2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年，就业是民生之本、财富之源、稳定之基，稳就业至关重要。当前我国经济运行保持平稳，就业形势总体好于预期，但结构性变化持续加快，不平衡不充分矛盾突出，结构性矛盾成为新时期我国就业的主要矛盾。
2020年，我国就业形势具备持续稳定的基础条件，但需要关注经济结构转变尤其是新技术革命带来的结构性失业风险，特别是要为脆弱的青年农民工构建新的“蓄水池”，妥善处理化解产能过剩和债务风险与稳就业之间关系，积极应对世界经济形势不确定性对就业带来的不利影响。
2020年我国就业形势总体判断
就业持续稳定是经济新常态下我国经济运行的一大特点，也是我国经济韧性的最直观反映。
国家统计局公布数据显示，2019年全国城镇新增就业达到1352万人，“十三五”时期每年城镇新增就业均超过1300万人，“十三五”时期全国城镇新增就业目标（5000万人）提前完成任务。“十三五”时期失业率保持在可控范围，全国城镇调查失业率稳定在5%左右的水平小幅波动，全国城镇登记失业率稳中有降，2019年末城镇登记失业率下降到3.6%（见图1）。“十三五”时期劳动力市场供求关系有利于求职者，根据人社部公布数据显示，全国人力资源市场求人倍率稳定在1.25左右。城乡就业结构持续优化，2019年末城镇就业人员占全国就业人员总量比重提高到57.1%。
当前我国就业形势总体稳定，部分就业目标超预期完成，在各项改革稳步推进、国民经济平稳运行基础上，2020年总体就业形势不会发生太大变动。
就业持续稳定关键得益于五个方面的因素。
一是经济体量不断壮大。经济始终保持平稳增长，“十三五”时期经济增速保持在6%以上，2019年国内生产总值接近100万亿元，经济规模不断扩大，确保了较为强劲的就业需求和岗位创造。
二是经济结构向服务业主导加快转变。2012年到2019年，服务业增加值占GDP比重从45.3%提高到53.9%，服务业就业吸纳能力相对更强，2012—2018年服务业就业比重从36.1%快速提高到46.3%，“十三五”期末预计服务业就业比重将接近50%（见图2）。结构转变显著增强经济发展对就业的拉动能力，目前每个百分点的GDP创造新增就业岗位接近200万个。
三是新技术、新经济和新业态不断涌现。以网络平台型就业为代表的新就业形态迅猛发展，创造大批新型就业岗位。国家统计局“三新”（新业态、新产业、新商业模式）调查估算，在全部增加的就业中，新动能的贡献达到70%左右。
四是灵活有效的劳动力市场。“大众创新、万众创业”加快实施，商事制度改革不断推进，创新创业环境不断优化，劳动者能够对经济结构调整作出及时反应，加快向经济圈和中心城市流动并实现就业转换。
五是有为的政府和有效的政策。就业工作坚持以人民为中心的发展思想，就业优先原则贯彻于经济社会各领域，就业优先战略深入实施，“稳就业”被放置于更重要位置，就业政策放到宏观政策层面，劳动力市场制度不断完善。
只要以上几个方面条件保持不变，2020年我国总体就业形势就能够继续保持稳定，“十四五”时期就业稳定也就具备关键基础。当然，经济结构加快转变，就业结构性矛盾依然突出。结构性矛盾反映在群体、区域和行业等多个层面。国家统计局公布数据显示，目前25—59岁劳动年龄人口的调查失业率稳定在5%以下的较低水平，从另一个视角看，15—24岁青年群体的失业率处于相对较高水平，尤其是青年农民工群体就业形势不容乐观。新增就业机会集中在大城市尤其是特大城市，而经济欠发达地区的就业需求疲软。新技术变革加速经济结构转换步伐，劳动力市场出现分化迹象。
2020年，我国就业工作首要任务是着力应对结构性矛盾，积极化解区域性、局部性的潜在失业风险。积极应对结构性矛盾也是“十四五”时期我国实现更高质量就业和更加充分就业的关键任务。
2020年就业面临的潜在风险和主要困难
当前我国劳动年龄人口继续下降，就业总人口也将逐步减少，劳动参与率呈现下降趋势，但人口老龄化和劳动力供给减少并不是就业形势变化和就业主要矛盾转变的决定性因素。新时期就业总量矛盾和结构性矛盾将持续并存，结构性矛盾更加尖锐，结构性矛盾突出表现在以下几个方面。
