从2015年10月开始,党中央基于对我国贫困状态的分析和长期以来实施的减贫脱贫政策效果的分析, 提出了打好脱贫攻坚战的战略, 并相继出台了相关政策, 对该战略在全国的实施进行了全面部署。脱贫攻坚战略明确了解决贫困问题的手段, 提出了详尽具体的战略目标, 规定了这一战略的实施时间是2015年至2020年。基于对我国乡村现状的分析和进入新时代后我国主要社会矛盾转变的判断, 在党的十九大报告中第一次提出“实施乡村振兴战略”, 相继出台和印发了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划 (2018-2022年) 》, 明确了到2022年乡村振兴战略要达到的具体目标, 并远景谋划至2035年和2050年。由此可见, 乡村振兴战略实施的近期安排是2018年至2022年。两大战略均强调了县级这一行政单位在战略实施中的作用, 明确县级政府是两大战略实施的关键主体, 县域是两大战略实施相对独立的行政边界。两大战略在实施时间上不一致但有重叠, 在战略内容上有异同, 它们之间的关系呈现为连续性和继起性。厘清这种逻辑关系, 对于各类主体特别是县级政府把握战略重点并有效衔接两大战略, 具有十分重要的意义。
一、文献综述
由于脱贫攻坚和乡村振兴战略在提出时间上的先后不同, 现有研究在主题上可以划分为主要针对脱贫攻坚、主要针对乡村振兴战略和将两大战略关联起来研究三个大类。
第一类是针对脱贫攻坚的研究。黄承伟 (2017) 总结了党的十八大以来脱贫攻坚的理论创新和实践创新, 认为从20世纪60年代以来在长期的实际工作中和对中国贫困问题的思考和解决中不断形成的。这一思想是国家进行脱贫攻坚战略全面布局的基础, 战略思想中制度创新、重点区域集中治理机制创新、特殊贫困群体帮扶机制创新、精准扶贫模式创新等为全国的脱贫攻坚具体工作提供了指导, 脱贫攻坚取得的成果充分证明了扶贫开发战略思想的正确性。[1]公丕宏和公丕明 (2017) 从时间维度、空间维度、实践维度和理论维度论述了脱贫攻坚的战略思想体系。[2]韩广富和葛一璇 (2018) 分析了脱贫攻坚思想形成的国际背景、现实依据和理论基础, 从六个方面阐述了这一思想的主要内容, 指出这是当代中国脱贫攻坚实践的行动指南, 学习和深刻领会这一思想对于坚决打赢脱贫攻坚战具有重要指导意义。[3]魏毅等 (2017) 以江西省为对象, 分析了脱贫攻坚的环境, 提出了路径选择及保障举措。[4]王春光 (2018) 以贵州省为对象, 分析了脱贫攻坚可持续发展面临的问题和挑战, 提出了脱贫攻坚可持续发展的政策建议。[5]谢伦廷和张鑫 (2018) 分析了湖南省脱贫攻坚工作中存在的亟待解决的问题及原因, 认为要进一步推进革命老区脱贫攻坚工作应加大脱贫攻坚思想宣传教育工作力度, 广开思路, 完善扶贫资金管理和监督, 实行“阳光化”操作, 强化制度保障措施, 创新建立奖惩机制。[6]张琦 (2017) 对脱贫攻坚中的贫困考核与退出机制问题做了专门研究, 通过设定体系与指标, 提出了构建我国贫困考核和退出机制的设想。[7]储慧红 (2018) 以县为单位、张瑞敏和龙梅 (2018) 以乡镇为单位、王璠 (2018) 以村为单位讨论了打赢脱贫攻坚战的相关问题。[8,9,10]
第二类是针对乡村振兴战略的研究。从战略出台背景看, 学者基本认同民国时期的乡村建设运动—社会主义新农村建设—乡村振兴战略这一历史时序 (叶敬忠, 2018;邢成举和罗重谱) 。[11,12]从对比研究看, 横向则更多介绍英、美、日、韩、中国台湾等国家和地区乡村建设的经验, 以期对中国大陆即将广泛实施的乡村振兴战略提供借鉴。绝大部分文献都是围绕乡村振兴二十字总要求展开论述。王欢苗 (2018) 认为, 实施乡村振兴战略, 思想认同是前提、县级担当是主责、人才支撑是关键、改革创新是动力、共同缔造是良方、明晰职责是保障。