20 世纪 60 年代以来，恐怖主义逐渐形成组织化、系统化、规模化及极端意识形态化的恐怖主义体系，并出现了“伊斯兰国”与“基地”组织两大主导者。作为第一个占有“领土”的恐怖主义组织，“伊斯兰国”自 2017 年以来遭遇重创，其在叙境内最后的军事据点巴古兹2019 年 3 月被攻克。“伊斯兰国”虽然“领土”尽失，但绝非美国总统特朗普所言已经“百分之百”被清除，而是在保存实力，在形态上从“恐怖国家”转向秘密组织，在战略上从战场攻防转向就地“圣战”。“基地”组织及其分支在全球拥兵 4 万人，威胁不可小觑。同时，2019 年新西兰基督城“3·15”恐怖袭击事件爆发后，极右恐怖主义威胁作为人类的“心腹大患”再次引起世界关注。国际社会反恐斗争虽然投入颇多，但成效不彰，尚有许多难题和挑战。
一
“伊斯兰国”与“基地”两大国际恐怖组织在国际社会打击下依然潜滋暗长、威胁巨大;与此同时，反政府武装、分裂势力、极右恐怖主义等本土恐怖主义威胁呈不断上升态势。“伊斯兰国”仍是国际社会面临的首要恐怖威胁。
“伊斯兰国”2018 年在全球策动恐袭 3670 起，2019 年前两个月策动恐袭 502 起。“基地”组织2018 年策动恐袭 316 起。澳大利亚著名智库经济与和平研究所发布的“2018 年全球恐怖指数报告”指出，“伊斯兰国”虽遭重创，但仍是世界上最大的恐怖组织。2019 年 4月以来，“伊斯兰国”持续作案，试图继续彰显存在、扩大影响:4 月 21 日，与斯里兰卡本土恐怖组织“认主学大会组织”(“NTJ”)里应外合在科伦坡制造 8 起连环爆炸案，导致 253人死亡、500 多人受伤;4 月 29 日，其头目巴格达迪消失 5 年后重新现身，宣称“4·21”案是对失去巴古兹的报复，鼓动全球追随者继续“圣战”之路; 5月 10 日与 15 日，在印控克什米尔与巴基斯坦相继新建两个“省”(“印度邦”与“巴基斯坦省”)，同时在黎巴嫩、阿富汗、西奈半岛、索马里等多个地区策动系列恐袭。这一切都说明，无论是就规模而言，还是就心理蛊惑和恐袭的能力而言，“伊斯兰国”及其分支组织仍是国际社会面临的主要的恐怖威胁之一。
目前，“伊斯兰国”据称仍掌握着 3 亿美元恐怖资金，还有 1．8 万名成员在伊叙“大本营”继续活动:在伊主要藏匿于西部广阔的沙漠、东部迪亚拉省的哈姆林山脉和尼尼微省偏远的农村地区，在叙主要活跃于幼发拉底河河谷、伊德利卜、东南部巴迪亚大片沙漠和偏远地区。它已不具备大规模军事行动能力，其势力化整为零、转入地下，将矛头指向伊叙政府军、地方领导人等目标，采取游击战和骚扰战战术，以爆炸和暗杀等方式与政府搞不对称对抗，以图削弱对手的力量。2019 年 4 月 20 日，“伊斯兰国”通过其喉舌“阿马克通讯社”宣称，在过去 48 小时内杀死至少 35 名叙利亚当局人员，包括 4 名高阶军官。同时，“伊斯兰国”将矛头对准平民，实行纵火等“焦土”策略，导致伊、叙大片农地里的庄稼被损毁，并在政府难以管治的真空地带“圈地收税”，谋求恢复在当地的影响。伊叙自身还面临内部分裂、政府腐败、治理不善、外国干预等问题，这些为“伊斯兰国”的地下复苏提供了土壤。
“伊斯兰国”同时在伊拉克、叙利亚之外区域加速扩散，企图转移、弥补在核心区域的风险与损失。在阿富汗、利比亚、克什米尔、西奈半岛、也门等动荡冲突区，“伊斯兰国”明显加大了扩张势力范围的力度，妄图建立新的战略支点。在政府管控力比较薄弱的国家如斯里兰卡、菲律宾、尼日尔、布基纳法索、马里等甚至中南部非洲地区的刚果(金)与莫桑比克，“伊斯兰国”均已趁虚而入、打造恐怖主义的前沿。其扩散过程中依赖的外围力量主要有:“伊斯兰国”分支机构，分别设立在阿富汗、巴基斯坦、印度、利比亚、尼日利亚、埃及、也门等地，其中“印度邦”与“巴基斯坦省”为新建分支;效忠“伊斯兰国”的本土恐怖组织，包括南亚“认主学大会组织”“巴塔”“羌城军”，东南亚的“阿布沙耶夫”“穆特组织”“神权游击队”以及北非“博科圣地”等等。其间，“伊斯兰国”等国际恐怖势力与本土恐怖组织的勾联进一步加剧，跨地区的恐怖联动效应在增强。斯里兰卡 2019年“4·21”案即是明证。
