就一般意义上的欧亚之间对话合作而言，欧盟出台针对亚洲的综合性战略文件最初可追溯到２０世纪９０年代。１９９４年欧盟首次针对亚洲地区发布题为《走向亚洲新战略》的政策文件，提出欧盟要在政治上与亚洲各国开展沟通对话，经济上提升自身形象、扩大在亚洲的市场份额。这为欧盟此后对亚洲政治与经贸政策的制定与实施提供了指南。１９９６年，作为亚洲和欧洲间重要的跨区域政府间论坛，亚欧会议机制正式成立，旨在通过政治对话、经济合作和社会文化交流，增进了解，加强互信，推动建立亚欧新型、全面伙伴关系。换言之，它为欧亚跨区域政府间对话提供了一个固定的机制化平台。
此后欧盟很长时期内未专门出台针对亚洲整个地区的全面政策文件。但是，随着近年来亚洲经济的快速发展与国际体系的显著变化，欧盟日益意识到加强欧亚互联互通的重要性和必要性。２０１８年９月欧盟关于欧亚互联互通政策文件出台。这可视为欧盟为适应当前世界发展新形势、切实维护自身利益需要而做出的战略规划。
首先，欧盟更充分意识到亚洲市场潜力巨大，蕴含的发展机遇值得高度重视。一方面，亚洲人口众多，市场需求巨大。据统计，亚洲总人口占世界人口总数的６０％。未来十年内，为继续保持当前的经济增长速度、适应气候变化需要，亚洲预计将需要总计１．３万亿欧元的基础设施建设投资。这一巨大发展空间为欧盟扩大亚洲市场、发挥自身影响力提供了良机。另一方面，近年来以中国为代表的亚洲新兴国家成长迅速，亚欧贸易已占欧盟出口贸易总量的３５％，进口总量的４５％，贸易数额分别达到６ １８０亿欧元与７ ７４０亿欧元。欧亚两大洲的ＧＤＰ之和超过了世界ＧＤＰ总量的６０％。随着经济快速发展，亚洲已成长为世界预测增长率最高的地区。加强同亚洲国家的互联互通与合作对欧盟而言意义重大。
其次，欧亚互联互通政策是欧盟全球战略在区域层面布局的重要组成部分。早在２０１６年欧盟就已意识到扩大全球参与对互联互通的重要性，指出欧盟的繁荣与发展离不开亚洲近邻，欧亚间政治、经济、安全合作的重要性凸显。欧盟已在区域经济、政治一体化方面取得重要成就，积累了许多经验；与之相比，亚洲市场相对分散，各国发展模式与经济水平存在较大差异。为推动欧盟商品与资本在亚洲的市场准入与流通，更好维护自身海外利益，欧盟需要深化与亚洲各国的对话与合作，利用自身的区域一体化经验推动建立统一、协调的欧亚政策。
再次，全球治理与热点问题的凸显,迫切需要欧盟深化相关国际合作。虽然全球化与相互依赖依然是主要趋势，但近年来单边主义和贸易保护主义倾向明显抬头，对既有国际秩序和多边贸易体制构成巨大挑战，也极大影响了欧洲来之不易的经济复苏势头。此外，欧盟还面临诸如气候变化、恐怖主义、极右翼势力崛起等一系列难题，使其更深刻意识到仅靠自身力量是不够的，只有深化地区间交流与合作、建立强有力的区域伙伴关系，才能有效应对挑战。引人瞩目的是，近年来亚洲国家综合国力与国际地位不断提升，亚洲新兴经济体正成长为多边主义的坚定捍卫者与全球治理的积极参与者，日益显示了作为欧盟重要合作伙伴的更大潜力。欧亚互联互通伙伴关系的建立对欧盟目前发展而言至关重要，同时也有利于双方携手应对挑战、把握机遇，符合欧亚双方人民的共同利益。
