现阶段，以小农经营为主体的农业仍是我国农业生产的主要方式。党的十九大提出实施乡村振兴战略，明确了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求。乡村振兴不是要把几亿农民转移进城、让城市资本大规模下乡，而是要实现小农户与现代农业发展的有机衔接，让以农业为主要产业的乡村产业兴旺起来，让农民因业而居、因业而富，从而改变农村空心化、农业边缘化、社会治理主体弱化等问题，实现农村经济和社会结构新的稳定。既要让农民富起来，又要让农民留下来，人均耕地不足就成为主要矛盾。2016年4月，习近平总书记在安徽省凤阳县小岗村召开的农村改革座谈会上发表讲话指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”通过以土地制度改革为龙头的农村综合配套改革，让农村成为引人入胜的天地、农业成为令人向往的产业、农民成为令人羡慕的职业，是实施乡村振兴战略的关键。
土地问题无疑是当前我国农村最为基础、最为广泛，也最为复杂和棘手的经济社会问题之一，而土地制度则是一切土地问题的缘起和总根源[1]。70年来，我国农村土地制度经历数次变迁，农村经济社会结构也随之发生较大变化[2]。
（一）农业劳动力与土地资源存在错配现象
1950年通过的《中华人民共和国土地改革法》规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。”1951～1956年底，农业社会主义改造在经历了互助组、初级社、高级社三阶段后，建立起了社会主义性质的土地制度。1958～1978年，实行“三级所有，队为基础”的土地制度。1979年，推行家庭联产承包责任制，实行农村土地集体所有、农户家庭经营。2008年我国完善土地承包经营权，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。2016年，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。
历次土地制度改革都把获得土地所有权或承包经营权的基本前提确定为农民，这在当年农民对土地依存度极高的条件下是十分必要的。长期以来，农村土地在家庭承包责任制下按人口数量进行平均分配，一定程度上忽略了农户在农业生产效率上的差异，从而导致农户土地经营规模与其生产效率间的错配，造成土地资源配置不当[3]。随着城镇化进程不断推进，大量农民工离开土地，农业劳动力与土地资源错配的问题日益凸显，农民身份与农民职业分离。农民本指从事农业生产的劳动者，划分的标准是职业属性。而现实中的“农民”是身份，即便在外从事非农业工作数十年可能依然是“农民”。当前“80后”“90后”已经成为新生代农民工的主体，他们与城市同龄人具有相似的经济价值观，习惯城市工作节奏、生活方式和消费理念，他们对城市文化、生活方式有着较多的认知和高度的认同，在经济社会等方面的行为特征呈现显著的代际分别，甚至具有不可逆性[4]。在国家户籍制度不断放开的背景下，大量离地农民愿意在城市居住生活，却不愿放弃农村的土地权益。2017年农民工市民化动态监测数据显示，进城农民工中，27.5%的表示不确定是否把户口迁到城镇，46%的表示没有意愿在城镇落户[5]。“身份化”农民从表面看是户籍制度所致，实质上与我国实行农村土地身份化的制度设计密切相关。土地承包经营权是一种具有身份属性的财产权利，保留农村户口，就能继续拥有农村土地资源。
（二）以兼业农民为主的农村人口结构阻碍了乡村振兴
既不放弃土地，又不能在土地上获得必要的报酬，由此催生世界上最大规模的农民工群体，同时也造就了世界上最大规模的兼业农民。全国第六次人口普查数据显示，我国流动人口达2.21亿，占全国人口的16.33%[6]。大量兼业农民的存在，给农村和整个社会带来了深刻的影响。
第一，使小农经济固化，进而阻碍农业现代化进程。截至2016年底，我国经营规模在50亩以下的农户有近2.6亿户，占农户总数的97%左右，经营的耕地面积占全国耕地总面积的82%左右，户均耕地面积5亩左右。中国社会科学院农村发展研究所、社会科学文献出版社发布的《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2018～2019）》表明：2017年底，我国第一产业就业人数下降到20963万人，比1991年最高峰值减少46.4%，农业生产出现“老龄化、低文化、兼业化”现象。农民兼业经营和小规模经营劳动生产率低，生产出来的农产品成本高，农民从事农业的相对收入较低。
