9月6日，中国发展高层论坛2019专题研讨会在京举行，中国财政科学研究院党委书记、院长刘尚希发表题为“减税降费要着力发挥好引导预期的作用”的演讲。以下为演讲内容。
今年我国实施更大力度的减税降费，社会对减税降费的期待很高。今年半年，减税降费规模达到1.17万亿元，可能会超出全年减税降费2万亿元的预期规模。今年上半年个税减税3千多亿元，人均减税1300多元，1.15亿人无需再缴纳工薪所得税。减税降费力度很大，那如何看待减税降费与中央提出的“六稳”（稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期）之间的内在联系？如何评价其效果？
通过减税降费来实现“六稳”，这与当前我国的经济走势紧密相关。近两年，我国的经济增速正在逐渐放缓，面对经济新的下行压力。今年第一季度经济增长6.4%，第二季度增长6.2%。如何去判断其成因？这是发挥好减税降费政策作用的前提条件，也决定了如何进一步减税降费的方式。
企业预期的不确定性加大，影响结构转换
从全球来看，尤其是根据我国的情况来判断，当前经济下行压力主要还是结构性原因，其具体表现为社会供需总量不匹配、结构不相容。从产品结构来看，高附加值的产品占比低，而中低附加值的产品占比相对较高。从产业来看，新经济、新业态等新兴产业还在培育之中，传统产业目前仍占主要地位。
经济结构正在转型，新兴产业还在发展之中，传统产业又不适应，在这种情况下，内生经济动能不足，经济增速自然就会慢下来，这是一个替换过程。新旧动能的转换体现为结构性的大调整，是一种深度的调整，与全球产业链、供应链和价值链的调整紧密关联在一起。在这种情况下，全要素生产率就会下降，自然会出现经济增速放缓现象。
要化解经济下行压力，最根本在于供给和需求的结构相容。因为对老百姓来说，需要的是质量更高、更绿色的产品和服务。而从目前来看，这类需求暂时不能完全满足的。在这种情况下，就出现了一些传统企业找不到市场，而有些需求却得不到满足。
从现在来看，要实现这种结构性的深度调整，主要还是依靠市场主体的活力，政府只能发挥引导、助力作用。当结构调整以及产业转型升级的要求来临时，市场主体应积极主动地加快创新，加快转型升级。企业的转型升级决定了产业结构的转型升级，也决定了整个经济发展的转型升级。
可以说，宏观的变化源自于微观的变化，微观的变化又取决于微观主体的活力。微观主体的活力越强，调整就会越快，经济就会触底甚至回升；微观主体活力越弱，调整就会越慢，经济下行延续的时间就会越长。
但是，在这种结构性转换的过程中，微观主体面对很大的不确定性，面临各种风险。由于结构性转换，可能会出现原有市场消失的情况，企业找不到市场；研发创新的能力不足，有可能跟不上而被淘汰；加上现在环境成本、养老成本的上升，这些都是风险，需要由企业来承担。此外，还有一些外部不确定性因素的影响，都会给企业带来风险成本的压力，给它们的未来利润预期带来了很大的不确定性。
对这些年来的减税降费初步做了一个梳理，大体上可归纳为三种类型。
一是扩内需的减税降费，二是降成本的减税降费，三是引导预期的减税降费。这三种类型的减税降费也可以指三种效应，可能有扩内需的效应，可能有降成本的效应，可能有引导预期的效应。三种效应也可以理解为三种政策目标，一个是扩内需的政策目标，一个是降成本的政策目标，一个是引导预期的政策目标。
首先，扩内需的减税降费是最容易操作的。政府的税收收入少了，老百姓和企业的可支配收入就增加了，也就扩大了内需。其次，降成本的减税降费有一定的针对性。这种方式更多的是针对企业，在税种的选择上也要针对企业来考虑。由于企业在不同的产业，在设计减税降费时要考虑产业类型，是普惠式地降还是结构性地降，这也是不一样的。最后，稳预期的减税降费的操作难度是最大的。以前的减税降费减了就意味着增加了可支配收入、扩大了内需、减轻了企业负担。但引导预期就不一样，既要考虑短期预期，也要考虑长期预期，这就涉及减税降费的方式问题。
要发挥引导预期的作用，这就对减税降费提出了更高的要求，不是只把税减了、把费降了就行，而是如何让减税降费真正地降低不确定性，给企业创造一个更具确定性的、风险更低的环境，从而增强企业对未来盈利的可预期性。从当前来看，微观主体面临各种各样的风险，并且这些风险都是企业无法防范化解的，这就变成了预期不稳定。在这种情况下，通过减税降费，去对冲一些不确定性因素，降低企业的短期风险和长期风险。
过去减税在税基上的操作比较多，如税前扣除，对小微企业、高新技术企业在抵扣上的政策支持等。一定程度上降低了企业负担，扩大了内需。但通过税基来减税，很难起到引导预期的效果，因为在税基上的减税，透明度不高，政策容易碎片化，会有很多人不清楚如何享受减税政策，不利于整个社会心理的稳定，对企业来说操作成本也比较大，难以达到稳预期的目的。而当前从税基减税转到从税率减税，从过去的特惠式改成普惠式减税，从理论上看更有利于稳定企业的未来预期。