[13]唐任伍 (2018) 在分析实施乡村振兴必要性基础上从五个方面提出了实施乡村振兴的路径, 主要包括深化改革、发展现代农业、加强农村文化建设、城乡一体化和加强农村治理体系建设等方面的内容。[14]何仁伟 (2018) 专注于从城乡融合角度探讨乡村振兴, 在剖析城乡融合与乡村振兴的相互关基础上构建了城乡空间均衡模型, 定义了城乡等值线, 提出了中国城乡融合与乡村振兴实现途径及需要深入研究的方向。[15]肖汉平 (2018) 从金融角度探讨了资金对乡村振兴战略的支撑。[16]路璐和朱志平 (2018) 则将乡村振兴与乡村文化联系起来讨论了在乡村振兴视域下乡村文化的空间建构。[17]从地域看, 孙景淼 (2018) 在全面总结提炼浙江“三农”发展实践经验的基础上, 深入探究乡村振兴规律, 系统提出乡村振兴路径, 以浙江省“三农”发展的12个典型案例为佐证, 提出了新时代乡村振兴的思路、举措和方案。[18]
第三类是针对脱贫攻坚与乡村振兴战略相互关系的探讨。李晓园和钟伟 (2018) 认为精准扶贫在乡村振兴中具有三项出场逻辑:党的“三农”工作的一贯主题是它的历史逻辑, 社会主义优越性的本质体现是它的现实逻辑, 关于“三农”工作重要论述的鲜明特征是它的理论逻辑。精准扶贫与乡村振兴在内容的一致性、功能的互构性、价值的一元性和主体的共通性上具有内在的耦合性。二者之间本质上是一种共生共存共促的关系, 以高质量扶贫产业、新农村建设、繁荣农村文化为接点, 以产业扶贫推动农业强, 以生态扶贫助力农村美, 以教育扶贫实现农民富, 这是精准扶贫推进乡村振兴的三重路径。[19]庄天慧等 (2018) 认为, 二者在理论逻辑上表现为, 乡村振兴在协调城乡资源配置实现帕累托最优的过程中强化了精准脱贫的内生动力, 降低了精准脱贫的制度费用, 在实践逻辑上精准脱贫是乡村振兴的时序前提和空间基础, 乡村振兴通过助力产业脱贫和精神脱贫为精准脱贫提供长效内生动力。[20]张立栋 (2018) 以海南省为例, 说明脱贫攻坚与乡村振兴二者在目标上契合一致, 在任务上交织叠加, 在推进上相互融合。必须把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来, 确保两项工作一起抓实、两篇文章一并做好, 不能搞成“两张皮”。[21]现有研究内容表明理论界已经充分关注两大战略之间的关系。但是, 在实际工作中, 各地的主要精力仍然集中在脱贫攻坚上, 实施乡村振兴战略的实际举措还没有落实。因此, 以乡镇、村为对象的乡村振兴研究基本未见, 具体到某一个区域如何协调两大战略的案例研究相对较少。
打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略具有紧密的逻辑关系, 这种逻辑关系具有连续和继起的特征。县级是当前我国独特的行政单位, 从经济上看, 一个县的产业体系相对完整, 财政收支具备相对独立的权力。从管理职能看, 县级政府在政策制定上和资源配置上有一定的相对独立性和一定的能动性。两大战略的连续性和继起性特征在县域更加明显。
连续性强调一致性特征, 其基本含义是时序上的重叠关系和战略的整体性, 具体表现为:
第一, 时间安排的重叠和交叉。按照中央总体部署, 2018年至2020年是打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略同时推进的时期。时间上的重叠充分反映了中央在部署两大战略时的深谋远虑, 就是要保证两大战略在实施上不产生脱节的现象。时间一致性决定了一定时期内战略主要内容的一致性, 特别是针对贫困地区, 中央明确要求乡村振兴的主要任务是要打好脱贫攻坚战, 解决好贫困问题。在任务目标上, 两大战略高度统一。各地在进行乡村振兴战略规划和制定相关支持政策时要优先向贫困地区倾斜。时间上的交叉保证了两大战略的“无缝对接”, 进而确保了在战略实施各要素上的连续性。