第二，加深农村空心化。农村空心化包括人口的空心化、土地的空心化、产业的空心化等，以人口的空心化最为突出。随着城镇化水平不断提高，农村青壮年劳动力不断向城市转移，导致农村常住人口越来越少，农村老龄化问题越来越严重。根据国家统计局发布的2017年农民工监测调查报告显示，2017年农民工总量达到28652万人[5]。大量青壮年农民常年以“农民工”形式生活在城市，导致农业劳动力老龄化、妇女化和农村人口空心化等问题，农业产业人才流失、留守群体社会救助缺失以及乡村文化发展后继乏人等问题日趋凸显，并逐渐从人口空心化演化为人口、土地、技术、产业、服务、文化和公共设施整体空心化，一些地方农村经济社会陷入整体性衰落与凋敝[7]。
第三，冲击乡村社会结构，对乡村治理提出了新的挑战。有学者研究表明，实现乡村治理目标，必须有满足以下条件的治理主体：一是主要利益在村庄，即家庭收入的主要来源从村庄中获得；二是主要关系资源在村庄，会在为人处事上注意把握分寸，建立良性关系，想方设法营造有人情味、信任感、安全感、道德感的伦理性社区；三是声望资源在村庄，如果为人正直、做事正派、品德高尚，就能获得村民的广泛爱戴；四是具有政治社会影响，个人利益与村庄利益相重合的农民更愿意参加村民选举，监督村庄事务，提出村治意见，促进基层民主的实现[8]。我国农村社区发展正面临着主体缺位的困境，当前大量的乡村青壮年劳动力远离农村，70%的农民家庭存在“半工半耕”结构。大量兼职农民的主要利益、主要关系资源、声望资源和政治社会影响等都不在乡村，使得农村核心凝聚力降低，导致乡村秩序面临农村社区内部“弱治理”的实际困境。对于空心村的社区建设与治理问题，农村的留守妇女、儿童和老人明显参与不足，同时受自身的文化素质、精力、年龄、性别与身体健康等因素的约束，也难以承担农村社区进一步发展的责任。
二、重塑农村社会结构的关键：农民从身份到职业的回归
实施乡村振兴战略，必须重构农业生产主体和农村社会形态，从制度设计上解决两大问题：一是未来新型职业农民的来源问题，即农民作为一种职业的自由选择问题；二是未来新型农民可耕种土地的来源问题，即农村土地制度改革问题[9]。解决职业农民问题的前提是深化农村土地制度改革。
（一）职业农民是农业生产的主体和农村社会的主体
实施乡村振兴战略，关键是要提升乡村的持续活力。有效解决农村空心化问题，必须在继续降低农村人口占比的同时优化农村人口结构，确保具有符合农村产业兴旺要求的农村人力资源数量和质量。只有具备符合农村产业发展需要的人口规模，吸引社会资源为农业生产提供配套服务，才能从根本上解决农业生产落后、农村公共服务不足、农村环境面貌较差、村庄建设规划缺失、乡村治理失序等问题。
职业农民是具有科学文化素质、掌握现代农业生产技能、具备一定经营管理能力，以农业生产、经营或服务作为主要职业，以农业收入作为主要生活来源的农业从业人员，是符合预期的农村高素质劳动力的基本形态。农民是主动选择的“职业”而不是被动烙上的“身份”的经济前提是通过农业劳动获得与从事其他行业劳动相当的报酬，也就是必须达到社会平均工资水平（考虑到农业劳动的艰苦性，其收入水平还应适当高于社会平均工资水平）。只有这样，从事农业生产经营活动才有社会吸引力。
职业农民的主要收入来自土地，社会关系在农村，又保持了完整的家庭生活，在社会结构的意义上是振兴农村的中坚力量。培育有能力、有意愿立足农村经济发展的下一代农民是破解农村空心化、实现乡村振兴的重中之重。习近平总书记在参加2018年全国“两会”四川代表团审议时指出，要就地培养更多爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民，为培养新型职业农民指明了方向。农民从一种身份的标志转变为职业，并成为令人羡慕的职业，不仅要求提高农民的权利，而且要通过适度规模化和专业化发展减少农业人口[10]。
（二）培养职业农民必须解决土地规模经营问题
