研究问题
本文结合实地调查经验和自主治理理论，归纳克服农地细碎化的自主治理实践类型，剖析自主治理模式的路径、机制和制度基础，比较分析中国农地细碎化治理的独特效果，建构农地细碎化治理的理论分析框架，为克服农地细碎化问题提供理论依据。
研究方法与数据来源
研究小组在全国范围内调研农地细碎化问题，本文选取湖北沙洋县和江苏射阳县的案例进行分析。2015年9月研究小组33人分为8个小组，对湖北沙洋县的8个乡镇进行实地调查。2015年10月研究小组18人分为6个小组，对江苏射阳县的6个乡镇进行实地调查。实地调查主要采取半结构式访谈方式，访谈对象包括县政府和乡镇相关部门、村组干部、普通村民，并收集相关资料。调研内容主要包括农地细碎化问题的表现形式和农地细碎化治理的主体、方式、过程和效果等。
根据土地经营权整合单位的不同，本文将农地细碎化自主治理区分为农户家庭内部的土地经营权整合和农户之间的土地经营权整合两种实践方式。湖北沙洋县采取农户家庭内部的土地经营权整合方式，以农民家庭为单位，将分散的土地经营权互换或者统一调整到一片。截至2015年11月，沙洋县土地经营权整合面积85.3万亩，占全县土地总面积的89.56%。江苏射阳县采取农户之间的土地经营权整合方式，农民在不改变地块位置的情况下通过将分散土地经营权整合为集体公共产权，在部分农业生产环节进行联合耕种。截至2015年，射阳县在水稻种植环节的土地经营权整合面积有60多万亩，占土地总面积的30%；在小麦种植环节的土地经营权整合面积有100万亩左右，占土地总面积的50%。
（1）农户家庭内部的土地经营权整合。农户家庭内部的土地经营权整合指在不改变农民的土地承包权和承包地面积的情况下，将分散的土地经营权集中连片。
在平原地区，地形平整，农民的主要做法是地块合并。在湖北沙洋县丘陵地区，地形不平整，地块难以合并，农民的主要做法是地块连片。这就实现了地块规模经济，也弱化了农地利用的负外部性。湖北沙洋县农民将二、三十块土地调整到一、二片。根据对湖北沙洋县的初步测算，农地细碎化的自主治理实践提高了机械化率10%、提高机械使用效率40%，降低农业生产成本25%，减少了劳动投入30%。土地经营权整合后地块集中，一些农民自行改善基础设施建设、调整种植结构等。
（2）农户之间的土地经营权整合。农户之间的土地相互交叉在一起，农业生产服务不同，难以形成规模效应。
农户之间的土地经营权整合指将农民分散的个体经营权整合为集体公共经营权，由村社组织作为集体公共经营权的代表与外部农业服务主体对接。农民在土地利用方式上的协同与合作并没有改变产权形态，土地经营权整合则改变了土地经营权的分散形态。这种农地细碎化治理实践形成以村社组织为单位的服务需求单位。这就实现了农业服务规模化，便于大中型机械的使用、农业技术推广等，提升了农业社会化、组织化水平。根据射阳县农业部门的统计数据，农地细碎化的自主治理实践提高了农业综合效益500元/亩以上。
（1）形成共同利益。共同利益是农地细碎化自主治理的前提。在实践中，自然环境、经济社会条件不同的农村地区采取不同的农地细碎化治理实践类型。湖北沙洋县为丘陵地区，农业生产服务不发达，农户家庭内部的土地经营权整合成为当地农民的共同利益。江苏射阳县为平原地区，农业生产服务发达，农户之间的土地经营权整合成为当地农民的共同利益。
（2）制定公共规则。在不同的生产条件和土地面积下，不同利益主体的成本—收益存在差异性。村社组织协调农民、政府和市场主体的利益关系，通过一定的民主程序制定符合农村实际的治理方案。在湖北沙洋县村社组织制定地块如何分配、地块质量差异性如何均衡等的方法，在江苏射阳县村社组织遴选社会化服务主体、协商服务时间、鉴定服务合同等。
（3）实施公共规则。村社组织作为组织主体，将制定的公共规则实施下去。在湖北沙洋县，村社组织根据农户原有的土地承包面积，将土地集中连片分配给农民。在江苏射阳县，村社组织协调大中型农机和合作社等为农民提供统一的耕田、播种、育秧等社会化服务，协调政府部门的农业投资项目和惠农政策，协调农业技术部门为农民选择品种和技术措施提供统一技术指导。
根据实践经验，本文将农地细碎化治理的路径总结为“农民主体、村社主导、政府引导”的组织化路径。本节结合实践经验，剖析农地细碎化治理的组织化路径、实现机制及其制度基础。
自主治理模式的路径
农民必须借助组织载体和相应的组织程序参与到农地细碎化治理过程中。自主治理模式中农民组织化是一个公共治理过程，依赖村社组织的主导作用，强调多主体参与和多中心治理，综合使用政治、经济和社会等多种手段，能够较为容易地实现农民组织化。在农民组织化路径中，农民、村社组织和政府发挥不同作用。
