党的十九大报告提出，中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾变化，经济发展从高增长转向高质量发展阶段。新时期，经济发展方式要从要素驱动转向创新驱动，创新是重要的新动能，成为第一动力。本专题侧重于创新体系中与创新供给相关的政策和制度研究，在客观系统分析中国创新现状、存在的问题和面临挑战的基础上，有针对性地借鉴国际经验，提出了有关完善创新体系和政策的建议。
中国创新发展进入新阶段
改革开放以来，特别是十八大提出实施创新驱动发展战略以来，中国的国家创新体系建设取得了重大进展，为生产率主导的增长提供技术和创新。目前，中国的创新发展正处于从数量积累向质量升级的关键时期，机遇与挑战并存。
（一）中国的创新能力建设进入新的阶段
经过多年的积累，中国的创新能力从全面跟踪进入跟跑、并跑和领跑并存的阶段。
1.科技投入和产出数量居世界前列。中国研发经费（R·D）支出总量居世界第二，约占世界的20%；研发人员总数居世界第一；2018年研究开发支出占GDP的比重达到2.18%，居发展中国家首位，超过部分高收入国家的水平，高于OECD国家平均水平。国际科技论文总量和被引用量居世界第二，自2011年起的专利申请量持续居世界第一。
2.新技术、新业态、新产业快速发展。新材料、新能源、机器人等新兴产业快速发展，在线医疗、在线教育、移动支付等新业态保持高速增长，为中国经济转型升级提供了新活力。中国的信息经济总体规模仅低于美国，而且赶超势头强劲，一些大型互联网企业居世界同领域的前列。优化商事制度改革，搭建创新创业服务平台，改善营商环境，促进创新创业活动。2018年全国平均每天新登记1.8万户，快速增长的独角兽企业数量快速增加，居世界第二位。高技术制造业、战略性新兴产业的增长快于工业平均增长。
3.创新要素向企业集聚，创新型企业数量不断增加。目前，企业的研究开发支出占全社会的比例超过75%，企业科研人员数量占比超过70%，国内发明专利申请和授权中，企业占比超过60%，涌现出华为等一批创新型企业。中国创新型企业在国际上的地位快速提升，数量不断增加。但总体看，企业创新还不够普遍，规模以上工业企业R·D支出占主营业务收入接近1%，与发达国家相比存在很大差距。
2006年制定国家中长期科技规划，提出建设创新型国家的目标，制定了一系列创新政策。特别是党的十八大提出创新驱动发展战略，既明确了创新驱动发展战略的目标、原则、战略部署和任务，又提出坚持科技体制机制改革和经济社会领域改革同步发力。
1.创新政策内容更加丰富。中国的创新政策已经从以科技政策为主转向覆盖创新链各环节的综合政策体系，政策工具从财政资助和税收优惠为主转向更加普惠、更加注重体制机制改革和调动社会积极性。2015年出台《深化体制机制改革，加快推进创新驱动发展战略的若干意见》，对创新驱动发展战略做出顶层设计，从八个方面和30个领域，制定了一系列促进创新的制度安排。
2.建设各具特色的区域创新体系，因地制宜营造有利于创新的制度和政策环境。区域创新体系是国家创新体系的重要部分。中国的区域创新政策的重点从优惠政策为主转为向体制机制改革要动力；区域创新环境的建设，从建设高新区、创新型城市，到建设区域创新中心、打造具有全球影响力的科技创新中心。通过优化区域创新要素布局，打造区域经济增长极。目前，正在逐步形成京津冀、长三角、粤港澳大湾区等创新中心。
3.加强法治，不断完善创新治理体系。多年来，中国的知识产权法律法规不断完善，在采用国际标准方面取得了明显进展；加强执法并增强了执法的独立性。修改促进科技成果转化法，促进科研成果的产业化应用。下放公立大学科研院所、政府资助形成的科技成果的使用权、处置权和收益分配权等进行了规定；科技成果转化收益分配向研究团队和发明人倾斜；培育专业技术转移机构，加强对专业服务的投入，等等。出台《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，将近百个科技计划和专项合并为5大类；实行专业机构管理科技计划的试点；相继出台人才和科研经费管理的政策。
总体来看，中国的创新正处于转型阶段，原有模式不能完全适应新形势的要求。从创新能力看，主要问题一是科技支出结构有待优化。基础研究投入过低，远低于发达的创新型国家。二是科技产出质量仍需进一步提升。论文引用率、专利质量等指标与数量与领先国家相比仍有差距，成果转化效率还有较大改善空间。三是原始创新能力不足，核心关键技术受制于人。产业配套能力比较齐全，但是基础工业配套能力不强。供应链的一些关键环节仍然脆弱，对外的依赖性较强。四是企业创新不普遍，管理能力不强，技术扩散较慢，数字技术普及应用率低于经合组织的同行。
制度和政策方面的主要问题是，政出多门、政策不协调、落实不到位的问题仍比较突出；知识产权保护明显改善，但仍需加强；质量标准体系不健全和执法不到位、政府采购支持创新的力度较小、创新成本高等问题，影响了企业的创新动力；大学和科研机构的治理结构与功能的匹配仍需改进，产学研的职能定位时有错位。