最后，中国“一带一路”倡议的提出与快速推进使得欧盟深刻感受到机遇与挑战并存的前所未有的冲击。一方面，自“一带一路”倡议提出以来，合作范围不断扩大，也已取得丰硕成果，不仅为欧盟各国经济与就业发展注入活力，也为欧盟稳定周边环境应对安全挑战创造了有利条件。２０１７年启动的“一带一路”国际合作高峰论坛，更是向全世界更鲜明地展示了中国的新发展理念与合作共赢的政策取向。正如中国领导人在高峰论坛开幕式讲话中强调的，中国要将“一带一路”建成和平之路，繁荣之路，开放之路，创新之路，文明之路。中国“一带一路”倡议已获得全球１５０多个国家和国际组织积极支持和参与，逐渐从理念转化为行动，从愿景转变为现实。其展现的合作共赢精神和焕发的巨大吸引力举世瞩目。“一带一路”建设的推进，特别是相关国家政策沟通与战略对接不断深化、设施联通不断加强、贸易畅通不断提升、资金融通不断扩大、民心相通不断促进的发展势头，促使欧盟深刻意识到加强欧亚互联互通的重要意义。特别是中国积极倡导的相关发展战略对接以及引人注目的基础设施建设项目的推进，吸引了包括不少欧盟成员国在内的国际社会成员越来越积极地参与和支持“一带一路”建设进程。对欧盟及许多成员国而言，如果反应及时、运用得当，这意味着难得机遇。
另一方面，在不少分析人士看来，“一带一路”倡议的提出和推进也对欧盟既有秩序和相关理念提出了挑战。“一带一路”倡议在欧洲的扩展不仅在一定程度上冲击了欧盟的国际经济、政治地位，还影响到不同成员国的对华态度，甚至对欧盟对外关系与决策产生影响。特别是近年来中国与中东欧国家在“１６＋１”机制下的合作走向深入，并更紧密结合了“一带一路”建设项目,欧盟也开始感到“一带一路”倡议带来的竞争压力,欧盟内部甚至出现所谓中国正通过“一带一路”在向国外渗透和扩展其政治影响力等极具偏见的论调。这在很大程度上也促使欧盟出台由自身主导的欧亚互联互通政策，并敏感意识到可能需要与中国竞争欧亚联通的主导权。此外，由于“一带一路”倡议起步不久，实施过程中也暴露出某些项目设计、政策协调、可持续发展等方面的诸多问题，加上某些西方媒体的片面解读甚至歪曲，在引发质疑的同时，也使欧盟看到了自身欧亚互联互通政策的发展空间，甚至认为有必要为亚欧合作提供一种与中国倡议有所不同的新选项。
2欧亚互联互通战略的原则理念概要
过去几十年来，欧盟一直致力于推动自身区域一体化的不断深入。欧盟已通过建立统一的内部市场实现了内部人员、货物、服务与资本等各要素的自由流通。基于这一区域互联互通的某些成功经验，欧盟提出了在更大层面上实现合作互联的愿景,谋求在欧亚甚至全球层面建立符合可持续、全面、以规则为基础的三大原则的欧盟式联通路径。
第一，欧盟强调要重视互联互通的可持续性。欧盟在其政策文件中明确了经济、财政、环境与社会四个可持续发展方向。就经济与财政而言，欧盟将通过适度可行的财政政策提供联通性投资确保市场效率，推动生产力发展，创造经济增长与就业岗位。环境方面，欧盟互联互通政策将基于对环境状况的评估，继续发展低碳经济，在环境问题上尊重高标准、严要求，以应对气候变化与环境恶化带来的巨大挑战。社会方面，欧盟表示将坚持政务透明与良治，开展适当的公共协商。此外，欧盟还进一步强调了减少互联互通政策的负外部性，避免政策实施过程可能带来的环境与社会问题。
第二，欧盟提出要建立全面的互联互通网络，确保人员、货物、服务以及资本的自由流通。欧盟在政策文件中明确强调了交通、数字和能源三个实体层面的联通。具体而言，交通网络的全面联通不仅意味着进一步优化与扩展交通运输线路，还意味着要兼顾海、陆、空三类不同交通运输方式的协调发展；数字网络的全面发展则涉及了从移动网络到固定网络，从骨干网络建立到网络入户，从光缆通讯到卫星通信等多个方面；能源网络的全面发展则要求欧盟加强同其他国家在能源方面的互联互通，实现燃气、电力、可再生资源等能源的流通，并在提升能源利用率方面开展广泛合作。同时，欧盟还特别强调了全面互联互通政策的人文维度，将民众利益与权利置于政策制定的中心位置。