撇开土地制度问题谈培养职业农民无疑是舍本逐末。刘守英指出，对我国结构变迁中土地问题的认识困惑，一方面源于对结构变迁中土地配置效应缺乏分析，另一方面源于对土地制度安排与变迁对结构转变的影响缺乏理解[4]。由于职业农民的基本收入来源于土地，在土地单位收益有限的前提下，原来的一亩三分地已无法满足职业农民的需要，必然要求适度规模经营，通过产量和质量的技术保证，使产品营销加工与市场需求紧密联系，实现农业规模效益。我国的土地资源和人口规模决定了农地适度规模经营应是以家庭经营为主，家庭最优经营规模是在可利用的土地、劳动力和资金约束下进行资源优化配置所作出的决策，这种决策基于农户可耕种能力而计算得出[11]。从长期来看，农村土地适度规模经营的形成、发展与完成过程，就是18亿亩耕地的土地经营权从2.3亿传统农户逐渐转移、过渡、聚焦到农业新型经营主体的过程[12]。2017年原农业部发布了《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》，从技术上力图解决什么人来种地的问题，但并没有从根本上解决农村人地分离的问题。
耕地资源缺乏、土地细碎化、农地规模过小已严重制约农民职业化和现代农业发展。农民与土地分离的矛盾和土地流转制度的弊端对培育职业农民形成了阻碍。
（一）以稳定为取向的土地制度强调土地的保障功能，使土地占有者与经营者分离
关于农村承包地的社会保障功能在2008年左右有一次比较集中的讨论。随着经济社会的发展，人们已逐渐认识到农村居民的社会保障应该由政府提供，而不是由农村土地来托底保障。近十年来的土地制度改革，要求农村居民的土地承包权长期不变，实质上是进一步强化了土地的社会保障功能。农村土地除了名义上的所有权在集体，其实质性权益已经属于承包人。我国历次土地制度改革的指导思想是“耕者有其田”，其核心是让农民成为土地的主人。但随着大量离地农民进城务工甚至长期定居，承包者作为土地的权利主体从农业生产者变成财产主体。当前出现的土地低效利用问题，反映的是土地与劳动者的错位配置矛盾。愿意从事农业生产的农民面临无地可种或需向那些“不在村地主”缴纳高昂租金，这不利于土地高效利用，也无益于社会公平。
（二）土地流转价格持续上涨提高了土地耕种成本，导致农民种粮积极性下降，对国家粮食安全构成威胁
农地流转价格持续上升，已经成为新型农业经营主体生产成本快速上升的主要原因，影响了农业生产经营者的积极性，特别是从事粮食种植的积极性。目前地租已经涨到与农民正常年景收入相差无几的价格，重庆市荣昌区一些水源、基础设施较好的村社，稻田平均流转价格已经涨到每亩700元至800元，在农村劳动力价格、土地流转租金、农业贷款成本等因素的综合影响下，农民规模种粮收益下降[13]。一旦遭遇灾害，租地的农户就可能要亏损。种植粮食的比较效益比经济作物低，多地调查发现，部分流转主体将粮田流转过来后放弃种植粮食，转而将耕地用于种植经济作物、农业旅游观光、综合开发等。局部地区已经出现“劣币驱逐良币”现象，一些种粮大户不堪重负，不得不将手中土地退租。在土地流转中，土地承包人预期租金继续上涨，而且还存在“期限越签越短、价格越涨越高”的现象。土地流转价格如果不加节制地上涨，必然会影响粮食产量，影响农业规模经营，削弱我国农业的国际竞争力[12]。一旦国家减少或者取消对种粮大户的补贴，粮食生产可能会受到较大影响。
（三）小规模经营导致农业比较效益低下，耕地资源浪费现象突出
据测算，我国有近3000万亩的耕地每年被撂荒，同时还有数百万亩每年可以耕种两季、三季的耕地只耕种了一季，耕地资源浪费较为严重。有学者进行的抽样调查表明，2014～2015年我国山区耕地约80%的调查村出现耕地撂荒现象，基于样本面积加权平均的全国山区县耕地撂荒率为14.32%[14]。耕地资源浪费归纳起来有两种类型：一类是直接撂荒导致耕地资源浪费。改革开放以后，农村人口外迁越来越活跃，种田不再是农民的唯一选择，“弃耕务工”“弃田经商”成为农民的理性选择。特别是我国取消农业税后，耕地撂荒问题有增无减，并呈现愈演愈烈的趋势，成为稳定粮食生产、提高农业效益、提高农业现代化水平的阻碍。虽然《土地管理法》规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。”“承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”但《农村土地承包法》又规定，不能以土地撂荒为由收回农户的承包地，这就导致农村土地流转存在“不愿流转”和“不能流转”的现象。另一类是粗放经营导致土地产出率下降。农业生产经营者虽在耕地上播种农作物，但投入的人、财、物明显降低（明显达不到要求或低于常年水平），导致耕地利用程度下降、产出水平降低[15]。由于人均耕地面积少，仅仅靠农作物收成收入有限，多数农村居民选择了外出务工，承包地多由老人妇孺耕种，“种地副业化”现象较为突出。这两类浪费耕地情况，都是由于经营农业收入增长缓慢而出现的，其结果都是农民的人均土地资源不足所引起的。
