中美经贸政策工作小组联合倡议
2019年10月18日
我们是一群来自中国和美国的经济学家和法学家；我们相信，中美两国可以通过一个新的经贸磋商框架实现共赢。我们为此发表本倡议。
我们所提出的框架意在尊重两国制定并实施本国政策的能力，推动两国通过有效磋商来分享双边贸易的好处、减少损失，并促进全球贸易多边领域中的公平竞争。
我们提出倡议的背景是，中美经贸关系已经呈现出令人担忧的拐点。我们认为，目前的对立和僵局与下述成见有关，即中美两国之间只有两条出路：
(1) 中国在产业、知识产权和其他经济政策方面实施大规模的改革，以使其政府对经济的干预程度接近其他世贸组织发达国家成员国的水平；与此同时，美国的贸易政策回到2018年以前的状况；或者
(2) 两国大幅度降低在经济上的相互依赖度（“脱钩”），甚至不惜以加剧贸易战为代价。
我们相信，在“深度融合”和“脱钩”之间，还存在着第三条出路，这条出路：
给予两国在制定多样的产业政策、科技体系和社会标准等方面更大的自由度；
允许两国使用精准的政策措施（包括关税和非关税措施）保护本国在产业、技术和社会政策方面的选择，同时避免对贸易伙伴造成不必要或不对称的负担；以及
建立一套经贸规则，防止任何国家采取经济学家所说的“以邻为壑”的政策 --- 这样的政策以伤害别国为代价增进本国的福利。
我们充分认识到，任何国际体系的设计都无法摆脱一些基本的权衡。我们的方案包括下面的权衡：
一方面，每个国家都应当拥有制定符合本国条件、最大化本国集体利益的政策与产业体系的自由度（“政策空间”），即使某些政策可能不受他国认可；另一方面，每个国家也应当承认，它所制定的政策可能对其他国家产生负面影响。
一方面，为规避上述负面影响而试图通过国际规则或谈判施压手段来干扰他国制定国内政策的主权，在经济上是不可取的，在政治上也是不可持续的；另一方面，片面强调一个国家制定国内政策的绝对自由，而忽视对贸易或第三方的影响，则会纵容该国将跨境成本转嫁给别的国家。
我们的方案把中美两国的政策空间放在首位，并相对于现状（世贸组织原则或法理）对之进行扩充，但也明确为“以邻为壑”政策划定红线。我们相信，我们的方案维护两国在双边贸易中的现有利益，但不要求经济模式的趋同。与“深度融合”和“脱钩”这两条路相比，这是一个折衷的方案。同时，我们的方案也可以向多边化方向拓展，与保证第三国利益的多边机制靠拢。
背景
中国加入世贸组织至今已有近18年的时间。在中国加入时，世贸组织的经贸规则和争端解决机制都是根据当时的情况制定的。而在这18年中，全球经济及其支撑技术都发生了超乎预料的巨大变化，尤以下述五个方面最为突出：
技术进步。技术进步提高了自动化水平，让供应链更加分散化，一些行业和技能的薪资溢价提高，但许多其他行业的薪资水平和就业保障下降。人们在社交和行为方式上的改变，使得数字经济占有的市场价值比重上升，而农业、工业以及非数字化服务行业的比重下降。网络效应、规模报酬递增效应以及巨大的先动优势，让赢家通吃的市场的数量呈倍数增加。军民两用技术，如无人机、机器人、人工智能等等，在满足军事用途的同时，催生出无数民用用途和行业。数字要素禀赋的经济重要性与日俱增。
国内与国际规制规范对数字经济的适应缓慢。科技变革之前，规制（及税收）的权限可以根据工农业产品或服务提供者的实际位置来划分，国家之间也能比较容易地通过合作协议来落实各自的权限。而如今，互联网及云技术使得数据的位置、所有权以及哪个国家可以拥有管理数据传输的主要权限，都变得模糊不清。
中国在全球经济当中的地位的巨大提升。从2001年到2018年，中国GDP的全球占比从4%上升到了16%，出口额占比从2.7%上升到10.5%。