“伊斯兰国”覆灭后，大量外籍“圣战”分子返回原籍，对相关国家构成巨大的安全威胁。全球 120多个国家约 4 万名外籍“圣战”分子曾赴伊叙与“伊斯兰国”并肩作战，其中 25%被歼，15%下落不明，2．4 万～3 万名仍然存活，其中相当一部分成员返乡蛰伏。国际社会“独狼”式袭击日益增多的趋势背后，越来越多地可以见到“伊斯兰国”通过互联网及社交媒体甚至“暗网”进行煽动、蛊惑的影子。尽管多国政府通过网络管控删除一些极端化内容，但“伊斯兰国”的宣传在 Facebook、Twitter、YouTube 仍非常普遍，通过网络实现自我激进化已成为反恐面临的重大挑战。
在“伊斯兰国”之外，“基地”组织仍是重大的国际恐怖主义威胁。近段时期，“基地”组织采取更加隐蔽、平民化的持久性战略，企图重塑其国际恐怖主义的中心地位。相较于“伊斯兰国”残暴、血腥的“建国”路，“基地”更加收敛，以悄然复兴战略取代极端路线，采取建立地方联盟、参与社区发展、扮演“救世主”等措施，以融入当地社会。目前，“基地”
组织在全球扩张态势十分明显。据美国多家智库评估，“基地”今在全球拥有 20 多个分支或同盟组织，成员总计约 4 万人，其中，叙利亚的“夏姆征服阵线”(HTS)2 万人，马格里布、萨赫勒地区的“伊斯兰马格里布基地组织”(AQIM)9000 人，也门的“阿拉伯半岛基地组织”(AQAP)7000 人，索马里的“索马里青年党”(Al Shabab) 6000 人，南亚的“印度次大陆基地组织”(AQIS) 1100 人。通过这些分支或同盟组织，“基地”在南亚、中东、非洲逐步形成相互联动的国际暴恐网络。
在本·拉丹被美军击毙后，“基地”组织一直由扎瓦希里领导。近年来，本·拉丹之子哈姆扎逐渐浮出水面，成为“基地”二把手。2019 年 3 月，美国务院悬赏 100 万美元寻找哈姆扎的下落;随后，沙特宣布取消哈姆扎的公民身份。哈姆扎是本·拉丹与第三任妻子的儿子，一直被当作“接班人”培养。2015 年 8 月以来，他多次在网上发布音频和视频消息，鼓动追随者对美国及西方盟友发动袭击。哈姆扎作为对全球“基地”组织最有号召力与影响力的“恐二代”，势必不遗余力继续推进“圣战”事业。近日，美国媒体报道哈姆扎已在一次空袭中身亡，但尚无确凿证据加以证实。
值得注意的是，“伊斯兰国”与“基地”组织出现了既争夺又合作的迹象。“基地”始终将“建国”作为长期战略，打击的主要目标是“远敌”，即美国及西方盟友;“伊斯兰国”则以“建国”为首要战略，打击的主要目标是“近敌”，包括伊斯兰教什叶派和逊尼派。2014年巴格达迪宣称“建国”前，“伊斯兰国”与“基地”双方因路径选择不同正式决裂，之后在控制地盘、招募人员、获取资金等方面一直处于激烈对峙、相互争夺的状态。当前，形势发生重大变化，“伊斯兰国”因“领土”尽失而面临不利处境，对美俄怀恨在心，转而试图消除过去与“基地”等对手的敌意，还在一些地区学习“基地”组织“合作大于暴力”的策略，以期长期深入存在。鉴于双方建立“哈里发国”的总体目标是一致的，且打击目标、行为模式逐渐趋同，双方再次合作的可能性大增，国际社会应警惕其出现重新合流之势。2019年 6 月，驻阿富汗的美国情报官员透露，“伊斯兰国”在阿富汗首都喀布尔发动的一系列袭击目标不只是针对阿富汗政府，更是为在欧美发动更大规模的袭击“做演习”。有英国安全官员警告称，“基地”组织可能死灰复燃，密谋以民用航空器和机场为目标发动恐怖袭击。