一是游离在劳动力市场边缘的脆弱群体面临就业风险。在结构转型过程中，一部分就业意愿不强或就业困难群体倾向于暂时或长期退出劳动力市场，而这部分群体并不反映在失业率中。2008年国际金融危机以来，美国失业率从高达10%逐步恢复下降到目前3.5%左右，但与此同时，劳动参与率从危机前的67%下降到61%，下降约6个百分点。这意味着较大群体丧失就业信心而选择退出劳动力市场，失业率指标并不能全面反映就业状况。我国总体劳动参与率在过去十多年内也呈现出下降态势，这一定程度上受到人口老龄化影响，而劳动者就业决策变化更值得关注，青年农民工和新毕业大学生的劳动参与率下降值得关注。相对于失业人员，游离在劳动力市场边缘的群体更难瞄准，就业工作更具挑战。
二是青年农民工最有可能陷入失业风险。青年群体的失业率高是一个普遍现象，也是世界性难题。我国青年群体就业也存在类似特征，其中青年农民工就业呈现出典型特征：失业率较高、就业稳定性较差；区域集中度高，主要聚集在东部沿海大城市；行业集中度高，以制造业和服务业为主；大多未接受高中教育，缺乏适应新技术变革的基本技能；绝大多数不会返回农村，农业“蓄水池”功能不再发挥作用；普遍使用互联网和智能手机，容易受到网络信息影响。当面临经济周期和结构调整的不利环境下，青年农民工群体的脆弱性将直接暴露，相对于其他群体更有可能演变为局部性大规模失业。
三是局部地区可能出现“失业率高、劳动参与率低”局面。经济发展区域不平衡加剧就业区域分化，东北和中西部地区一些资源枯竭型城市的产业结构单一、产能过剩严重、就业需求不足，人口和劳动力加速外流，经营环境持续恶化，劳动力市场疲软，呈现出老龄化严重、失业率高企、劳动参与率降低的现象，甚至一些区域性大城市也面临类似风险。根据中国社科院最新城市劳动力抽样调查显示，辽宁省沈阳市领取失业保险金人员占参保者比例已经达到8%，而上海、广州等地这一比例不到2%。就业区域分化不断积累矛盾，就业与经济相互影响，破解这一局面的难度越来越大。
四是机器人和人工智能全面渗透劳动力市场，劳动者技能与就业岗位需求的不匹配矛盾更加突出。以机器人、AI技术为代表的第四轮新技术革命全面渗透经济社会各领域，正在深刻影响中国劳动力市场的就业结构。机器人和人工智能是“自动化”的新阶段，总体上能够缓解劳动力供给短缺，提升生产效率，促进经济增长，长期来看“就业创造”效应应该能够弥补“就业破坏”效应，但短期不可避免地带来就业结构性冲击。根据中国社科院课题组2015—2018年开展的制造业企业—员工匹配调查显示，制造业企业中使用工业机器人和数字控制技术（NCT）的覆盖率已经达到18%，这类企业中一线生产工人需求下降了19.6%。机器人和AI新技术应用对我国制造业总体就业需求负面冲击达到3.5%，这其中以农民工就业岗位为主，机器人和AI新技术应用平均每年替代160—200万农民工制造业岗位，“十三五”期间大约替代了800万—1000万农民工制造业岗位，农民工就业结构中的制造业比重持续下降就是一个直观的反映（见图3）。
五是化解产能过剩和地方债务风险所积累的潜在就业问题。“十三五”时期压减粗钢产能1.5亿吨的上限目标任务以及8亿吨煤炭去产能目标基本完成，累计分流安置职工100多万人。就业影响的区域、行业和群体较为集中，前期稳岗举措延缓了就业问题，存在矛盾积累并集中爆发的可能，局部性的下岗失业风险需要防控。债务风险主要集中在企业债务和地方政府融资平台，其中非金融企业债务占到债务总额的一半以上，目前债务违约现象有所增加，企业经营状况不佳将带来就业损失。如何在化解产能过剩和债务风险过程中妥善处理就业问题，是目前供给侧结构性改革面临的一大难题。
促进新时期就业稳定高质量发展的政策建议