对于中国国内政策导向预期的变化。在2001年，很多人预期，随着中国经济的增长，中国经济将快速地向当时的世界大经济体靠拢：更分权的市场经济、对外国投资者更加开放、减小国有经济比例，等等。如今，中国已经明确，至少在短时期内，政府投资和政府政策工具仍将在中国经济中保持重要作用，其目的是确保国内企业在一系列关键行业中的地位。
全球政治环境的变化。作为上述趋势的结果之一，在多数发达经济体，贸易政策的政治环境正在发生变化，其中以美国最甚。反全球化浪潮愈演愈烈。许多国家在重新审视和调整经济对外开放和本地经济需求之间的平衡，其中，那些在过去几十年全球化进程中利益受损、或得益很少的群体的诉求，获得更大的权重。
这些变化对于全球经贸生态系统产生了巨大的影响。许多世贸组织成员国的领导人纷纷表示，基于世贸组织体系的全球化已经不再符合他们国家的需求。中国与美国之间爆发贸易战，提高对方出口商品的关税，同时又进行双边谈判以求降低这些关税。
但是，当前的中美谈判被限定在了一个非此即彼的框架里：要么（1）两国的经济深度融合，双方采用共同的市场经济原则来制定本国的经济政策；要么（2）实质性“脱钩”，急剧减少两国之间的经贸联系。前者所依赖的背景，是支撑中国2001年加入世贸组织时的全球经济格局，而后者则来源于当前两国日益加剧的地缘政治竞争态势。
在本倡议接下来的内容里，我们将提出一个新的思想性框架，我们相信，这个框架可以成为两国谈判的合理基础。它旨在为两国找到贸易利益和本国政策空间之间的平衡，同时预防两国联手在多边贸易中置其他国家于不利地位。
不同国家之间贸易的“四个篮子”框架
在今天高度关联的全球经济里，一国采取不同于他国的国内政策（包括由于历史原因而没有受到世贸组织规则约束的政策），会引发对于跨境市场准入和贸易壁垒进行结构“再平衡”的呼声。一种“再平衡”的方式，是通过进一步施加压力而迫使各国政策趋同。我们认为，各个国家的国内政策的异质性将长期存在。基于这个前提，我们提出我们的框架，以最大限度地维护国际贸易利益。
具体而言，我们列出以下四种政策类别（“篮子”）：
第一只篮子（“禁止篮”）：在这只篮子里，一个国家实施的政策会对全球市场造成严重扭曲，甚至引起全球经济损失，因此国际规则应当明令禁止这类政策。“以邻为壑”的政策就是不折不扣的属于禁止篮的政策。例如，为了在国际市场中获取垄断利益，降低其他国家竞争力而实施进出口限制；或通过不平等的数据政策使得本国数字企业可以通过掠夺性定价或寻租从国外市场攫取高额回报。
第二只篮子（“双边谈判与协调篮”）：在这只篮子里，国家甲实施的政策会对国家乙造成一定的损失，但并不具有以邻为壑的特征、或造成全球经济总量的损失。因此，两国可以本着共赢的态度展开磋商，以消除这些政策。这种谈判一般在国家乙认为本国因这样的政策的损失大于国家甲因该政策所获得的利益时展开。例如，当国家甲实施了对国家乙的企业来说不公平的政策时，国家乙可以通过利益交换的方式（如：降低反倾销关税）来促使国家甲取消该政策或缩减政策规模。
第三只篮子（“国内调整篮”）：在这只篮子里，国家甲采取的政策对国家乙造成的损失小于国家甲的获利，因而无法通过利益交换的方式使国家甲取消政策或缩减政策规模、形成共赢局面。在这种情况下，国家甲可以保留该政策，同时允许国家乙通过精准调节国内政策的方式来弥补或减轻该政策对其国内市场的影响。例如，国家乙可以发布法规来防止本国机构向外国机构泄露敏感技术资料；或者国家乙可以通过提高贸易壁垒的方式来保护受到国家甲进口货物冲击的本国企业。必须指出，这里提到的国家乙的补救措施必须是和其损失成比例，且精准面向国内对象（不能用来作为威胁国家甲或升级贸易战的筹码）。