此外，本土恐怖主义的威胁日益突出。当前，这一威胁主要涉及三大方面。一是发展中国家面临严重的反政府武装威胁。“夏姆征服阵线”、阿富汗塔利班(简称“阿塔”)、巴基斯坦塔利班(简称“巴塔”)、“穆特组织”、“邦萨摩洛伊斯兰自由战士组织”、胡塞武装等反政府武装活动猖獗，致使中东、南亚、东南亚、北非等地成为恐怖主义肆虐的“重灾区”，严重影响这些区域发展中国家的政治统一、经济发展、民生安全及和平进程。如“夏姆征服阵线”虽失去叙伊德利卜重要城市汉谢洪镇，但要被彻底消灭还遥遥无期。“阿塔”作战能力与控制范围再显涨势，不仅巩固了其位于阿南部和东南部的大本营，而且着力向其他地区拓展影响。
二是欧美地区面临的极右恐怖主义威胁急剧升高。白人至上的极右恐怖主义并非新生事物。历史上，美国 3K 党、欧洲黑手党和新纳粹“光头党”等早已臭名昭著，都从事过极端的种族主义暴力活动，至今仍可见类似势力不时兴风作浪。2011 年 7 月 22日，挪威极右恐怖分子安德斯·布雷维克在首都奥斯陆与附近于特岛制造爆炸与枪击事件，导致 77 人死亡、96人受伤。2019 年 3 月 15 日，新西兰基督城爆发恐袭事件，来自澳大利亚的极右恐怖分子塔兰特持枪横扫当地清真寺，导致至少 50 人死亡、50 人受伤。该案就惨烈程度而言堪称新西兰的“9·11”。8 月 3 日，美国德克萨斯州埃尔帕索市爆发极右恐袭事件，白人至上主义者21 岁的克鲁修斯持AK－47 在沃尔玛商场开火，导致 22 人死亡、24 人受伤。这一系列恐袭事件表明，西方极右恐怖主义死灰复燃。
事实上，近年来欧美极右恐怖主义威胁呈直线上升态势。在美国，2008～2017 年与极右翼白人至上主义相关的极端事件占 71%，与利用伊斯兰教的极端主义相关的事件只占 26%。
2018 年，“圣战”分子仅在美国本土杀害 1 人，而右翼暴力导致 16 人死亡。在欧洲，2016～ 2017 年极右翼恐袭事件上升了 43%。英国资深反恐官员警告称，围绕英国脱欧的“狂热”气氛可能会被极右极端分子利用。2015～2018 年，加拿大活跃的极右极端组织数量增加了 20%－25%。德国具有暴力倾向的极右翼分子激增至 1．27 万名。西方此轮极右恐怖主义呈现出鲜明的特点:动用枪支等武器，如新西兰、美国的极右恐袭多是枪支作案，包括半自动步枪、AK－47 突击步枪等;利用网络，极右恐怖分子经常在袭击前将“行动宣言”上传至网络，鼓动追随者，如新西兰“3·15”案枪手甚至头戴摄像机通过 Facebook 直播枪杀现场;国际联动趋势增强，如新西兰“3·15”案枪手几十年来备受法国极右翼分子思想的浸染，德州恐袭凶手克鲁修斯在宣言中对其明确表示支持。事实上，美、加、澳、德等地极右极端分子纷纷到对方国家参加活动，彼此支持。
三是“一带一路”区域分裂主义对中国海外利益的安全威胁。该区域的分裂势力主要有巴基斯坦“俾路支解放军”、苏丹达尔富尔的“平等与正义运动”和南科尔多凡州的“苏丹人民解放运动(北方局)”等。其中，“俾路支解放军”的罪行更是罄竹难书，如 2018 年 11 月 23日袭击中国驻巴基斯坦卡拉奇总领馆，造成巴多名警员和平民伤亡;2019 年 5月 11 日袭击巴基斯坦俾路支省瓜达尔港的五星级酒店“明珠洲际”，造成 5 人死亡、6 人受伤。其意图在于扩大声势、显示存在、恐吓中资，以阻挠“一带一路”旗舰项目“中巴经济走廊”的实施，故被巴基斯坦智库视为破坏中巴经贸合作的“战略阴谋”。
二
近年来，国际社会的反恐斗争持续加强并不断取得重大胜利，但是国际恐怖主义仍然此起彼伏、气焰嚣张，其中有着复杂、深刻的历史和现实原因。