（四）长期土地承包经营制度加剧耕地碎片化，不利于职业农民培育
第一轮土地承包制从1984年开始实施，在当时生产力水平较低的背景下，为了公平而建立的平均分配土地的制度，造成耕地分散化、碎片化。为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，1993年，《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》决定在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变，明确要求在第一轮土地承包的基础上保持稳定，不能将原来的承包地打乱重新发包。党的十九大后，保持稳定且长久不变的土地承包关系已经为我国相关法律所确定。
长期以来，我国农村土地承包制执行增人不增地、减人不减地的政策，家庭人口变化导致的分家分地，使原本碎片化的承包地越来越碎片化，进一步影响了土地流转。有学者研究表明，1986～2014年，我国户均耕地面积从0.61公顷下降到0.5公顷，下降了0.03公顷，下降幅度为4.92%[16]。承包期限的长久不变，使土地碎片化越来越严重，对农业发展和农民增收的影响也越来越严重，这种农业生产模式与机械化、农业基础设施维护、精密化的农业田间管理无法实现有机结合，难以让土地资源的规模效益充分发挥出来，有可能进一步拉大城乡差距、工农差距。
（五）城市工商资本下乡催生土地流转规模扩大倾向，职业农民在流转中逐步被边缘化
党的十八届五中全会提出推行农村土地“三权分置”改革，特别是党的十九大提出完善承包地“三权分置”制度，即“落实所有权、稳定承包权、放活经营权”后，全国各地形成了土地流转浪潮。政府在追求示范效应以彰显政绩的冲动下，不断推动农地大规模流转。一些地方政府用大量的财政补贴鼓励城市工商资本下乡搞大规模土地经营，已经出现工商资本长时间、大面积租赁农地，挤占农民就业空间，加剧耕地“非粮化”“非农化”倾向，对国家粮食安全和农村社会稳定带来隐患[17]。城市资本下乡搞大规模流转，高租金流入土地，使经营风险加大。农村劳动力少且成本日益增高，在农业生产中很少有直接利润甚至亏损，必然要求国家更多更高的政策和资金支持，国家会因此增添财政负担。城市工商资本大规模流转土地，推高了土地流转价格。职业农民在土地流转时往往面临着很高的沟通协商成本和毁约风险，尤其是其将配套设施修建好、种田效益得到明显提升后，发生毁约的概率大大增加。不仅如此，职业农民的流转规模一般不大，不容易受到政府的关注，以致在新一轮土地流转中被边缘化。
四、推动以“农民职业化”为取向的土地制度改革
改革开放40多年的经验表明，农村土地制度改革始终是农业农村发展最重要的推动力量。以“三权分置”为代表的新一轮农村土地制度改革正在逐步破除土地制度对农村生产力的限制。但农地“三权分置”不是终点，还应该在此基础上继续研究新的土地政策，不断推进以“农民职业化”为取向的土地制度改革。
（一）引导土地向以家庭农场为代表的职业农民集中
职业农民是农村振兴的中坚力量，也是未来农村居民的中坚力量[18]。让职业农民有职业，前提是耕种一定规模的土地，使其收入达到社会平均工资水平以上。20世纪90年代，为进一步推动规模化经营，日本相继制定实施《农业经营基础强化促进法》和《新农业基本法》，引导农地流转向“认定农业生产者”集中。“认定农业生产者”是指那些在改善农业经营效率和扩大规模上有积极性的农业经营者，其根本目的在于培养掌握现代技术的农业经营接班人，提高土地的利用效率。“认定农业生产者”是日本农业政策执行的重要抓手，通过选拔和确立年轻的、有经营能力的专业经营者，制定低利率融资等政策，支持核心经营主体扩大规模、提高生产效率[19]。要辩证认识社会资本在推动农村土地流转中的作用，坚决抑制其不良趋势，引导其发挥积极作用。进一步完善《土地承包法》，限制非农业生产企业大规模流转土地，避免没有农业生产经营能力或无心真正从事农业的工商企业凭借其雄厚的资本实力囤地、圈地。通过农地互换、成片发包等方式改变碎片化的土地利用状况，为实现现有土地由粗放经营向集约利用转变提供可能。加大财政支持和完善涉农补贴政策，加速农民承包地的流转交易。财政支持要调整范围，土地流转的财政支持资金应向粮田的流转交易倾斜，承包地向高效农业流转的面积可不予补贴，同时要提高粮田流转的补偿标准。优先向符合条件的职业农民流转土地提供支持，促进耕地向家庭农场集中。重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量[20]。