（1）农民主体参与。农民自主决定是否参与土地经营权整合，而不是由政府和村干部强制农民参与。在农民同意参与条件下形成共同利益，土地经营权整合成为农民的内在要求，农地细碎化治理具备广泛的民意基础。并且农民自主制定土地经营权整合方案以及成本—收益分配方式，而不是由村干部和政府代替农民做决策。在湖北沙洋县和江苏射阳县，每个村民小组都形成了不同的土地经营权整合方案和具体问题的处理方式。
（2）村社组织主导。村社组织主导主要表现为对农民的组织动员和利益协调工作。村社组织主导强调的是村社组织对农民的组织作用，并不是主张由村社组织代替农民直接使用土地，也不是主张由村社组织代替市场和政府给农民提供农业服务。
（3）政府引导。自主治理也离不开政府的引导作用。一是政府采取资金引导方式，湖北沙洋县为每个开展农地细碎化治理的村庄提供1万元的奖励，并将一事一议财政奖补政策对其倾斜。江苏射阳县整合“秸秆还田”、“粮食高产创建”等农业项目资金支持农地细碎化治理，并对工作做得好的村社组织给予3万元的奖励。二是政府采取政策引导方式，地方政府利用广播、电视等媒介大力宣传农地细碎化治理的先进经验和做法，通过召开村组会议、现场会等方式进行引导。同时，政府为农地细碎化治理提供政策咨询，为制度创新提供制度框架等。
自主治理模式的运行机制
制度供给、可信承诺和相互监督是自主治理建立的三个难题。从农地细碎化治理实践来看，农村社会通过多种机制推动自主治理的实现。
（1）民主协商与利益分配机制。在利益分配上，农民获得所有农业经营利润，政府和村社组织给予资金支持，不参与农业利润分配。村社组织通过民主协商的方式决定利益分配关系，通过村民代表会议、群众大会、村民直接反馈意见等方式制定规则和供给制度。
（2）多数民主决策与风险机制。在土地具有不可移动的自然属性下，几个农民甚至一个农民拒绝参与都会导致集体行动的彻底瓦解。农村社会普遍采取多数决定原则，将多数人的意志作为公共意志，不要求所有农民一致同意。这就能够防止公共利益异化为少数农民的利益或村干部的利益，提高公共规则的可信度。
（3）群众内部监督与违约机制。农地细碎化治理主要采取内部监督方式，由农民自己进行内部监督以防止部分农民和村社组织违约。村社组织要将有关决策和实施情况公开化、透明化，接受农民的监督。
自主治理模式的制度基础
（1）集体土地制度为自主治理提供了制度空间。中国采取集体土地制度，土地是集体的公共生产资料，农地利用属于村庄内部的公共利益。针对公共利益对象才会产生公共治理，农村社会才有可能采取自主治理模式。在土地承包关系长期不变的政策背景下，村社组织虽然在承包期内不能按照人口增减调整农民的承包地面积，但可以在“三权分置”制度设置下整合土地经营权。这实际上是保留土地承包权不变、整合土地经营权的做法。当前农地制度“三权分置”改革进一步明确了这种做法。村社组织作为集体所有权代表，拥有调整土地利益关系的制度性权力，从而有效制裁 “搭便车”者，避免“集体行动困境”。
（2）村民自治制度为自主治理提供了组织人员和组织规则。农村社会作为一个自治单位，拥有一套完整的组织体系。村社组织机构包括村两委和村民小组，组织人员包括村两委干部、村民小组长以及村民代表等。村民自治制度为农民组织化提供了组织程序和组织规范，农民按照民主决策程序制定自治规则。组织规则为农民提供参与的载体和渠道，为议程的设定、协商的流程、决策规则提供制度框架，保证民主协商的顺利进行和公共决议的质量。
结论
（1）自主治理侧重于解决小农户面临的土地细碎化问题，是一种有效克服农地细碎化问题的模式。在推动土地流转和培育新型农业经营主体的政策背景下，地方政府分配农业项目资源往往倾向于农业规模经营主体，并按照规模农业主体的需求整治土地和建设基础设施。市场化模式实际上通过土地经营权集中和消灭小农户的方式解决农地细碎化问题，满足大农户扩大土地规模和耕种集中连片土地的需求。自主治理模式采取土地经营权整合的方式，没有减少农业经营者的数量。在更广泛的意义上，农地细碎化治理在不改变小农户家庭经营的基础上，通过土地经营权整合适应现代生产力发展要求，是实现小农户与现代农业有机衔接的重要举措。
（2）农地细碎化治理也是公共事务治理，其理论基础是自主治理理论。由于农地利用存在外部性问题，农地细碎化治理也是一个共同利益形成、共同规则的制定和执行的公共治理过程。