第四只篮子（“多边治理篮”）：在这只篮子里，当国家甲采取的政策措施（无论国家乙是否做出反应）不仅影响到国家乙的经济利益，还会造成对国家丙的连带损害。这时就应当启动国际规则和多边机制来控制局面。例如，国家甲实施区别对待的政策，对国家乙的某类产品降低关税，但不给国家丙的同类产品相同的关税待遇。
第二和第三只篮子是我们的框架的核心，针对的是因国家甲采取了不利于国家乙的政策措施，而使得国家乙的利益受损的情况（但国家甲实施该政策的目的不是为了伤害国家乙）。此时，国家甲有恰当的理由真诚地对国家乙说：“我国政策对于贵国造成损失，并非我国的本意，而是为了维护我国的经济和社会利益。”在理想状况下，两国可以朝着第二只篮子、也就是共赢的方向展开磋商，但是，我们也意识到，在许多情况下，国家甲不愿撤回政策，共赢无法达成。此时，第三只篮子授权国家乙采取措施，调节国内政策，以抵消国家甲的政策带来的损失。必须强调的是，第三只篮子不是鼓励报复行为，而是允许国家乙把自己隔离在国家甲的政策所造成的负面外部性之外，以实现保护国内社会和规制框架等目标。
本倡议的一个优势，在于为中美两国提供了重新平衡未来两国经贸关系的新选项。所有篮子中的问题都可以通过世贸组织的争端解决机制来处理，但中美贸易纠纷当中属于第一到第三只篮子的问题，可以先在世贸组织之外通过双边磋商来处理，然后再通过世贸组织规则允许的“灵活度”纳入世贸组织的框架内。而对于数字贸易等新领域，则需要发展新的世贸组织规则。
本倡议的第二个优势，是鼓励任何一方都不轻易把对方产生跨境伤害的政策统揽到单个的抱怨之中，也不将这些政策与其他非经济问题捆绑在一起。虽然非经济问题也值得关注，但是，把它们分开，一些问题就更容易解决。除非采取这样的策略，就很难看到避免贸易战不断激化的可能性。
我们的倡议鼓励各国：
辨别其他国家的国内政策当中，哪些会对自己国家的经济造成实质性损害（“境外损害性政策”）；
把这些政策归类到第一到第三只相应的篮子中；
与损害源头国展开磋商，寻求共赢方案；如果失败的话，
则提出一个方案，让被损害国可以采取（等比例且精准定位的）政策，以减少境外损害性政策所造成的损失。
需要指出的是，本倡议的分类并不一定是一个简单和直接的过程。比如，美国可能会把很多中国的产业政策视为从具有优势的外国公司手里抢夺市场份额的“以邻为壑”政策；而中国则可能把同样的政策视作是挣脱增长制约、且从长远来看对全球经济有益的发展政策。同样，中国也可能把很多美国的政策视为是保护其国内低生产力科技企业免于国际竞争的“以邻为壑”政策，而美国则可以辩称，这些政策是为了维护国家安全。这种争议必然会发生，但在最低层次上，公然否认那些明显的“以邻为壑”政策是会有代价的，既会降低谈判资本，也会引起国际舆论的谴责（包括来自国际法学和经济学界，以及第三国的）。
此外，本倡议的适用范围也不局限于现存的世贸组织规则所管辖的范围。例如，本倡议还可以适用于在数字科技领域有争议的政策。在呼吁世界各国共同关注这些重要问题的同时，即使是在没有现存国际规则的情况下，我们的倡议也为国与国之间的磋商提供一个话语体系，这个话语体系可以用来讨论一些政策本身是否有问题（如是否是“以邻为壑”的），或在给定其他国家的政策前提下，各个国家如何采取行动保护自身的重点领域。
本倡议的另一个目的，是保护各国在数字和新兴科技领域制定符合其非经济需求的政策的能力，并防止因境外的此类政策而蒙受损失的能力。我们希望我们的框架能够让各国在可控的范围内去认识这种日益增长且不断变化的需求，并补偿因其所引发的成本或损失，以避免让当前紧张的地缘政治局势进一步恶化。