第三，强调欧亚互联互通政策要以规则为基础，保障人员、货物、服务与资本的高效、公平、顺利流通。一方面，欧盟声称将继续遵守国际公认的惯例、规则、公约以及技术标准,维持跨境联通网络与交易的交互操作性。另一方面，欧盟还将继续保证其内部市场非歧视性的公平竞争环境，在保护核心资产的前提下推动投资环境向更加公开、透明的方向发展，并将自身的成功经验与成熟管理模式向外推广。
3欧亚互联互通战略核心政策框架
正是在上述三大原则理念的基础上，欧盟表示将与其邻国及亚洲伙伴按照三个方面加强接触：建立亚欧更有效的联通和网络；在共同认可的规则和标准基础上建立联通伙伴关系；解决巨大的亚欧相互投资差距。这三个方面正好构成欧亚互联互通战略的核心政策框架。
（一）建立欧亚之间的高效联通
为建立健全高效的欧亚互联互通网络，欧盟特别强调了两大层面共四个具体种类的互联互通：分别是实体层面的联通（具体包括交通、能源与数字联通三类）与人文层面的交流。
其一，欧盟认为发展欧盟与亚洲伙伴之间高效的、经济上可行、环境上可持续的贸易路线符合欧亚双方的共同利益。因此，欧盟致力于将欧洲现已发展完备的跨欧运输网络与亚洲内部的交通网络相连通。为推动跨境运输与交互操作式多类联运，建立海、陆、空三位一体的欧亚运输系统，欧盟将为亚洲相关国家提供适当的技术支持，帮助其规划运输系统，确保各国互联互通，并为相关基础设施建设融资。欧盟将致力于出台包括联通系数在内的相关评估机制，帮助亚洲各国找到差距所在、寻求发展机遇。在技术援助之外，欧盟还将提升欧亚交通运输互联互通的安全性。
同时，欧盟针对海、陆、空三个具体航运线路不同特点提出相应的互联互通规划。空运方面，欧盟通过与第三国签订航空条约的方式开拓海外市场、寻求投资机会，促进经济发展，并通过此类条约解决航空排放等环境与气候问题，推动航空运输的长期去碳化。海运方面，欧盟同样致力于推进清洁、可持续的海上航运，在欧亚各港口推广替代燃料的使用，数字化并简化港口行政管理手续，实现海上交通去碳化。此外，欧盟还将通过与第三国签订海上运输条约的方式规范海路运输秩序、为海上航运提供便利。陆运方面，欧盟将与欧亚各国共同努力增加铁路运输的连通性与竞争力。欧盟未来将致力于通过铁路运输实现南欧与北欧、欧洲与中亚的互联互通。公路交通是铁路运输在中短距离上的补充手段，未来欧盟将重点关注提升欧亚公路运输的安全性。最后，欧盟还将推进欧亚海关信息的互通，就过境事宜开展双边与多边合作。
其二，指出大容量的网络连通是发展数字经济的重要支撑，欧亚数字化互联互通为该地区网络基础设施建设提供必要条件。欧盟表示持续推进欧亚网络环境向更加和平、安全、开放的方向发展，打击网络犯罪，保障网络人权与自由。为此，需要出台连贯的监管政策，支持对数字化基础设施的投资，消弭不同地区间数字化鸿沟。欧盟将在欧亚层面进一步推进其《数字化四大发展战略》，促进亚洲地区数字化技术与服务及其经济社会的发展。
其三，就欧亚能源互联互通而言，欧盟将根据自身在其内部的能源合作经验推动建立以市场原则为中心的区域能源联通平台，鼓励能源系统现代化，采用更加清洁的解决方案，提高能源利用率，支持欧亚之间以及亚洲内部各国间的能源联通。
其四，人文层面的互联互通主要涉及学生、学者及研究人员之间的联系与流动。未来欧盟将通过奖学金资助项目、联合培养及访学交换等方式进一步加强欧亚学生、学者的交流。此外，欧盟还将鼓励欧亚城市间的相互合作，比如开展欧亚文化名城的互联互通，推进艺术与体育等方面交流与合作。
（二）建立可持续的互联互通伙伴关系
必须指出，为实现高效的互联互通，欧盟表示加强并建立更加持续、开放、包容及规则为基础的双边性、地区性及国际性的伙伴关系。