通过降低税率来减税，其影响是多方面的。首先，从社会心理层面来讲，心理效应更大。税基式的减税和税率式的减税方式，从结果上来看，可能减少的税收差不多，但给社会心理带来的影响是不一样的。其原因就是税率上的减税将减税摆在了明处，大家能感受到税率的变化，短期的获得感更强。其次，减税透明度变高，这样有利于引导预期。最后，确定性更强，有利于增强企业对长期的可预期性。
当然，这种税率式的减税同时还能实现减轻企业负担、降成本，增加纳税人可支配收入等。能稳预期的减税降费，势必也会产生扩内需、降成本的效应。所以，从当前更需要稳预期的角度来考虑，从税基式的减税转向税率式减税是正确的选择。此外，还有从特惠式减税转向普惠式减税，也更能有效引导预期。
如何判断减税降费的成效
判断减税降费的成效，基本上是从减了多少税费、企业盈利水平变化以及与一些宏观指标进行对比，如与经济增长变化、就业变化、投资变化、消费变化等进行比较，以此来衡量减税降费的作用。更理论化一些的分析，采用需求管理的理论框架，分析减税降费的乘数效应，对经济增长的刺激性作用大小。
这样的分析判断是基于扩需求、或减负担的思路，有一定参考价值。2019年上半年全国税收收入为92424亿元，减税占全部税收收入的比重为11.2%。2019年上半年税收收入占GDP比重同比下降了1.4个百分点。从税种来看，增值税上半年减税4369亿元，小微企业普惠性政策减税1164亿元，个人所得税两步改革叠加减税3077亿元。2019年上半年GDP同比增速为6.3%，现价增速为7.6%，同期一般公共预算收入同比增长6.2%，其中税收同比增长只有0.9%。2019年6月全国税收收入同比下降6%，18个税种中，有6个税种收入增速为负，其中个人所得税收入同比下降30.6%。从这些数据可以看出，减税降费的力度之大前所未有。
从短期观察，大规模的减税降费对经济产生了积极作用。今年增值税降低税率实施以来，对一些行业企业的影响是多方面的，如利润增加、研发费用增加、雇佣人员增加、工资提高、生产规模扩大、销售价格下降等等。但从整体看，经济增长依然乏力，第二季度比第一季度下降了0.2个百分点，表明经济下行态势没有得到遏制。从前面的分析以及根据调查情况来看，企业预期不稳仍是最突出的问题，是经济下行的主因。如何增强信心，进一步稳定企业预期，是当前宏观政策，也是减税降费政策完善的方向。
政策与改革结合，形成整体的预期引导效应
税率和费率的下降并不是一件简单的事，它需要考虑整个税制与产业结构的关联性，以及社保给付的标准、年度的增长率以及整个社保体制、中央与地方的事权和支出责任等，需要对这些因素进行综合考虑、整体设计，这样才能真正完善税制和社会保险制度，既能减轻企业负担，又能有效引导预期，还能实现平衡。
要完善制度，就需要改革。这里的改革并不是指局部的修修补补、某个方面的调整，这难以真正解决稳预期的问题。如税收制度的完善，需要从整体出发，逐步实现整体性的重构。当前减税，就结合了税制改革，而不仅仅是将其作为一项短期政策来发布实施，从完善税制的角度去考虑减税政策，这样既把税负降下来，实现短期政策目标，同时税制得到改善，使税制简化，透明度更高。如何重构税制，形成“创新友好型”的税收制度，是税改的重大任务。“低税率、宽税基、严征管”的税制架构应是未来税改的目标模式。这是实现税收政策、税收制度都能引导预期的基础。仅仅实施大规模的减税降费，对经济发展的转型升级来说是不够的。
通过税收制度的完善、征管能力的提升，微观主体可以更好地来规划未来，明确预期，这样才能从整体环境的优化上更好地去促进微观主体预期的稳定。对微观主体而言，预期利润对其在未来一段时间的投资和研发都将产生重要影响。微观主体的预期决定了其行为趋向，如果未来有很多不确定因素，预期不稳定，那么对企业来说就会举棋不定，投资、研发、创新就会减少，经济活力就会下降。在这种情况下，整个经济就不会内生出转型升级的动力。稳定预期需要综合施策，协同推动。
从这点考虑，减税降费要结合政策、税收制度、征管制度、社保制度、征缴制度等来综合考量，形成整体解决方案。只有这样，才能有利于形成对减税降费政策的正确预期，防止市场产生认识偏差和误解。因此，减税降费作为政策与改革有机结合起来，形成一揽子方案，这样更有助于稳定预期。
此外，稳预期不仅要考虑市场预期，而且要关注如何稳定地方政府的中长期预期。当前，地方政府关切养老保险、保运转和转移支付等问题。地方政府对新增承担的任务事项和支出责任、收入和转移支付、融资投资以及债务处置等的预期不稳定，这会造成地方政府观望等待，影响地方积极性的充分发挥。事权与支出责任划分、收入划分、地方税体系健全、可持续养老保险等方面的改革都是难题，在这方面需要有前瞻性的考虑，加快启动相关改革，改善地方的中长期预期。