第二, 战略思想的一致性。实施两大战略, 消除贫困, 让社会的每一个层面都得到发展, 让全体人民过上幸福好日子, 是中国共产党人为民族谋复兴、为人民谋幸福的具体体现。实施两大战略, 脱贫攻坚是通过“五个一批”的具体方法, 按照贫困人口的实际情况有的放矢地解决他们的贫困问题, 乡村振兴则是从制度、手段、环境等方面入手, 着眼于增加贫困人口收入、通过教育培训增加就业技能、以生态保护改善生存条件、提供基本权利保障等多个维度, 共同目标都是有效推动农村贫困人口全面发展和贫困乡村整体发展。实施两大战略, 消除我国城乡之间存在的较大发展差距, 解决我国城乡和区域之间经济发展不平衡的问题, 短期目标是使贫困人口迅速摆脱贫困, 长期目标则是农民的生活质量不断提升, 从而使全国共同进入小康社会。
第三, 战略安排的一致性。在领导体制上, 均一以贯之地强调党的领导。党委领导全局, 从省到村五级书记一起抓。政府规划实施、全面负责, 制定具体的工作方案。领导体制的一致性确保了政治保障的一致性。在工作机制上, 均实行中央统筹、省 (自治区、直辖市) 负总责、市 (地) 县抓落实的工作机制。在实施手段上, 均坚持把发展特色产业放在首位, 脱贫攻坚中发展特色产业脱贫就是要通过产业发展, 增加脱贫对象就业人数, 提高贫困人口收入水平, 是解决贫困问题最有效和最可靠的手段。乡村振兴中强调发展特色产业, 改变传统农业模式, 发展现代农业, 是保证农村长久繁荣的根本途径。在发展理念上, 均强调生态保护。本质上, 两大战略都体现了“绿水青山就是金山银山”的理念。在战略实施的具体方法上, 均要求突出问题导向, 一切工作从本地实际出发, 不搞全国或全省“一刀切”。
继起性的基本含义是时序上的错位关系以及战略的相互作用关系, 强调差异性和递进性特征, 具体表现为:
第一, 实施时间上的错位关系。打赢脱贫攻坚战的时间安排是2015年至2020年, 实施乡村振兴战略的时间安排近期是2018年至2022年, 中期和远期分别规划至2035年和2050年。虽然两大战略在时间上有三年的并存交汇期, 但乡村振兴战略的启动时间晚于脱贫攻坚战, 而且在2020年以后有更长的实施期限。到并存交汇期结束的2020年, 脱贫攻坚任务全面完成, 此后是要巩固和全面提升脱贫攻坚的成果。乡村振兴战略则是处于起步和打基础阶段, 以建立基础性制度框架为主要目标。到2035年和2050年, 乡村振兴要达到的目标逐步递进。两大战略在实施时间上一短一长的特征决定了两大战略在其他方面也会有明显的不同。
第二, 战略目标的递进关系。打赢脱贫攻坚战是实现第一个百年奋斗目标的重点工作, 实施乡村振兴战略是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求。自新中国成立到改革开放, 尽管党和国家的工作重点时有改变, 但对贫困问题始终给予高度重视, 期间出台了众多的政策, 使用不同方法治理贫困。从全国看, 新中国成立以来, 农村农民为国家的经济建设和发展作出了巨大的贡献, 改革开放以来市场机制充分发挥作用, 第二、第三产业的发展比农业的发展快得多, 城市比乡村的发展快得多, 导致城乡矛盾更加突出。一面是城市、工商业的“现代发达”图景, 另一面是乡村的“原始落后”面貌。要实现“两个一百年”奋斗目标, 就必须解决好占国土面积绝大部分的乡村存在的落后问题和占全国人口绝大部分的农民中的贫困问题。