新时代我国社会主要矛盾已经转变为不平衡不充分的矛盾，当前及未来较长时期就业矛盾将转变为结构性矛盾为主。新时期我国就业工作应该更加关注就业质量提升，尤其是新进入劳动力市场的青年群体更容易受到经济形势变化、新技术变革的冲击，就业工作需要更加关注技能缺乏的弱势群体，完善技能培训体系，增强就业援助水平，健全社会安全网。就业优先战略和就业优先政策在理论上需要不断丰富，就业工作应该坚持以人民为中心的发展思想，着力解决就业不平衡不充分问题，深入实施就业优先战略，完善更加积极的就业政策，将就业优先政策置于宏观政策层面，不断提升就业质量，更好地推动人的全面发展。
一是深化新时代就业优先理论内涵。就业优先政策置于宏观政策的层面，要求将就业目标不仅作为一项民生保障纳入社会政策范畴，有必要将劳动参与率、失业率、就业率等关键指标作为货币政策和财政政策的先行指标和关键决策依据。新时期宏观经济工作总体思路可以明确为“积极的财政政策、稳健的货币政策和更加积极的就业政策”。
二是保持充分和高质量的就业创造能力。在经济下行压力下，实现更加充分更高质量就业要确保经济保持中高速增长，发挥服务业和新兴产业就业带动能力，不断提高劳动力生产率。“十四五”时期实现充分就业需要将经济增长保持在6%左右的水平，将城镇调查失业率控制在5.5%以下，继续深化供给侧结构性改革，加大降费减税力度，增强企业经营活力，创造更多高质量就业岗位。
三是培育适应新技术革命要求的人力资本体系。积极应对新技术革命影响，关注“数字鸿沟”和“技术性失业”，教育培训体系要做好充分准备，更加重视科学、技术、工程和数学等基础学科建设。开展全生命周期的人力资本投资，注重儿童早期教育和中老年人人力资源开发，关注容易被自动化取代的工作岗位，为受到冲击的人群提供有针对性的培训。
四是针对不同类型失业精准施策。从“稳岗位”向“稳就业”转变，在经济结构调整中同步实现就业转换。应对结构性失业问题关键是要建立自由流动的要素市场。妥善处理化解产能过剩和债务风险过程中积累的就业矛盾，稳岗补贴等政策是暂时保留低质量岗位的过渡性举措，应该以疏导转移为主，加强技能培训和就业援助，改善经营和创业环境，创造新的就业需求，推动受影响群体向其他行业和区域转移就业，无法实现再就业的人员妥善纳入到社会保障体系中。摩擦性失业主要应对举措是加强劳动力市场体系建设，增强劳动者就业搜寻能力，减少搜寻就业的成本，提高供需匹配效能。
五是就业“蓄水池”从农业农村转移到城镇本地。农业“蓄水池”功能明显弱化，面对未来可能出现的大规模失业风险，新的就业“蓄水池”应该在城镇重建，依托城镇的社区、技能培训中心、职业学校、普通高等院校等平台，整合公共资源，当出现较大范围的就业冲击时，能够在就业地便捷地将青年农民工等失业人群吸纳到本地教育和技能培训体系中。失业保险制度的首要目标是保障失业人员基本生活，突破户籍制度限制，失业人员在常住地公共就业服务机构办理失业登记，享受就业创业培训和服务，并能够领取失业津贴。
六是深化制度改革推动人力资源合理布局。户籍改革要富有战略远见，放松人口总量调控的约束性，完善以人为本的居住证制度，积分制落户主要依据稳定居住和工作年限。鼓励和促进农村户籍的大学生落户城镇，面向大学生的落户政策不再区分应届毕业生和往届毕业生，所有落户政策一视同仁。完善城乡和区域之间的社会保障衔接机制，城镇最低生活保障制度和公租房政策覆盖常住流动人口。
七是建立高效的劳动力市场制度和就业预警机制。增强劳动力市场制度的包容性，将非标准就业纳入到一般性的制度体系中。建立以调查失业率为基础指标的就业信息系统和失业预警体系，定期报告不同类型城市、不同群体的关键就业指标，探索建立就业质量指标体系，编制反映就业发展不平衡不充分的结构性指标。以地级城市为责任单位落实就业风险管理，建立完善失业预警机制。
八是探索劳动与资本、技术再平衡的社会保护制度。在新技术革命下，传统与就业关联的社保体系遭受冲击，社保体系未来筹资方向有必要考虑从“人”转向“技术”和“资本”，“机器人税”可以考虑作为新的社保筹资来源。“机器人税”所筹集的资金主要用于全民基本收入，无差别地面向全体公民提供无条件现金保障，更好地包容受到新技术影响的失业群体，这一制度设计也符合以人为本、共享发展的新发展理念。