首先，双边伙伴关系方面，欧盟是亚洲主要的发展与投资合作伙伴，有巨大合作空间。在此背景下，欧亚双方应共同努力改善其监管环境、提升公共财政管理及调动国内资源的能力。欧盟要通过技术援助等方式提供支持,提升亚洲各国的规划能力，制定并实施可持续的互联互通项目、政策及监管条例。欧盟还特别强调与其他国家合作时要注意结合其国内实际情况，与不同国家在不同领域展开合作。同时，欧盟还可同重要非欧亚国家展开互联互通对话，进一步扩展其可持续互联互通计划的覆盖范围。
其次，区域合作伙伴方面，欧盟已经积累不少经验。因此政策文件指出欧盟应同其合作伙伴、国际组织及金融机构一起在亚洲建立区域互联互通的合作路径，分析互联互通相关活动与差距，寻求欧亚互联互通新机遇。此外，欧盟还将借助亚洲现有国际组织与合作机制扩大欧亚互联互通范围，包括通过亚欧会议加强与亚洲重要合作伙伴的关系、发展与东盟的合作等。
再次，国际合作方面，欧盟计划加强与国际组织接触，加强其对外代表、参与及协调能力。欧盟充分认识到国际条约和国际准则的实施与批准是应对气候变化与环境恶化、促进市场准入与贸易公平，以及确保联通网络互操作性的必要条件。欧盟将与各类国际标准化组织及其他相关行业开展广泛合作，论证制定欧亚互联互通相关标准的必要性。此外，欧盟还将扩大其技术援助范围，与相关国际组织及合作伙伴密切协调，确保合作规范在重点第三国的认可与通过。
（三）保证可持续性互联互通投资的数量与质量
欧盟意识到如今各国基础设施建设投资方面的巨大差距，并指出要建立全面的融资路径来解决投资缺口，更好调动国内资源，建立基础设施的规范模型与价格框架。
首先，欧盟将为互联互通提供新的创新型融资。欧盟已在财政支持互联互通方面取得进展。在下一个多年度金融框架下，欧盟提出几项创新措施,刺激互联互通方面的政府与私人投资。其中欧洲可持续发展基金是欧盟对外投资计划的重要部分，主要面向非洲及欧盟邻国提供必要支持。欧盟将促使对外投资体制和业务框架更有效和更具操作性，并呼吁主要金融和发展机构在开发性金融方面加强合作。欧盟强调应加强与成员国内部包括主权基金在内的各类公共和私人金融机制的合作，努力促进其行动的协调统一，并在《可持续投资增长行动计划》指导下同第三国相关金融机构广泛开展对话。
其次,建立并维护国际金融伙伴关系。欧盟承认国际金融机构与多边开发银行在全球融资互联互通体系中的重要地位。未来欧盟将在债务可持续性与互联互通领域与世界银行和国际货币基金组织等国际金融机构加强合作。值得指出，欧盟还将深化与亚洲开发银行及亚洲基础设施投资银行等多边发展银行的合作，并确保自身的优先权得到保证。
最后，建立公平的商业竞争环境。政策文件强调了市场准入和外国直接投资的公平竞争、政府采购的公平透明、非歧视性市场实践及知识产权保护的重要作用。未来欧盟将继续支持确保商业公平竞争环境的相关举措，持续推动更多国家加入世贸组织的《政府采购协定》，鼓励其合作伙伴加入市场经济，提高出口信贷系统的透明度，消除歧视性做法。此外，欧盟还将加强其在亚洲的经济外交努力，比如支持建立以中小企业为重点的欧亚商业对接平台，设立欧亚商业互联互通咨询小组，并进一步推广欧洲投资项目门户。
4欧亚互联互通战略对中欧关系的政策含义
欧盟关于欧亚互联互通政策的提出，既是其亚洲政策在新形势下的新发展，也可看作是其全球战略的重要组成部分。从政策侧重点看，欧盟仍然延续了自１９９４年《走向亚洲新战略》以来对经济发展的一贯重视；就具体政策而言，欧盟也根据当前国际局势新变化做出一些新的调整。这对中欧关系具有重要政策含义。