第一，极端主义意识形态是恐怖主义肆虐的罪魁祸首。极端主义意识形态是恐怖主义的生存之基。当前极端主义意识形态主要有两种表现形式。一种是打着“伊斯兰”旗号的伊斯兰极端主义意识形态。其核心是对“古兰经”与“先知圣训”等伊斯兰教教义进行曲解和断章取义，歪曲编造民族发展历史，制造“宗教认同”或“民族认同”，主张最终建立所谓的“政教合一、实施沙里亚法的大哈里发国家”，蛊惑追随者实施恐袭活动。其滥杀无辜的行为被国际社会界定为恐怖活动，但在极端分子眼里则是有“教法”依据的“圣战”行为。他们认为，“圣战”是清除“邪恶异教徒”的重要手段，每一个“圣战者”可以通过毁灭他人赢得真主愉悦，“在进入天堂时受到欢迎”。恐怖主义赤裸裸的暴力经过极端主义包装后极具迷惑性和蛊惑性。“伊斯兰国”就援引伊斯兰法和《古兰经》经文编撰一整套论述，以使其杀戮和劫掠行为正当化。美国战略与国际研究中心(CSIS)一份报告显示，2018 年全球大约有 23万名恐怖分子支持“圣战主义”意识形态。与 2001 年相比，这一数字增长了 400%。它们利用极端思想左右、影响、蛊惑了越来越多的民众，招募了大量成员、扩充了实力。
另一种是打着白人至上旗号的极右翼意识形态。近年来，极右翼意识形态获得了社会土壤。一方面，西方的政治气候对其有利。在西方单边主义、民粹主义横行的大背景下，白人至上、种族主义、反移民、反难民的排外思潮不断上升，美欧一些国家接连出台排斥、歧视甚至仇视移民的政策，加剧了整个西方政治生态的右转势头，极大刺激了极右恐怖势力的坐大。在美国，奥巴马时期极右极端分子就开始活跃，特朗普当选总统后发布“禁穆令”、修建美墨边境墙、阻止难民入境等行为更像是“让美国再次白人化”而不是“让美国再次伟大”，总统参选人桑德斯表示，特朗普制造了“让暴力的极端分子猖狂”的环境。在欧洲，民族主义主张和极右翼政党已经获得了显著支持。美欧的右翼暴力与传统政治相交织，加深了整个社会的政治分野，使极右翼的影响力大增。“从极右翼演变为极右翼恐怖主义”的倾向已经引起关注。另一方面，西方对外政策尤其是反恐中的“双重标准”对其有利。“9·11事件”后，西方国家尤其是美国只注重遏制、打击那些打着“伊斯兰”旗号的极端思想，对宣扬白人至上的极端思想却视而不见且未采取有效措施。间接对极右恐怖势力的蔓延起到了助推作用。近期，美联邦通信委员会(FCC)将通过一项名为“保护美国人免受网络审查”的行政命令，以确保社交媒体公司不会对保守派抱有“偏见”，该举措将使科技公司更难打击网络上的极右极端主义。
第二，宗教矛盾与教派冲突是国际恐怖主义尾大不掉的直接原因。宗教矛盾与教派冲突一直是极端势力用以煽风点火、浑水摸鱼的主要抓手。一方面是西方与穆斯林之间的矛盾。它是现实，又是历史，持续了数百上千年。二战结束以来，双方之间对立、冲突的真正根源是赤裸裸的利益争夺。冷战时期，美基于国家利益考量数次介入中东战争、插手中东事务、扶持以色列打压“两伊”(伊朗、伊拉克)等行径，使西方与穆斯林渐行渐远。冷战结束后，美西方企图确立世界新秩序、推动中东民主化进程，尤其是美借“反恐战争”在中东强推“植入式民主”，加剧了西方与穆斯林的矛盾。作为西方式民主试验田的伊拉克、利比亚等地不仅未成“民主样板”，反而成为恐怖主义的策源地。然而，美西方并未就此罢手，就连“伊斯兰国”都声称西方正与伊斯兰“开战”。随着 2019 年新西兰“3·15”恐袭事件和斯里兰卡“4·21”恐袭事件的爆发，原有宗教矛盾显得更加激化且更难调和，并成为西方极右恐怖势力与伊斯兰极端势力相互仇视、相互发难并诉诸暴恐行动的工具，以致形成恶性循环。