总体而言，我们相信，本倡议可以帮助中美两国的贸易战找到一个共赢的解决方案；它提供了一套新的话语体系和方法论，可以把两国的冲突消化并分解为更加细致、且在分析层面更容易把握的双边讨论。我们的倡议提供了一幅走出冲突并达致共存的路线图。
结论
要解决当前中美两国的经贸纠纷，必须摆脱把中美经贸关系限定为要么脱钩、要么深度融合的这种非此即彼的思维定势。脱钩放弃了贸易带来的好处，同时又对保护两个国家的国家安全裨益甚微；深度融合要求中国向美国或欧洲式的经济体制迅速靠拢，但这个想法并不现实。
第三条出路是存在的，它可以在不发生深度融合的情况下保留大部分的贸易收益。我们所担心的是，即便实现这一目标的方法可能不止一个，但当前的政策和外交磋商并没有朝着这个方向努力。
我们在本倡议里提出了一种可行的方案，勾画了一幅中美两国“经济和平共处”的图景。在这幅图景中，两国充分保留各自的政策空间 --- 中国可以继续实施产业和发展政策，美国也可以继续保护其就业市场和科技体系。我们相信，这是一个在政治上最可持续、同时又能维持国际贸易所带来的巨大收益的方案。
最后，虽然本倡议是为了应对中美两国当前的贸易战而提出的，但其适用范围却不局限于这两个国家，而是对所有参与国际贸易的国家都适用。它既与现存的世贸组织规则和体系保持一致，也允许中美两国在世贸组织规则涉及不到的领域达成双边协议，而无需世贸组织修改现有规则或体系。
中美经贸政策工作小组成员
联合召集人：
杰弗瑞·雷蒙 （Jeffrey S. Lehman）
上海纽约大学建校美方校长、法学教授
杰弗瑞·雷蒙，上海纽约大学建校美方校长。曾任康奈尔大学校长、北京大学国际法学院创始院长、密歇根大学法学院院长，以及法律与公共政策终身教授、华盛顿特区律所律师、美国最高法院大法官John Paul Stevens法律秘书。目前担任美国法学院院长协会主席、Internet2非营利性先进网络技术联盟董事会主席，以及“中美法律专家对话”的美方代表团成员。曾获得美国全国有色人种协进会（NAACP）“法律辩护和教育基金会”的国家平等正义奖，以及中国政府对来华工作并做出突出贡献的外国专家所颁发的最高奖项——“友谊奖”。2018年，获选为40位“中国改革开放40周年最具影响力的外国专家”之一。
丹尼·罗德里克 （Dani Rodrik）
哈佛大学肯尼迪政府学院国际政治经济学讲席教授
丹尼·罗德里克，哈佛大学肯尼迪政府学院国际政治经济学讲席教授、国际经济协会当选主席，以及“包容性繁荣的经济学（EfIP）倡议”联合主任。曾获得社会科学研究委员会（SSRC）首届Albert O. Hirschman奖，以及旨在奖励推动经济思想前沿发展的列昂惕夫奖。他在经济发展、国际经济学和政治经济学等领域出版了诸多著作，拥有普林斯顿大学经济学博士学位以及公共管理硕士学位。目前的研究重点是发展中经济体和发达经济体的就业和经济增长，最新著作为Straight Talk on Trade: Ideas for a Sane World Economy（2017年）。
姚 洋
北京大学国家发展研究院院长、博雅特聘教授、长江学者
姚洋，北京大学国家发展研究院院长、中国经济研究中心教授和主任、博雅特聘教授、长江学者。他也是“中国经济50人论坛”成员。其研究领域包括中国经济转型与发展，在国内外期刊发表学术论文逾百篇，并出版了关于中国制度经济学和经济发展的多部著作。1986年毕业于北京大学地理系本科，1989年毕业于北京大学管理科学中心，获经济学硕士学位，1996年毕业于美国威斯康星大学农业与应用经济学系，获发展经济学博士学位。
成员
莫瑞迪斯·克劳利（Meredith A. Crowley）
剑桥大学国际经济讲师