第三, 战略地位的基础与提升关系。从不断消除贫困到彻底消除贫困, 将为乡村振兴战略奠定基础。乡村贫困问题的实质, 是乡村贫困人口缺乏可支配和利用的生产资料和生活资料并且缺乏改变这种状态的能力, 在整个社会群体中处于严重欠发展的不利位置。乡村存在大量的贫困区域和贫困人口, 是各种尖锐社会矛盾产生的主要根源, 严重制约生产力的解放和发展, 乡村产业发展缺少最能动的主体。区域贫困和人口贫困最直接的表现是生活条件恶劣和生态条件恶化, 贫困使农村生活环境的优化缺乏必需的财力支持, 使人们放弃对生活品质的追求而容忍脏乱差的存在, 生态宜居无从谈起。贫穷使整个社会丧失了物质文明和精神文明共同进步的基础, 当人们的基本生存条件得不到满足的时候, 道德追求会沦为空谈, 乡风文明不可能建立。乡村法治、自治和德治的结合, 必定要建立在人民群众追求善治的基础上, 贫困的存在使人们缺乏维持合理的现行秩序的动力, 从而动摇善治的基础。从最根本意义上看, 贫困是生活富裕的绝对反面。打赢脱贫攻坚战, 将为全体公民提供来自党和政府的郑重承诺和行动方案, 为人民构建出一个可预期的不受绝对贫困困扰的未来, 为生产力中最活跃的人力资源和人力资本的释放提供有效保证, 从而建立起适应乡村现实、顺应民心、符合民情的有效社会管理体系。在各地探索实践出符合实际情况、发挥比较优势、挖掘发展新动能的农业、农村升级改造策略和发展体制机制, 走出一条乡村发展和生态保护协调推进的新路, 从多方面为乡村振兴创造条件。
三、县域实践的观察与展望———以江西省赣州市南康区为例
在陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会上说:“我们实现第一个百年奋斗目标、全面建成小康社会, 没有老区的全面小康, 特别是没有老区贫困人口脱贫致富, 那是不完整的。”赣南等原中央苏区在中国革命史上具有特殊重要的地位, 江西省赣州市是赣南等原中央苏区的核心区。到2019年4月, 江西省剩下的10个贫困县中赣州有6个, 赣州的贫困人口主要在农村, 赣州的“三农”问题尤其突出, 赣州市的脱贫攻坚是全省脱贫攻坚的重中之重。因此, 赣州市打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略具有重大的政治意义。南康区的县域经济发展在赣州市内处于领先水平, 但北部6个乡镇的发展较为落后, 全区城乡发展不均衡的二元特征十分明显。在2014年撤市设区、南康市区融入赣州市主城区后这一特征更为突出。南康以家具为主的产业集群发展成效显著, 2018年, 南康家具产业集群产值突破1600亿元, “南康家具”成为全国首个以县级行政区划命名的工业集体商标。依托县域经济发展优势和产业集群带动, 南康区把家具产业作为脱贫攻坚和乡村振兴的最大优势、最强支撑, 围绕家具千亿产业深耕细作, 助力脱贫攻坚和乡村振兴。产业扶贫是脱贫攻坚的最重要的手段, 产业兴旺是乡村振兴的重点, 以产业优势助力两大战略的实施, 在实施两大战略中发展产业构筑解决“三农”问题最牢固的基础。南康区探索出了一系列有效的做法, 为其他城乡发展二元特征明显、正着力打造自身特色产业的其他县提供了有益的借鉴。
(一) 脱贫攻坚的实践
从2015年起, 南康区坚持精准扶贫精准脱贫基本方略, 举全区之力做好脱贫攻坚工作, 经过多年努力, 减贫工作取得显著成效, 贫困人口从2014年底的22544户80618人减少到2018年底的2637户5209人。退出贫困村25个, 贫困发生率由“十三五”初期的9.94%下降到2018年底的0.85%, 为乡村振兴战略的实施打下了坚实基础。
分析区情, 把握脱贫攻坚主要矛盾。经过多年的努力, 南康发展壮大了家具、服装、矿产品等在全国有一定影响力的产业, 全区经济发展水平和人民群众生活质量水平明显提高。通过实施精准扶贫政策, 贫困问题也得到了一定程度的解决。但由于发展不平衡、不充分, 仍然有部分群众没有享受到改革发展的红利和成果, 生活依然贫困, 中央规定的扶贫基本目标还没有完全实现。中心城区与广大乡镇之间发展不平衡, 南北乡镇特别是北部乡镇受交通条件、区位条件的影响, 发展相对滞后, 与城区发展不同步。