另一方面是伊斯兰教逊尼派与什叶派的矛盾。这一矛盾由来已久，在新的历史条件下给“伊斯兰国”造成可乘之机。“伊斯兰国”的前身伊拉克“基地”组织头目扎卡维在给本·拉丹的效忠信中明确提到，计划通过掀起一场恐怖风暴，杀害更多的什叶派信众，以引发激烈的宗派斗争。其目的就是破坏伊拉克局势，消灭一些“叛教人员”;同时裹挟逊尼派信众，迫使他们拿起武器，为了“解放”而斗争。伊拉克的“基地”组织为此策动了多起恐怖袭击事件，如 2003 年 8 月 29 日针对伊拉克什叶派圣地纳杰夫伊玛目阿里清真寺的汽车炸弹爆炸事件，造成伊拉克伊斯兰革命最高委员会精神领袖阿亚图拉·穆罕默德·巴吉尔·哈基姆等95 人死亡; 2006 年2 月 22 日针对伊拉克什叶派圣地萨马拉城阿斯卡里清真寺的袭击事件，炸毁由 7．2 万块金板铺就的金色穹顶。此类事件成功挑起逊尼派与什叶派之间的相互敌对与仇视，引发严重的教派冲突。到 2014年，经扎卡维点燃的宗派危机之火已席卷伊拉克大部分地区。“伊斯兰国”崛起期间，其头目巴格达迪故技重施，利用教派矛盾在巴格达、大马士革等地鼓动许多深感被残害、被边缘化、遭什叶派排斥的反叛逊尼派。“伊斯兰国”在伊拉克境内攻城掠地就是从逊尼派聚居地开始的，因为这些地方的穆斯林本来就对什叶派政府不满，认为其故意剥夺他们的权利。
当前，逊尼派与什叶派的冲突集中体现为沙特与伊朗的对峙。沙伊矛盾兼具教派积怨、地缘争夺和安全困境等多重内涵，因而逐渐成为地区局势变动的主线。一旦中东教派矛盾被固化，甚至出现两个以教派作为身份认同、相互对立的阵营，其结果很可能是冲突旷日持久，而且愈演愈烈，进而继续成为恐怖组织利用的工具。
第三，地缘政治矛盾是国际恐怖主义威胁难以消除的国际背景。恐怖主义思想传播、恐怖主义肆虐的背后往往存在政治、经济和社会沉疴，诸如政治矛盾尖锐、经济发展落后、社会两极分化、族群对立、政府管控力弱等等。尤其是一些国家在域外力量干预下，深陷动乱甚至战争的泥潭，更容易成为恐怖主义蔓延的温床。冷战时期美苏争霸引发阿富汗战争，促成“基地”组织的兴起;美错误发动伊拉克战争，使“基地”组织在伊有了可趁之机，叙利亚内战又使“伊斯兰国”迅速崛起。英前首相布莱尔曾在接受 CNN 采访时表示，2003 年的伊拉克战争对日后极端组织“伊斯兰国”的崛起负有部分责任。“9·11 事件”后，美及其西方盟友发动的“反恐战争”打破了阿拉伯国家的地缘政治均衡状态。一方面，伊拉克、利比亚、也门、叙利亚等威权主义政权濒于瓦解或不复存在，遏制恐怖主义的强大力量消失;另一方面，地区政治秩序的崩塌形成巨大地缘政治真空，为恐怖势力滋生蔓延、坐大提供了机会。
2018 年 12 月，经济与和平研究所执行主席斯蒂夫·基勒里解析“2018 年全球恐怖指数报告”时指出，“冲突和战争是恐怖主义的主要原因，在受恐怖主义影响最严重的 10 个国家中，所有国家都至少卷入了一场暴力冲突，8 个国家卷入了一场重大战争。”
当前，中东再现代理人战争，整体局势更加动荡、混乱。由于美对伊朗频繁实行“极限施压”，伊朗支持的胡塞武装多次袭击美盟友沙特的多处石油设施，还频繁使用无人机袭击沙特的机场，加剧了该地区的混乱局势。“伊斯兰国”借机频繁活动、策动恐怖袭击。2019 年8 月 30 日，其在也门首都亚丁策动一起自杀式爆炸袭击事件。利比亚内战濒临爆发，卡扎菲倒台以来政局持续动荡，出现了两个议会、两个政府并立的局面，两派之间的武装冲突不断。
2018 年以来，“伊斯兰国”已在利比亚策动 20多起恐袭事件。南亚阿富汗战乱连连，“阿塔”与政府军长年对峙，“伊斯兰国”趁势迅速渗入。2019 年8 月 17 日，“伊斯兰国”在阿富汗首都喀布尔一个婚礼现场策动一起自杀式炸弹袭击事件，造成 63 人死亡、182 人受伤，因此，阿富汗独立 100 周年纪念庆典不得不延期。印度莫迪政府宣布取消宪法第 370条赋予印控克什米尔地区的特殊地位和自治权，导致印巴局势更不太平，此前“伊斯兰国”已宣布在此建“省”。有斯里兰卡官方消息称，“4·21”爆炸案主谋、后经确认身亡的扎哈兰·哈希姆曾在印度待了近三个月，并打了十几个电话，可能在克什米尔接受过训练。这些动荡与战乱地区政权争夺与宗派主义、好战倾向、高失业率、社会歧视等始终错综交织，成为“伊斯兰国”“基地”及其他本土恐怖组织的“避风港”。