莫瑞迪斯·克劳利，剑桥大学国际经济学讲师、圣约翰学院研究员，以及剑桥大学-新经济思维研究所研究协调员。她也是“变动欧洲下的英国”（UKCE）智库高级研究员、英国经济政策研究中心（CEPR）研究员，以及英国国际贸易部两个顾问委员会的成员。其研究重点是国际贸易、多边贸易协定以及贸易政策。拥有哈佛大学公共政策硕士学位，以及威斯康星大学麦迪逊分校经济学博士学位。其学术论文包括与Chad Bown共同撰写的Self-Enforcing Trade Agreements（《美国经济评论》，第103卷第2期，2013），并编著有Trade War: The Clash of Economic Systems Endangering Global Prosperity（2019）。
罗伯特·豪斯（Robert L. Howse）
纽约大学法学院尼尔森国际法讲席教授
罗伯特·豪斯，纽约大学法学院尼尔森国际法讲席教授，“纽约市国际经济法工作组”联合创始人及联合召集人。他的教学和研究重点关注法律与政治哲学，以及通过国际经济法理解贸易、投资和金融治理。他与Ruti Teitel共同发表的论文Beyond compliance: Rethinking why International law really matters（《全球政策》第1卷第2期，2010年）荣获“2010年全球政策最佳论文奖”（与Joseph Stiglitz等人共同获得）。拥有哈佛法学院法学硕士学位。他与Antonia Eliason共同撰写的国际贸易法专著《国际贸易规则》第五版将于2020年出版。
鞠建东
清华大学五道口金融学院紫光金融学讲席教授
鞠建东，宾夕法尼亚州立大学经济学博士，是清华大学五道口金融学院紫光金融学讲席教授、国际金融与经济研究中心主任、教育部长江学者特聘教授。2014-2017年担任上海财经大学国际工商管理学院院长。2007-2009年任国际货币基金组织常驻学者、世界银行咨询顾问。他的文章发表在《美国经济评论》等国际一流杂志，其最新学术论文包括与林毅夫、王勇共同撰写的Endowment Structures, Industrial Dynamics and Economic Growth（《货币经济学杂志》第76卷，2015年）。
卢锋
北京大学国家发展研究院金光讲席教授
卢锋，北京大学国家发展研究院教授，曾任国发院副院长。获英国利兹大学经济学博士、中国人民大学经济学硕士和法学学士。对人民币汇率、国际收支平衡、农民工与就业、粮食安全等问题进行过系统研究，在中英文期刊上发表了50多篇学术论文，并出版了多部学术著作。目前担任财政部、人社部专家和“东盟-中日韩宏观经济办公室（AMRO）”顾问小组成员。曾被评为北京大学“十佳教师”。
林毅夫
北京大学新结构经济学研究院院长、博雅讲席教授 、世界银行前首席经济学家
林毅夫，北京大学新结构经济学研究院院长、教授，北京大学南南合作与发展学院院长，北京大学国家发展研究院名誉院长。1994年创立北京大学中国经济研究中心（现北京大学国家发展研究院），并担任主任一职。2008年被任命为世界银行首席经济学家兼负责发展经济学的高级副行长。2012年在世界银行任期届满，返回北大，继续教学研究工作。现任全国政协常委、经济委员会副主任，国务院参事室参事。膺选为发展中国家科学院（原第三世界科学院）院士及英国科学院外籍院士。主要著作包括《战胜命运》《超越发展援助》等20余册。
埃里克·马斯金（Eric Maskin）
哈佛大学亚当斯大学教授、诺贝尔经济学奖获得者