加之南康区享受贫困县政策红利时间短, 在交通、水利、信息化等基础设施建设上难以满足群众需求, 农村基础设施总体落后, 脱贫攻坚主要矛盾突出。根据区情制定政策, 形成脱贫攻坚政策体系。针对脱贫攻坚主要矛盾, 南康区研究制定了《关于全力打好精准扶贫攻坚战的决定》《赣州市南康区脱贫攻坚总体实施方案》《关于大力支持深度贫困村脱贫攻坚实施方案》等攻坚方案及年度工作方案, 特别是针对2018年脱贫摘帽目标制定了《南康区2018年脱贫攻坚工作方案》以及18个系列脱贫攻坚专项子方案, 提出并周密部署了“十大扶贫工程”, 确保了脱贫攻坚工作系统、有序推进。
压实责任, 建立脱贫攻坚运行机制, 坚持以上率下, 构筑三级书记抓扶贫格局。落实区委主体责任和党政主要领导“第一责任人”责任, 区乡村三级明确各自责任, 共同推进。上级对下级实施严格的领导和检查, 下级对上级认真负责。“挂图作战”倒逼责任落实, 区乡村三级实行“挂图作战”, 在区党政大楼每周通报一次各乡镇、行业扶贫工作落实排名情况, 在乡村两级分别设立公示牌, 对工作完成情况、存在问题及整改时限、措施进行公示, 在帮扶单位以宣传展板形式, 每周通报本单位帮扶存在的问题, 限期整改、销号管理。调动区内各方资源, 形成精力、人力、财力“三集中、一边倒”的工作态势。乡镇一级以赤土畲族乡为例, 该乡制定下发《赤土畲族乡2018年脱贫摘帽组织领导和责任落实工作方案》, 成立了17个由副科级以上领导任组长的村 (社区) 扶贫攻坚小组, 安排300名帮扶干部结对帮扶1866户贫困户, 10个挂点单位组建了17个驻村扶贫工作队, 从党政成员和优秀后备干部中选派了17名第一书记, 形成了区领导包乡、乡领导包片挂点、第一书记和驻村工作队包村、结对帮扶干部驻村包户的网格化帮扶体系。完善调度机制, 高频次、高强度调度, 坚持每周一调度, 半月一研判, 每月一督查、每季回头看。明确“十大扶贫工程”责任分工, 按照“谁分管谁负责”原则, 落实党政领导分管“十大扶贫工程”的具体工作责任, 形成紧密配合、各负其责的机制, 切实把脱贫攻坚十大工程逐项抓紧抓实。完善投入、督查、考核、奖惩机制, 专门设立综合督查组、扶贫业务督查组及工作纪律督查组, 对扶贫业务、工作纪律、其他重点工作进行明察暗访, 对发现的问题当场反馈, 督促切实整改到位。
精准施策, 落实脱贫攻坚具体工作。以精准为核心, 推动各项方针政策落地见效, 总体上以“五个一批”作为基本的脱贫措施, 但又紧密结合南康实际突出重点。第一, 以产业为抓手, 强化就业带动, 奋力实现可持续高质量脱贫。围绕家具千亿产业深耕细作, 鼓励企业吸纳贫困人口就业, 龙回镇贫困户中共有贫困劳动力3417人, 在家具行业实现就业1217人, 占比35.62%。通过规划和建设家具产业园, 把易地搬迁扶贫工作与家具产业发展紧密结合起来, 推进家具电商帮扶带动贫困户实现产销增收。组织家具企业深入开展社会扶贫“百千万”工程。南康甜柚是知名农产品, 产业规模大, 产品口碑好。南康区属于赣南脐橙产区, 脐橙生产具备较好基础。南康靠近赣州主城区和珠三角发达地区, 发展蔬菜产业具有得天独厚的优势。南康是油茶的传统产区。依据这些特色产业资源, 南康区重点围绕甜柚、脐橙、蔬菜、油茶等传统和特色优势产业助贫困人口增收, 鼓励贫困户自主发展产业促脱贫, 推动新型农业经营主体联结带动促脱贫。朱坊乡规划建设了家庭农场、果业基地、蔬菜示范基地、蓝莓基地、油茶基地等扶贫产业基地, 并与贫困户建立利益链接机制, 辐射带动周边贫困户发展现代种植业。大力发展休闲农业和乡村旅游业促进贫困人口脱贫增收, 镜坝镇集中流转1100亩成片撂荒土地, 引进四家龙头企业发展休闲农业与乡村旅游, 并打造四大产业扶贫示范基地。第二, 全面巩固提升整村推进扶贫。