首先，纵向比较而言，欧亚互联互通战略体现出欧盟对其亚洲政策系统性与连续性的重视，为欧盟在更广泛政策框架下发展对华关系提供了某种指南。欧盟提出“可持续、全面、以规则为基础”三大原则理念，作为未来欧亚合作的指导依据，构建起一个较为完备的欧盟亚洲政策框架，体现出欧盟对其亚洲政策系统性的重视。此外，该政策文件也与欧盟此前的亚洲战略与全球战略紧密衔接，体现出某种政策连贯性。特别指出，欧亚互联互通战略与欧盟２０１６年全球战略文件中提出的区域合作秩序设想之——“联通的亚洲”，保持了高度一致。欧盟在全球战略文件中强调亚洲的发展与稳定对自身发展的重要意义，并提出要在经济外交与安全合作方面进一步与亚洲深化合作。为此，欧盟将在中欧互联互通平台、亚欧会议等机制框架下继续推进与中国在经济、高新技术产业、经济改革等方面的合作；欧盟也开始重视与日本、韩国、印度尼西亚等国在安全合作方面建立伙伴关系；并宣称要与东亚、东南亚国家一起维护航行自由,同中亚和南亚国家一起打击恐怖主义、增进交通互联，在印太和中亚地区推进民主化转型。因此，欧亚互联互通政策文件提出的建立四个联通、健全三个层面的伙伴关系，以及完善相应投资体系等政策理念，在某种意义上正是对欧盟２０１６年全球战略的系统延伸与细化。这可能意味着今后欧盟会把发展对华关系进一步置于更广泛的亚欧关系框架下，中欧关系也有可能越来越受欧盟与其他亚洲国家伙伴关系等第三方因素影响，进而中欧关系的外部环境复杂性或许会增多。
其次，横向比较而言，欧亚互联互通战略在政策主张上与中国“一带一路”倡议存在相似之处。就欧亚合作领域而言，中欧双方的关注领域有某些重合。中方２０１５年发布的“一带一路”愿景规划强调了“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”五个重点合作领域，也为发展亚欧关系指明了方向。特别是中国的“一带一路”倡议涵盖了“硬联通”与“软联通”两个层面，既包括交通运输、基础设施等硬件联通，也包括制度政策、规则标准方面的软性协调，同时还注重人文交流的重要作用。相比之下，欧盟此次提出的两大层面共四个种类的互联互通领域基本也在“一带一路”倡议提出的“五通”框架之内，其中“实体联通”兼顾了“软”“硬”两个层面的协调与对接，人文层面则强调了人文交流的重要性。就基本理念而言，中欧双方都将维护多边主义、构建开放公平的世界经济作为自身政策的出发点。中欧在相关政策文件中都表达了维护全球自由贸易体系和开放型世界经济的愿景。在“一带一路”愿景规划中，中方在和平共处五项原则基础上提出了坚持开放合作、坚持和谐包容、坚持市场运作与坚持互利共赢的共建原则，其中，坚持开放合作与坚持市场运作正是中国融入世界经济体系、维护全球贸易意愿的体现。与之相对应，欧盟在政策文件中也提出要建立可持续的互联互通伙伴关系，促进市场准入、贸易公平，建立公平的商业竞争环境。可见，欧盟同样重视欧亚互联互通的经贸效益及相关的配套制度设计。
再次，欧亚互联互通战略相较于“一带一路”倡议也带有自身特点，也显示了欧洲内部对“一带一路”倡议仍存疑虑。其突出之处在于，欧盟提出了互联互通的三大基本原则，并特别重复和强调了第一条（可持续性）与第三条（以规则为基础）原则。有西方学者将欧盟政策的这一特点解读为欧盟对中国“一带一路”倡议可持续性与公平性存在质疑与不满，进而发展出自己的一套政策体系与之竞争。