研究报告认为，当前，中国经济发展正处于转型升级的关键时期，政府和社会各界对实施创新驱动发展战略已形成共识。经过多年的发展和积累，中国创新能力明显增强。面对高质量发展要求和新一轮技术变革，迫切需要提升创新的质量和效率，有效发挥创新对经济转型升级的引领作用。因此，我们下一阶段的关键任务是在新形势下如何改善庞大的创新系统，为创新发展提供制度支撑。其中关键是要处理好政府与市场、数量与质量、推动前沿技术发展与成熟技术推广、培育新兴产业与传统产业升级、企业技术创新与提升管理能力等关系。
（一）加强政策协调，优化政府支持方式
健全政策协调机制。充分发挥国家科教领导小组的统筹协调作用，下设科技计划管理、体制改革和创新政策等部际联席会议，提高政策协调性。加强政策效果评估，加大政策落实力度。
政府科技计划实行“自上而下”和“自下而上”有机结合，根据技术发展阶段分类管理。对国家战略目标导向和追赶类科研项目实行自上而下的科技计划管理；对前沿技术和探索类科研计划采取自下而上的方式，更多发挥社会力量和市场选择作用，减少决策失误。
对人工智能、机器人、计算生物学、可再生能源、量子计算等新兴技术提前布局，对传统产业的核心元器件、关键装备和基础工艺重点支持。做好战略研究，支持关键共性技术研发。完善相关法律法规，规范伦理道德界限，加速商业化应用。
（二）提高科技成果供给质量，促进科技成果转化，增强原始创新能力
增加基础研究投入，提高科技成果供给质量。统筹基础研究和应用研究的需要，加大科学研究支出比重；完善科学研究的评价考核体系，注重质量和长期效果。加强各类科技计划的衔接，促进基础研究成果进一步开发和利用。鼓励企业承担和参与需求导向的基础研究计划，提高基础研究的国际合作水平。
培育专业技术转移机构，促进科研成果和市场的对接。培养和引进综合性人才，加强高校和科研院所的专业化技术转移队伍建设；改进成果转化评价指标体系，突出价值导向。
合理分配成果转移转化收入，调动发明人、投资方和科研依托单位等各方参与成果转化的积极性，为多种转移转化方式提供政策保障。探索公立和民营部门共同合作的方式，发挥资本市场作用，促进科研机构和政府资助的科研成果转化和转移。
（三）构建鼓励创新的包容性市场监管体制，促进新兴产业发展和新技术推广应用
坚持鼓励创新和包容审慎的原则，采取既具弹性又规范的市场准入监管。既要破除影响新技术、新产品、新业态发展的制度障碍，又要对潜在风险做到早发现、早化解，促进行业规范健康发展。
尽快完善鼓励创新的政府采购政策。加大政府对创新产品和服务的采购力度，发挥政府采购培育早期市场的作用。
加强技术推广体系建设，促进新技术的应用和扩散。重点围绕需求规模大的新兴产业发展，从配套基础设施、专业服务机构、企业技术改造和技能人才培养等方面入手，建立技术推广网络，提高新技术的采用率。鼓励产学研用相结合，发挥龙头企业带动上下游技术升级的作用，提升全产业链的创新能力。
（四）优化资源配置和制度环境，提升企业创新动力和能力
深化供给侧结构性改革，营造公平竞争的市场环境，发挥市场配置创新要素的作用。开放更多行政性垄断行业的准入，给创新创业提供更大的市场空间。消除对不同规模、不同所有制企业的歧视性政策，公平对待各类有创新积极性的企业。
有效发挥标准体系的作用，倒逼传统产业改造升级。扩大标准体系覆盖范围，构建从研发、推广到产品检验检测、监督执法的全链条标准化体系，提高标准的适用性和有效性。建立以标准为重要依据的市场准入、退出及激励机制，统一执法标准、加大违规处罚力度。
有效保护知识产权，促进知识产权高效运用。加强新领域的知识产权立法，进一步完善知识产权法院体制，防止地方保护，加大对侵权假冒的处罚力度。提高知识产权授权审查标准，加强专利审查能力建设，规范专利代理行业，提高服务水平和能力。加强知识产权公共信息平台建设，积极参与知识产权国际规则制定。
提高企业管理能力，提升创新效率。制定多层次的人才政策，有针对性地激励各类人才的创新积极性，尤其要注意提倡企业家精神。发挥行业协会的作用，完善和推广企业管理标准，加强企业管理培训。支持职业技能教育和培训，健全职业资格认定制度，实行技能与待遇挂钩的薪酬制度。
坚持开放创新，有效利用全球创新要素，加强新技术领域的全球合作。进一步放松外籍高端创新人才办理签证和绿卡的门槛，放松对国内企业使用境外风险投资以及境外人员在国内开展科技成果转化等创新创业活动的限制。支持本土企业按照国际规则并购、合资、参股国外创新型企业，建立海外研发机构。在应对人类共同面临的问题，如气候变化和环境保护、健康和老龄化、能源安全和食品安全、消除贫困等领域，加强国际技术合作。
（五）推进数字化技术驱动的创新
数字技术正在推动全球创新。中国是世界上最大的互联网市场，数字经济规模已居世界前列。数字技术正在成为中国创新能力的重要基础，也是中国经济未来增长的关键驱动力。要加强数字基础设施建设，加快构建数字政策法律框架，实现数字保护与运用、创新的平衡。优先鼓励数字技术在智慧城市、智慧医疗、智慧教育、智慧农业、智慧交通等领域的应用，惠及大众。
（本专题由国务院发展研究中心创新发展研究部吕薇、马名杰、田杰棠、戴建军、熊鸿儒和世行集团的丹尼斯·梅德韦杰夫、马尔钦·皮亚科夫斯基联合撰写。中国科学技术发展战略研究院和世界银行的部分专家也为报告的撰写提供了支持。）