（二）探索农村土地承包权有偿退出，引导土地资源与职业农民结合
稳定农户承包权应该强调承包关系不变，而不是承包者不变。只要是在自愿、合法的前提下，改变承包者，承包关系仍然持续下去，这才真正体现了承包关系不变的实质[21，22，23]。当前农村土地最主要的流转形式是转包、出租、股份合作等。虽然根据《农村土地承包法》的规定，土地承包经营权可以转让，但由于国家并没有出台鼓励有偿转让政策，同时也没有形成规范的承包经营权转让市场，现实中有偿转让承包经营权的案例并不多。在“三权分置”改革推进中，探索农民承包地有偿退出机制，实现农村部分承包权的有序退出，不仅有利于避免产生新时期的“不在村地主”，促进农业规模经营，而且可以加速农民市民化进程，对于城镇化的健康推进亦具有重要意义[24]。中央应制定指导意见，明确鼓励有条件的农户有偿转让承包经营权；各省（区、市）根据具体情况制定土地承包权转让细则，并积极开展试点工作；地方政府将原用于大规模土地流转的奖励经费主要用于有偿转让的贷款保证金，引导金融机构将土地流转贷款主要用于有偿转让；建立土地转让市场，形成合理的价格，防止转让价格过高。需要强调的是，为防止变相炒卖土地承包权，必须明确规定转让获得的土地在合理年限内只能用于家庭经营，不得转包、转租等。
（三）探索农村集体经济组织成员权有序流动，回归农村集体经济组织的经济功能
农村集体经济组织成员权问题已经成为我国农村综合改革过程中的关键。无论是农村新型经营主体的创新、土地承包经营权的“三权分置”还是农村宅基地制度的改革，都绕不开农村集体经济组织的成员权问题。依照“农业六十条”①而成立的农村集体组织，不仅有经济组织属性，而且具有社会组织属性。在城乡一体化的背景下，农村劳动力向城市转移，原来固化的身份权、成员权逐渐解冻，形成了动态的农村集体经济组织成员状态[25]。动态集体经济组织成员是城镇化大势所趋，反映了我国城乡一体化发展的巨大进步。新时期农村集体经济组织应该适应这种成员动态变化的趋势，将成员权与户籍分离，体现多劳多得、按劳分配的原则，对于那些实际上已经脱离且对所在组织发展没有实质贡献的人，应当中止其成员资格，在进行有关利益分配时将其排除在外，逐步将农村集体经济组织的社会属性剥离，从而回归集体经济组织的本来面目。
下一步，建议从如下方面着手：一是有序推动农村集体经济组织成员权有偿退出[26]。根据自愿退出农户的书面申请，经村组研究确认、乡镇审核，严格筛选符合退出条件的农户。对自愿退出的农户核实退出地块、面积，核查集体经济组织成员资格及户籍，确定落实退出后养老和居住保障，测算有偿退出补偿费用并明细到户。二是做好新增农村集体成员的认定工作。当前农村集体经济组织成员只有原始取得和加入取得两种基本形式，而这两种形式都强调取得户籍资格，与城乡户籍开放的基本政策取向不相适应。为此，应该探索通过流转土地方式加入农村集体经济组织的新形式。外来人口有偿取得承包权后，在生产、生活过程中，必然会与农村集体经济组织发生利益关系，因而在制度层面上赋予其成员资格十分必要。
加快建立健全农村土地流转市场服务体系，应从如下方面着力：一是健全土地流转服务平台。要逐步建立和完善县级服务中心、乡镇服务站、村级服务点的三级服务网络，建立流转信息库，开展信息咨询、评估、协办手续等服务。二是建立土地流转信息网络，使供需双方能及时、准确获取可靠信息。三是培育土地流转中介机构，为承包者和经营者开展相关服务，使土地的流转更加依法有序，实现承包户和经营户的双赢，增加农民收入，提高土地利用率和产出率，实现农村经济和农业生产的规模发展。四是建立科学的土地流转价格形成和指导机制。在对土地价格因素具体分析的基础上，对不同土地作分等定级、科学评估，确定土地流转的基准价格，在基准价格的基础上确定具体土地标的流转价格。同时，由于我国土地流转市场尚处于起步阶段，为减少土地流转中的投机炒作，推动土地流转市场运行的公平、公正、有序运行，土地管理部门有必要建立相应的流转价格公示制度。政府除了对土地买卖投机这些行为进行必要的监管之外，还应该为买卖双方提供服务。要逐步建立健全农村土地流转风险防控机制，加强动态监管，严防较大规模的土地在流转后用途发生改变，对“非农化”“非粮化”问题酌情处罚并要求及时整改。
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注释：
①参见《农村人民公社工作条例（草案）》。