针对当前非贫困户心理不平衡、非贫困村发展不平衡的问题, 以基础设施建设、村庄环境整治作为统筹贫困户与非贫困户、贫困村与非贫困村的主要抓手, 健全农村生活垃圾长效治理机制, 大力改善农村人居环境和基础条件, 确保农村人居环境进一步改善提升, 切实增强群众的获得感和满意度。麻双乡严格按照项目建设的要求, 精准推进基础设施项目建设, 2016年以来, 共申报和建设以交通和水利为主的项目305个, 共投入资金约1.15亿元, 覆盖全乡贫困村和非贫困村, 极大地改善了群众生产生活条件。第三, 结合文明乡风建设, 开展扶贫扶志活动, 确保内生动力得到提升。围绕弘扬家庭美德、优良家风家训及庭院整治等内容, 使扶贫与扶德、扶智紧密结合。通过典型带动、广播公示、司法援助等方式, 采取龙头企业带动、开发扶贫专岗、鼓励自主发展产业、开展技能培训等多措并举的形式, 激发贫困户内生动力。
(二) 实施乡村振兴战略的实践
在举全区之力打赢打好脱贫攻坚战的同时, 南康区积极谋划和推进实施乡村振兴战略。
第一, 完善政策体系和工作机制。南康区印发了《关于实施乡村振兴战略的意见》, 提出了全区乡村振兴的重点任务, 明确了每项重点任务的责任单位。组织编制了《南康区乡村振兴战略规划 (2018-2022) 》以及各种专项规划, 为实施乡村振兴战略的起步提供了基本依据。为加强对实施乡村振兴战略的领导, 明确了党政一把手的领导责任。成立区乡村振兴战略规划实施工作机构, 明确工作重点。落实乡镇党委书记、乡镇长和分管领导责任分工, 做到权责明确。对各行业部门规定了具体的责任要求, 强调乡镇挂村领导、驻村干部和村党支部书记、村委会主任必须按照全区统一布置, 积极做好本村的乡村振兴工作, 由此形成了从区到村的完整的工作机制。
第二, 全力推进脱贫攻坚工作。突出抓好“十大扶贫工程”, 严格落实“十大扶贫工程”责任。深刻认识深度贫困村脱贫攻坚在乡村振兴战略中的重大意义, 加大资源整合和政策倾斜力度, 着力改善坪市乡李岭村、隆木乡新村村、大坪乡上洛村、麻双乡花潭村等四个深度贫困村发展条件。倾斜支持四个深度贫困村和贫困群体, 进一步加大资金投入力度, 发挥政府投入的主体和主导作用, 为深度贫困村脱贫攻坚提供稳定充足的资金支持。优先实施水、电、路、网基础设施建设, 倾斜安排危房改造指标、城乡建设用地增减挂钩项目, 倾斜实行深度贫困村低保政策, 落实深度贫困群体低保和特困人员供养全覆盖。
第三, 推动三产融合促产业兴旺。贯彻三产融合、以工带农、全面发展的思想, 实施产业深度融合七大工程。加快发展南康家具产业, 积极推动家具产业“升企入规”和转型发展, 促进家具企业集中集约发展, 加快建设家具产业集聚区, 以家具产业发展引领全区乡村振兴全局。加快发展现代农业, 使农业与工业、服务业进一步融合, 主要工作是按照省委省政府要求加快发展农产品加工业和乡村旅游业, 大力推动电商进农村。加快农业结构转换, 发展具有地域优势的特色农业产业, 创建和培育农产品品牌, 培育壮大新型农业经营主体, 加强农业对外开放合作。
第四, 开展环境综合治理推进美丽乡村建设。全面认真学习浙江“千村示范、万村整治”工程经验, 实施六大乡村人居环境整治重大工程, 坚持循序渐进, 全面推进村庄整治, 治理农村垃圾、污水, 实施农村“厕所革命”, 促进农村人居环境大改善、大提升。推进乡村绿色生产, 实施农业面源污染防治攻坚行动, 加快工业转型升级美化乡村环境, 修编完善全区镇村布局规划, 优化乡村空间布局, 加强乡村生态保护, 积极发展生态产业。
第五, 繁荣乡村文化树立文明乡风。大力宣传党的路线方针政策, 推动进村入户。深化群众性精神文明创建活动, 把弘扬现代文明与传统文化结合起来, 深入开展“兴家风、淳民风、正社风”活动。实施三大乡村文化振兴重大工程, 传承发展传统文化, 大力挖掘客家文化、农耕文化、南康商业文化、“木文化”、孝文化等传统文化, 推进传统文化与乡村振兴有机结合。按照有标准、有网络、有内容、有人才的要求, 加快推进乡村综合性文化服务中心建设, 打造资源充足、设备齐全、服务规范、群众满意度较高的基层综合性公共文化设施和场所。修订完善村规民约, 健全红白理事会体制机制, 打击不赡养老人、从事封建迷信活动等不良行为。