埃里克·马斯金，哈佛大学亚当斯大学教授、经济学和数学教授。他在博弈论、契约论、社会选择论、政治经济学等多个经济学领域做出卓越贡献。拥有哈佛大学学士和博士学位，曾任剑桥大学耶稣学院博士后研究员。曾于1977年至1984年执教于麻省理工学院，1985年至2000年执教于哈佛大学，2000年至2011年执教于普林斯顿高等研究院，并于2012年重返哈佛大学。2007年，因与L. Hurwicz和 R. Myerson在机制设计理论方面的贡献，共同获得诺贝尔经济学奖。
罗伯特·斯德格尔（Robert W. Staiger）
达特茅斯学院拉斯家族人文和科学讲席教授
罗伯特·斯德格尔，达特茅斯学院拉斯家族人文和科学讲席教授、经济学教授，并在美国国家经济研究局担任研究员。其研究重点是国际贸易政策规则与制度，尤为关注关贸总协定（GATT）和世界贸易组织（WTO）所涉及的经济学。其研究成果见诸于多家学术期刊，以及与Kyle Bagwell共同撰写的《世界贸易体系经济学》（麻省理工学院出版社，2002年）一书中。1980年，他获得威廉姆斯学院的学士学位，并于1985年获得密歇根大学的博士学位。2014年加入达特茅斯学院前，曾执教于斯坦福大学和威斯康星大学。
联合倡议签署人：
飞利浦·阿吉翁（Philippe Aghion）
法兰西学院、伦敦政治经济学院经济学教授
考史克·巴苏（Kaushik Basu）
康奈尔大学卡尔·马克斯国际关系讲席经济学教授、世界银行前首席经济学家
阿兰·德尔多夫（Alan Deardorff）
密歇根大学约翰·斯威特兰国际经济学讲席教授
罗伯特·恩格尔（Robert Engle）
纽约大学迈克尔·阿米力诺金融学讲席教授，诺贝尔经济学奖获得者
樊纲
北京大学、中国社会科学院研究生院经济学教授
罗伯特·弗兰克 (Robert H. Frank)
康奈尔大学亨利尔塔·路易斯管理学讲席教授和经济学教授
杰因·格罗斯曼（Gene Grossman）
普林斯顿大学雅各布·温拿国际经济学讲席教授
戈登·汉森（Gordon Hanson）
加州大学圣迭戈分校全球变革研究中心主任
安·哈里森（Ann Harrison）
加州大学伯克利分校哈斯商学院院长
华民
复旦大学世界经济研究所原所长、经济学院荣休教授
黄益平
北京大学国家发展研究院金光经济学讲席教授
孔庆江
中国政法大学国际法学院教授
卡拉·克瑞施纳（Kala Krishna）
宾夕法尼亚州立大学博雅经济学讲席教授
埃德蒙德·菲尔普斯（Edmund Phelps）
哥伦比亚大学资本主义与社会研究中心主任、诺贝尔经济学奖获得者
索尼娅·罗兰（Sonia Rolland）
西北大学法学院法学教授、法学硕士与国际项目主任
阿尔瓦罗·桑托斯（Alvaro Santos）
乔治城大学法学教授、美洲法治发展研究中心主任
格里高利·沙弗（Gregory Shaffer）
加州大学欧文分校校长法学讲席教授
安妮-玛丽·斯劳特 (Anne-Marie Slaughter)
新美洲智库首席执行官
迈克尔·斯宾塞（Michael Spence）
纽约大学威廉·伯克利经济学和商学讲席教授、诺贝尔经济学奖获得者
约瑟夫·斯蒂格列茨（Joseph Stiglitz）
哥伦比亚大学大学教授、诺贝尔经济学奖获得者
桑特尔·托马斯（Chantal Thomas）
康奈尔大学法学教授、克拉克中东及北非法律与发展计划主任
迈克尔·特比尔科克（Michael Trebilcock）
多伦多大学法学杰出大学教授
戴维·图贝克（David Trubek）
威斯康辛大学法学教授、国际研究项目荣休院长
屠新泉
对外经济贸易大学中国世界贸易组织研究院教授、院长
余永定
中国社会科学院学部委员、世界经济与政治研究所研究员
张军
复旦大学经济学院教授、院长
张晓晶
中国社会科学院经济研究所研究员、副所长