第四，大国力量与美俄博弈是国际恐怖主义的重要推手。首当其冲的是，国际反恐的大国牵引力下降。随着“伊斯兰国”在伊、叙被挫败，加之“伊斯兰国”和“基地”组织等在美欧本土策动的外源性暴恐大案减少，作为国际反恐主要推动力量的美欧对国际反恐的重视程度和资源投入明显减少。特朗普总统上台后，美国国家安全战略更是发生重大变化，重点由打击恐怖主义转向大国竞争，现已将中俄视为头号威胁、列为战略竞争对手。美最新《国防战略报告》中明确指出，中国和俄罗斯重新崛起是美国繁荣和安全的“核心挑战”，“国家之间的战略竞争———而非恐怖主义———是现在美国国家安全的首要关注点。”美在国际反恐中的投入比重大幅度下降，对外计划从阿富汗、叙利亚撤军，并放弃支持伊拉克、阿富汗的“国家重建”;对内强调保护本土、预防袭击和一旦遭袭击减轻损失，已将其本土作为其反恐的“主战场”。
与此同时，美俄博弈的加剧导致国际反恐形势的恶化。借打击“伊斯兰国”的反恐斗争，中东出现了美俄并存替代美国一家独大的战略格局，地区主要矛盾由国际社会打击“伊斯兰国”转向地缘政治博弈。俄巩固在叙利亚的影响，与伊朗、土耳其不断走近，进一步嵌入中东、牵制美国。美缺乏反制措施，因此不断加大对伊朗和伊斯兰革命卫队的孤立、封锁和制裁。
美俄借打击恐怖主义进行的大国博弈与地缘战略之争尤其美“遏伊扶以”的政策，削弱了国际反恐力量。美国在一定程度上将“反恐”当成了打压伊朗的借口。美新版《国家反恐战略》屡屡强调伊朗是“全球头号支恐国家”，因此反恐就必须遏制伊朗。为此，美国从政治、经济、军事、外交等方面对伊全方位施压，如退出伊核协议，取消中、印、土等八国进口伊朗石油的豁免权，企图将伊朗石油的出口压缩到零;将伊朗伊斯兰革命卫队认定为“恐怖组织”，宣布对伊朗最高领袖哈梅内伊进行制裁;连续两次向中东派兵，频繁派无人机侵犯伊朗领空，并实施网络攻击等系列措施，致使美伊对峙不断升温，其实质是“项庄舞剑”，意在对付俄罗斯。相应地，美国宣布耶路撒冷为以色列首都，承认以色列对戈兰高地的主权，推出所谓“世纪协议”。其明显偏袒以色列的立场和行径使巴以局势更加复杂，也加剧了西方与穆斯林的矛盾，给“伊斯兰国”等恐怖组织留下了可钻的空隙。
三
毋庸讳言，当前国际恐怖主义形势仍然十分严峻，这给国际社会带来巨大压力，国际反恐斗争任重而道远。
第一，去极端化困难重重。极端主义思想是恐怖主义和恐怖组织之源、之本。只有清除极端主义思想，国际反恐斗争才能正本清源、釜底抽薪，才能对恐怖组织造成毁灭性打击。当前，国际社会已经认识到去极端化在反恐中的重要地位与作用，但在相关政策实践中面临许多挑战。一方面，对于“极端化”的认定存在偏差。以美为首的西方国家认为自己的文明高人一等，错误地将恐怖主义、极端主义与特定民族、宗教挂钩，尤其是把伊斯兰极端主义与穆斯林画等号，导致美欧与伊斯兰世界以及美欧内部社会的撕裂。特朗普政府实施的“禁穆令”等系列措施，不仅于反恐无助，反而加剧了不同文明、宗教、民族之间的矛盾与冲突。美国布伦南司法中心(Brennan Center for Justice)一份报告显示，特朗普政府反暴力极端主义项目资金已从 76．4 万美元增至 234．9 万美元，但仍不起作用，原因是它不公正地针对少数族裔，如穆斯林、黑人活动家、移民和难民。
事实上，穆斯林大部分属于宽容的、非极端的温和派，但他们缺乏话语权和影响力。因此，他们无法同极端分子论战并抗衡，结果被迫听任极端分子曲解伊斯兰教教义，甚至绑架整个伊斯兰世界，使之为自己的极端主义背书。美欧 2018 年反恐更是犯下战略性错误:重磅炸弹摧毁恐怖组织的有形结构，却因忽略政治战而形成盲点，未能深挖构成暴恐行动根源的伊斯兰极端主义，并有效剥离其合法宗教外衣，因而没有能够使人分清恐怖组织头目与宗教领袖，没有能够铲除激进主义的土壤。为清除极端“宗教”理论流毒，以消除“恐穆”言论及“仇伊”行径的根源，国际社会必须支持温和派穆斯林与伊斯兰极端分子作斗争，从伊斯兰极端分子手中夺过对全世界穆斯林心灵的控制权。