第六, 强化基层建设规范乡村治理。实施四大工程加强农村基层党组织建设, 使基层党组织成为乡村振兴的坚强堡垒。以自治、法治、德治有机结合为目标, 开展乡村社会治理强基固本行动。建立健全村民自治机制, 加强农村社区协商, 健全务实管用的村务监督机制, 加强农村志愿者协会等各类社会公益服务互助组织建设。深入开展农村法治宣传教育活动, 建设法治平安乡村。强化道德教化作用, 挖掘、创新乡村熟人社会蕴含的道德规范, 发挥道德引领、规范、约束的内在作用, 增强乡村法治和自治的道德底蕴, 以德治实现善治。
(三) 两大战略的连续性与继起性
从以上两大战略的实践可以看出, 南康区从2018年起启动的乡村振兴战略和从2015年启动的脱贫攻坚, 在2018年至2020年期间并行推进。在战略思想上均着眼于消除贫困和有效解决“三农”问题, 具有高度的契合性;从战略安排看, 责任机制和工作机制保持相同, 针对解决贫困问题的实施手段保持相同;在支持政策上, 强调现有脱贫攻坚的政策在乡村振兴中保持不变。南康区委区政府《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的实施意见》明确指出“强化脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接, 推进脱贫攻坚与乡村振兴衔接融合, 在工作思路、政策支持、工作力量、领导体制、运行机制等方面统筹安排、协同推进。乡村振兴相关支持政策要优先向偏远乡镇、贫困地区倾斜, 补齐基础设施和基本公共服务短板, 以乡村振兴巩固脱贫成果”。在项目安排上, 脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接, 特别是加大非贫困村基础设施和产业发展投入, 关心非贫困户生产生活, 及时解决群众反映强烈的民生问题, 实现贫困村和非贫困村均衡发展、贫困户和非贫困户共享发展。这些方面共同反映出两大战略具有很强的连续性特征。分析两大战略继起性特征可以看出, 南康区乡村振兴战略实施期间近期为2018年至2022年, 中期和远期分别到2035年和2050年, 很长的一个时间段安排在脱贫攻坚之后。在战略目标上, 打赢脱贫攻坚战要实现“确保到2020年贫困地区和贫困人口同全国一道进入全面小康社会”。实施乡村振兴战略要“建设活力旺盛、环境优美、平安和谐、善治有序的南康幸福乡村”, 战略目标递进性特征明显。脱贫攻坚为实施乡村振兴战略打下扎实基础, 实施乡村振兴战略为反贫困从运动性治理转向常规性治理提供了条件。乡村振兴战略内容的安排涉及乡村产业发展、人居环境、文化繁荣、乡村稳定、人民生活的所有方面, 是一个整体, 打好脱贫攻坚战是其中的一项重点工作, 它们之间是包含与被包含的关系。
从南康区的实例中可以看出, 县级政府已经充分认识到打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的连续性和继起性特征, 在实际工作中注意做好衔接。但站在实施乡村振兴战略角度看, 也存在明显的问题, 表现在乡村振兴战略刚刚开始推进, 广大人民群众对战略的理解程度参差不齐, 相关规划的顶层设计不完善, 党政部门的主要精力还是集中在脱贫攻坚上, 两大战略统筹力度不够, 沟通不够及时, 工作不够协调, 措施和分工不够合理等。
四、结语与建议
