本公共服务均等化。教育、医疗、社会保障和就业是保障个人基本生存、基本尊严和基本健康的社会条件。未来推进城乡基本公共服务均等化的重点是实现标准的一致，将均等化落在实处。
3.加快城乡要素市场一体化进程，攻克城乡融合发展的薄弱环节。推动城乡要素市场的一体化是实现城乡融合发展的核心，也是最为薄弱的环节，如果能将其攻克，必将取得事半功倍的效果。加快城乡要素市场一体化的关键是要打通要素从城市向农村流动的障碍，特别是城乡土地制度。首先，不断规范和压缩地方政府的土地收益，促使地方政府职能从经营型性职能向公共管理职能转变，为充分发挥市场在配置土地资源中的决定性作用创造条件。其次，在符合规划和土地用途管制的前提下，赋予农村建设用地与城市建设用地同等权利，允许集体经济组织和农民利用集体建设用地从事非农生产，同时享有出租、转让和抵押等权利。再次，在深化宅基地三权分置改革的基础上，扩大宅基地有偿退出的范围，并且逐步向外村和外来资本有序开放。
4.推动乡村三产融合发展，建立城乡融合发展的产业基础。三产融合发展的目的在于提高农业农村的比较劳动生产率，实现城乡产业协调发展，从而消除城乡二元经济。各地应该继续推进农业适度规模经营，同时需要注重发展新业态和新模式，推动一二三产业融合发展，以农业转型升级提高农村产业效率。
