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如何解读和应对美国贸易战

美国贸易战的特点

美国对华贸易策略,我认为是从两个方向同时推进:双边+多边,分进合击。

特朗普政府的贸易谈判策略,比较像20世纪80年代里根政府时期的贸易策略。特朗普是里根的粉丝,贸易代表莱特希泽曾是里根政府的副贸易代表。特朗普政府通过破坏现有秩序,利用本国权力优势,制造向对方施压的筹码,迫使对方接受其单方面要求,达到对方单边让利、美国单方受益的最终结果。

这样的贸易策略不仅针对中国美国对韩国、墨西哥、加拿大、日本都是同样的策略,包括在WTO里也一样。

美国对华贸易策略总结起来主要有两点:一是双边捞利益,一是多边立规矩。美国通过单边加征关税措施破坏WTO项下的义务,制造谈判筹码;还利用市场规模优势,不断加码关税限制措施,逐步提高要价范围和水平;最后评估自身和对方的承受能力,确定实际协议的内容,最大限度确保双边框架下能获取的所有利益。在过去一年多的时间里,美国用这种策略来谈判,跟特朗普本人以往经商的谈判策略一样。

多边立规矩这一点目前还没有表现得很明显,但已经可以观察到征兆。美国利用WTO协商一致的决策机制,使上诉机构的运作瘫痪,为美国任意实施单边措施如301、232条款提供便利,同时也为其向其他WTO成员施加压力制造筹码。

美国在WTO中力推关于发展中国家地位、产业补贴等问题的谈判,主要就是瞄准中国。目前来看,双边谈判暂告一段落,多边斗争可能会越来越激烈。

美国发动对华贸易战的原因和目的

美国之所以坚持发动对华贸易战,原因主要有以下五个方面:

第一,在法律上,301调查针对的是中国的知识产权和创新政策,美国需要在法律层面找依据。

第二,在经济上,美国认为对华贸易逆差是中国不公平竞争的结果。

第三,在科技上,美国很看重科技竞争或限制,防止中国的技术追赶,这是美国对华贸易战的最直接目的之一,包括第一阶段协议里面的技术转让问题、知识产权问题,都跟技术直接相关。

第四,在战略上,中国的崛起直接挑战美国的单一霸权地位。

第五,在体制上,美国反复强调“结构性问题”,到底是什么含义,目前并没有说清楚。按照我的理解,这里是针对中国的经济体制,包括产业政策、非市场导向、国有企业等方面。在美日贸易战中,结构性问题是通过双边路径解决的,双方之间达成了很多结构性调整协议。中美目前达成的第一阶段的经贸协议并没有涉及这些结构问题。至于在第二阶段、第三阶段的协议里会不会涉及,各界判断不一致。我认为,这些结构性问题很可能会放到WTO框架下解决。

以上这些因素综合导致了美国中国施加压力。美国到底希望得到什么利益?能得到多少?是科技利益、经济利益还是体制上的利益?我认为,美国目前主要希望通过双边途径部分实现经济上和科技上的利益。

美国推动WTO改革的根源和诉求

在这种情况下,2017年美国提出WTO需要制度性改革,频繁指责中国违反WTO规则。这种指责是没有理由的。美国贸易代表办公室也承认:“尽管中国政府的某些有问题的政策和做法被WTO专家组或上诉机构认定为违反中国的WTO义务,但是其最引起麻烦的许多措施并不直接受到WTO规则或中国入世议定书中的附加承诺所约束。”

美国对WTO机制的不满,主要是四个方面:

第一,质疑多边谈判机制无效,同时削弱了美国的优势,导致了对美国的不公平待遇。

第二,质疑争端解决机制损害了美国的主权,认为国际法优先于国内法不利于美国美国现在阻挠上诉机构法官任命,使之运作瘫痪,核心原因是上诉机构是独立的,不受美国控制。

第三,质疑特殊和差别待遇原则让发展中国家占了美国的便宜,这条主要是针对中国

第四,质疑现行的WTO机制无法有效约束非市场经济国家。

美国对华贸易策略奏效的可能性

中美双方达成第一阶段经贸协议后,美方很多人评估认为中国赢了,甚至还有一些人批评特朗普又向中国投降了。美国对华贸易策略之所以不能奏效,我认为有几个方面的原因:

第一,美国中国罗织的罪名都是依据其本国法律,得不到WTO规则的支持,不管是301调查还是中国违反WTO规则的指责都是站不住脚的,在国际上也难以获得支持。

第二,美国高估了对华单边加税给中国造成的压力。

第三,美国错误地把中国的谈判意愿视为软弱可欺,以为中国会像以往的301调查或者近两年其他的双边谈判对手一样,完全无条件接受美国的任何要求。

目前美国提出很多改革WTO的想法,但其实已经遇到很大的障碍。上诉机构被美国逼到瘫痪,各方都很不满,这损害了美国的公信力、软实力。美国希望摆脱多边争端解决机制的约束,任意使用301等单边威慑工具,迫使其他国家接受符合美国利益的要求,重振美国制造业以巩固美国的经济优势,并且重建以美国为核心的西方国家阵营,孤立、排斥中国等新兴发展中国家,制定新的规则体系,并在适当时机迫使中国等接受美国设计的框架。但其四处出击的做法难以得到有效的盟友支持。

中国的应对之道

中国如何应对美国对华贸易策略?

首先,反制措施既要保证反击的精准和高效,也要增强对未来美国措施的预判与探讨。

其次,主动措施应着眼于未来发展趋势,战略具有前瞻性,借机深化中国国内改革开放。

最后是从全球经贸治理的角度来看,中国仍然需要为巩固和发展基于规则的世界秩序而努力。一方面要坚决与美国斗争,并团结其他成员,坚决维护争端解决机制的有效性,并通过适当的改革提高其效率。另一方面是WTO应当有一定的灵活性来处理世界贸易中的新问题,包括与中国密切相关的问题,尤其是通过多边谈判的形式来制定适用于部分成员的新规则,避免多边治理的长期失序。

作者为对外经济贸易大学中国WTO研究院院长。本文根据屠新泉2019年12月15日在由北大国家发展研究院主办的“第四届国家发展论坛”上的演讲整理而成。

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