就当前特殊时间段 (两大战略实施交汇期) 而言, 两大战略有着内在的必然联系, 表现出来的连续性和继起性特征是一种相互协调和相互促进的关系。推进脱贫攻坚, 使贫困地区和贫困户摆脱绝对贫困状态, 满足乡村贫困居民的基本生存和发展需求, 解决了乡村振兴中最迫切需要解决的问题。乡村振兴为脱贫攻坚提供更多的路径选择, 不断巩固脱贫成果, 形成解决乡村贫困问题的长效机制。县级政府必须正确处理好脱贫攻坚与乡村振兴连续性与继起性的关系, 坚持远近结合, 整体谋划。
1.深刻认识两大战略关系。从现实情况看, 县域内政府与民众对两大战略连续性与继起性的认识仍存在差距。究其原因, 一是启动时间的先后导致两大战略实施时间长短不同, 高强度大范围的舆论宣传使人们对脱贫攻坚有较为深刻的认知。反观乡村振兴战略, 对其宣传广度和力度均有欠缺。二是现有工作机制完善程度不同, 脱贫攻坚战中的精准识别机制、帮扶机制、退出机制使得贫困人口和非贫困人口从自身利益出发关心战略的实施, 问责机制使帮扶者从奖惩角度关注战略安排和调整自己行为。相比之下, 乡村振兴战略的针对性较弱, 不同主体对其关注程度自然较低。特别是对于两大战略的相互关系, 需要通过理论宣传、实践展示等多样的方式促进全社会形成共同的认知, 进而形成共同的行动自觉。深刻认识两大战略的关系, 就是要从多角度、多层面精准把握两大战略的具体要求, 防止在实践中把两大战略混同。一是防止认为乡村振兴可以覆盖脱贫攻坚的所有目标, 把主要精力转移到乡村振兴战略实施上从而影响脱贫攻坚目标任务完成的错误观点。二是防止以脱贫攻坚时间紧、任务重为借口而忽视对乡村振兴战略的谋划与推动。
2.推动两大战略相互促进。按照连续性要求, 县级政府应以打好脱贫攻坚战为先, 并将其融合为乡村振兴战略的一个组成部分, 推动脱贫攻坚与乡村振兴齐头并进。不能片面、狭隘理解“在脱贫攻坚期内乡村振兴的任务就是脱贫攻坚”, 克服要等到2020年后再推进乡村振兴的行为倾向, 在现阶段尤其要积极推动实施乡村振兴战略。在战略思想上, 牢固树立通过实施两大战略使乡村居民共享发展成果理念, 共同着力于解决“三农”问题。在战略安排上, 保证制度连续性。我国现有的涉及“三农”问题的制度, 主要包括农村基本经营制度、农村土地制度等, 都是经过长期时间检验被证明是符合我国实际的行之有效的制度, 这些制度既要在较短时间的脱贫攻坚期内坚持, 更要在长时期的乡村振兴战略中坚持。保证机制连续性, 毫不动摇坚持党的领导, 创新政府实施两大战略的做法, 将现有的被实践证明行之有效的打好脱贫攻坚战的工作机制和工作方法运用到实施乡村振兴战略中。保证支持政策连续性, 财政支农仍然要体现加大力量、改善结构、统筹使用的原则, 金融支持要进一步鼓励创新, 使惠农金融真正有所突破, 人才支撑需要更多的激励导向, 科技支撑则需要开拓更多的途径。
3.有效衔接两大战略实施。按继起性要求, 县级政府要十分重视两大战略的时段特征和内容特征。在未来两年, 脱贫攻坚进入“冲刺”阶段, 针对各项工作, 执行是关键, 乡村振兴处于“起跑”阶段, 科学规划、打牢基础是重点。脱贫攻坚的短时间性、突击性、运动性带来了脱贫攻坚措施的是否可持续问题。产业扶贫中, 现在鼓励发展的产业从长远看来与生态保护存在良性互动、协调发展和互为冲突的两种状态, 这就需要对存在冲突的产业作出前瞻性的安排。易地搬迁扶贫的可持续性取决于迁移人口融入新环境的能力以及相应的制度衔接, 需要公共政策、公共服务和基础设施的支持, 这些又取决于乡村振兴战略的实施, 对乡村振兴中乡村文明建设和社会治理体系的构造提出了更高的要求。适应短期需要, 高速度高强度运行的脱贫攻坚工作机制在乡村振兴战略的实施中难以保持可持续性, 适应战略的长期性, 乡村振兴的工作机制应具备常规性、长效性和稳定性。脱贫攻坚中的政府主导使得乡村居民尤其是已脱贫人员习惯于依赖政府帮扶, 严重缺乏追求自身发展的能动性。要实施乡村振兴战略, 通过文明乡风的熏陶和治理机制的规范, 使乡村居民改变思想认识, 树立发展信心, 增强发展能力, 提高参与程度, 真正实现乡村振兴的政府主导、群众主体的要求。