就可持续性而言，欧方认为一些“一带一路”项目在设计上缺乏可持续性，比如中国在巴基斯坦建造６所煤电站，在环境保护方面是不可持续的；此外，欧方也怀疑目前“一带一路”的融资方式同样不可持续，特别是“一带一路”沿线的很多发展中国家经济发展水平过于低下，没有能力偿还基础设施建设贷款，暴露出“一带一路”资金链的不可持续性。就公平性而言，欧盟不少成员国在该互联互通战略出台之前就对中国的“一带一路”倡议表示担忧。２０１８年４月德国有媒体爆料欧盟２７个成员国驻华大使（匈牙利大使除外）联名起草一份报告，宣称“一带一路”倡议实际上是在为中国企业提供便利，损害了国际自由贸易。虽然此报道所言未必属实，但至少从一个侧面表明欧洲某些媒体对“一带一路”倡议的偏见还是很深，值得重视。
最后，尽管中欧双方相应倡议和战略一定程度上可能具有竞争关系，但双方合作空间仍然很大。就欧方而言，针对有学者将欧亚互联互通战略称为“欧盟版一带一路”的说法，欧盟在政策发布时进行了否认。欧盟官方表示该战略只是欧盟依据其自身经验制定出的互联互通战略，并表示会继续深化与中方的双边与多边合作。就中国而言，２０１８年１２月出台的第三份《中国对欧盟政策文件》也对欧亚互联互通战略进行了回应。中方政策文件明确提出，要推进中欧互联互通平台建设，加强共建“一带一路”倡议同欧盟的欧亚互联互通战略、欧洲投资计划、“泛欧交通运输网络”等发展规划的对接。此外，中方文件也涉及欧盟一直强调的“可持续性”与“公平性”两个问题,提出中欧双方应保持双向开放，促进双向投资，共同维护公平竞争的市场秩序；同时促进双方在科研创新、新兴产业、可持续发展等领域的合作。可以看出，中欧双方官方层面均对互联互通合作的展开与相关政策的对接表现出积极态度。如果处置得当，这对当前及今后的中欧关系而言可能就是机遇,但如果任何一方过度解读对方的所谓战略意图，甚至带着某种意识形态偏见刻意歪曲，那么双方在欧亚互联互通的战略对接就难以有效展开，甚至会成为中欧关系发展的一个新分歧点。就此而言，需要中欧双方真正本着开放包容、互利共赢、互学互鉴的精神，积极探索更有效合作的新模式。
结 语
欧盟的欧亚互联互通战略是欧盟为满足自身发展需要、应对全球治理中的新挑战，并结合当前世界发展的新形势和自身的区域合作经验提出的，也可视为其全球战略的重要组成部分。其中提出的三个原则理念与政策框架中的三大核心内涵为未来欧亚互联互通合作的展开提供了指导依据。不仅如此，该政策文件的出台还进一步完善了欧盟的亚洲政策体系，展现了欧盟亚洲政策的某些连贯性。
欧亚双方近期都已表达出深化合作、实现政策对接的积极意愿。２０１８年１０月闭幕的亚欧会议上，欧亚领导人就深化欧亚合作、建立伙伴关系展开了讨论，重申了维护有效的多边主义与规则为基础的国际秩序的坚定决心。同时，亚欧互联互通工作组也公布了《亚欧互联互通优先领域和务实合作规划文件》，明确了未来欧亚互联互通的优先领域：政策联通、可持续互联互通、贸易和投资联通、未来互联互通和数字经济、人文联通以及互联互通有关的安全挑战。这些优先领域的提出，综合了中欧双方互联互通的相关政策建议，为欧亚合作及政策对接提供了可能的路径。就中欧双边关系层面，与中方的“一带一路”倡议相比，欧亚互联互通政策在合作领域与基本理念上与中方倡议具有某些相似性；同时，欧盟通过其欧亚互联互通战略，试图宣称自身更为重视可持续性与公平性的特点。虽然欧盟的这一战略被称为“欧盟版一带一路”，甚至被人解读为中国“一带一路”倡议的竞争对手，但是二者之间的某些共性使中欧关于欧亚合作的战略对接也具有了可能性。当然这种可能性也不会轻易转化为现实，这需要双方共同努力，相向而行。从目前中欧双方在深化合作与政策对接方面的表态来看，两者未来的合作前景依然值得期待。（注释略）