另一方面，去极端化在法律上有缺陷。近年来，世界多国相继出台“去极端化”相关法律法规和计划、项目。其中，一些国家的实践成效显著，值得借鉴。如沙特作为伊斯兰教发源地，在世界上最早建立“去极端化”教化中心，对受极端思想影响的人员进行感化引导，提出回归“温和伊斯兰”，并积极举办宗教与文明对话论坛等活动，增进不同文明之间的相互了解与合作;同时谴责极端分子对伊斯兰教义的错误解释，鼓励宗教包容。印尼让曾参加过“圣战”的人员现身说法，教育有可能被诱惑加入恐怖组织的“高危”人群与普通民众，有效阻止了极端主义的传播。然而，部分国家未对“去极端化”给予足够重视，甚至出台适得其反的法律法规。如美国打击恐怖主义及“去极端化”的法案协议强调的是边境控制、移民审查、打击伊斯兰极端势力等，其实际效果与真正的“去极端化”背道而驰。
再一方面，去极端化的措施不力。当前各国“去极端化”集中在监狱、学校、清真寺等重点领域。“去极端化”措施的首要目标是改造在押的极端分子，避免监狱沦为恐怖主义、极端主义的孳生场所。以伊斯兰教温和释义抵御极端主义意识形态，如果获得被改造者接受，则可永久性地改变激进分子的世界观，降低再犯率;还有助于削弱激进伊斯兰主义的吸引力。实际上，各国应对在押极端分子方法不多、成效不彰。“去极端化”需要努力突破极端分子对极端组织的情感、现实和意识形态投入，将思想顽固的激进分子与其他人分别关押，并提供广泛的狱后援助。此外，由于“伊斯兰国”等恐怖组织针对的主要目标是 16～24 岁的青年人，且女性在恐怖组织中的占比越来越高，去极端化应重点针对此类人员。
第二，以军事手段打击恐怖主义弊大于利。为了打击“基地”组织，美通过反恐战争摧毁了“基地”组织的大本营并击毙本·拉丹;为了打击“伊斯兰国”，以美俄为首的反恐联盟通过军事行动收复了“伊斯兰国”在伊、叙控制的所有“领土”。毋庸置疑，军事手段在国际反恐中发挥了举足轻重的作用，但也产生了不少问题。一是大国借军事打击谋求利益最大化。“9·11 事件”以来，恐怖主义上升为美国头号“敌人”，美国对外奉行“单边主义”和“先发制人”的政策，打击中东地区的敌对国家和势力，以“反恐”为名行“称霸全球”之实，背后的重要利益目标还是石油。在军事打击“伊斯兰国”过程中，美、俄曾各拉各的“反恐阵营”，各自寻找代理人，旨在控制更多地盘，扩大地缘影响力，并伺机从石油、军火中获利。美更是着眼于眼前利益，支持武装库尔德武装，与土耳其产生尖锐矛盾。目前，美仍有约2000 名士兵驻留在叙利亚北部的库尔德地区。正如伊拉克前外交官费萨尔·伊特巴迪所指出的，每个国家均将国家利益置于打击“伊斯兰国”之前。
二是误伤平民，导致反恐的成效大打折扣。据统计，2003 ～ 2011 年间，美发动的伊拉克战争导致11 万平民死亡。在打击“伊斯兰国”过程中，以美为首的反恐联盟自 2014 年 8 月至2019 年 3 月在伊、叙发起了 32870 次军事行动，造成大量平民伤亡。联合国报告指出，2018 年，仅阿富汗就有近 1．1万名平民在战乱中伤亡，其中约 24%的伤亡是因为美和其他北约成员国军队空袭。
美无人机袭击导致也门每三人中就有一平民死亡，包括儿童。事实上，美西方借反恐实施的军事打击行动非但没有带来安全，反而激发了目标地区民众的仇美情绪，尤其是引起逊尼派民众的强烈反感，使逊尼派成为被恐怖组织利用的有生力量。三是预防性反恐的缺失，使反恐难以收到预期效果。“9·11 事件”以来，以美为首的西方国家应对恐怖主义、极端主义的措施主要是军事打击，但并未彻底消灭反西方的极端主义势力。美欧重武轻文(意识形态挑战)，实乃战略短视。事实上，反恐工作的核心本应是“预先防范”，只有“未雨绸缪”才能防患于未然，单纯的军事打击更不可能根除恐怖主义。预防性反恐是国际反恐斗争的难点，任何事后惩罚都没法挽回民众的生命财产损失。恐怖主义往往是以极端主义鼓动民众，或者通过宗教认同、民族认同等煽动青少年参与恐怖活动，如新西兰枪击事件就受到种族主义的鼓惑。目前，西方已认识到预防性反恐的重要性，也试图通过立法等方式去解决，但尚无行之有效的措施。
第三，国际反恐合作陷入困境。当前严重恐袭事件多发，威胁世界许多国家与地区的安全，凸显国际社会加强反恐合作、携手打击恐怖主义的重要性。联合国通过了《全球反恐战略》，认为恐怖主义是国际和平与安全面临的最为严重的威胁之一，强调了根除滋生恐怖主义条件的重要性。各国针对反恐合作与铲除恐怖主义土壤采取了系列措施，但成效并不明显。主要原因有两个方面。一方面，发达国家与发展中国家反恐战略相矛盾。各国利益冲突埋下了大国反恐合作必生龃龉的隐患。恐怖分子擅长利用发展中国家和发达国家的弱点以资助、组织、装备和训练其招募的人员，发动袭击和躲避逮捕。经济落后、资源有限、反恐能力不足导致许多国家尤其是发展中国家无法充分履行反恐义务。对于发展中国家而言，着力发展经济、改善民生状况、实现可持续发展是反恐的重中之重，但其实力与能力都很有限，亟须支持与帮助;发达国家则将反恐当成“只扫自家门前雪”，不愿向发展中国家提供符合其实际需求的反恐援助，也不愿投入过多资源帮发展中国家实现经济发展和减贫脱贫，更不愿看到其与自己“平起平坐”。发达国家与发展中国家在反恐战略上的这种矛盾短期不易解决，国际反恐难以真正形成广泛的统一战线。另一方面，西方国家的反恐思想具有浓厚的功利主义色彩。基于国家利益的考量，各国对恐怖主义的根源认知不同，关于恐怖主义的定义至今尚无公论。然而，以美为首的西方国家通常将损害自身利益的暴力行为称之恐怖主义，将损害他国利益的暴力行为体如“车臣”“东伊运”等视为“自由战士”，不仅以民主、人权等托词为其开脱，甚至对其提供庇护和资助。美近期对中国发动涉疆舆论战，就是在反恐、去极端化问题上采取“双重标准”的例证，是粗暴干涉中国内政的惯用伎俩。美这种“双重标准”不止针对中、俄等战略竞争对手，也针对西方盟友。2019 年 2 月，特朗普执意要求英、法、德等欧洲盟国“认领”并审理超过 800名在叙俘获的“伊斯兰国”成员，否则美可能“不得不释放”他们。这种在反恐中持工具主义、功利主义的错误做法不仅没有消除恐怖主义滋长的土壤，反倒在一些重大的国际事务中给这些土壤不断“施养添肥”，致使国际反恐难逃“越反越恐”的怪圈。
结 语
曾经横跨伊、叙的“伊斯兰国”已经丧失所有“领土”，但从有形转向无形，从地上转入地下、形散而神未散，且正在利用资金、人员、武器、网络整合重组，谋求“东山再起”。“基地”组织同样在暗中积聚力量，呈现出与“伊斯兰国”合流之势。在此背景下，国际与本土恐怖主义勾联加剧，极右恐怖主义威胁增大，危害仍在上升。由于极端主义意识形态不止、宗教矛盾与教派冲突不减、外部势力干预不休、大国博弈不断，国际恐怖主义风险仍然居高不下。
打击恐怖主义和去极端化，既是世界性问题，也是世界性难题;既是国际社会的共同责任，也是保障人权的必然选择。为有效应对当前仍然巨高不下的国际恐怖主义风险，世界各国务必协同一致、综合施策、标本兼治。既要在“去极端化”方面花大力气、下大功夫，遏制极端主义意识形态的蔓延与传播;又要根据恐怖主义的新形势、新特点实施全方位、长效实用的反恐战略，采取预防与打击并重的策略，努力消除滋生恐怖主义的土壤;还应重视联合国的中心协调作用，发挥联合国反恐办公室、安理会反恐委员会等机制的专业优势，坚持统一标准，采取零容忍政策，摒弃功利型反恐的错误做法，树立全球反恐“一盘棋”思想，凝聚共识，形成合力，以求从根本上铲除恐怖主义的毒瘤。
