今天我要讲的是在疫情背景下，有关困境企业拯救和重整的政策考量。我主要谈三个方面的问题。
一、疫情下全球的积极政策以及中国的举措
现在全球疫情发酵，各国在破产以及对困境企业的拯救领域，都进行着制度的竞争。这些政策主要来自于两方面，一方面是政府介入市场的政策，主要是财政政策和货币政策。特别是在财政政策方面，各国都采取了很多有力的举措且焦点基本上都是保市场主体。无论是西方发达国家还是中国，许多财政政策的力度都非常大。美国最早的财政政策是用2万多亿的美金来支持受疫情影响的企业，其中5000多亿直接针对中小企业，包括保护这些中小企业对于员工发薪的支持。而中国主要是发行特别国债，今年就发行了1万亿的特别国债，另外还有3万多亿的地方债，可见我们的财政政策也是非常积极的。货币政策方面是几乎每个月1.8万亿的新增货币，这个举措也是十分有力的。
在司法政策方面，最高法院已经出台《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见》。我将其总结为一个中心，两个保护。一个中心，是保市场主体，这是在审理涉疫的困境企业破产案件当中一个基本的司法审判理念。两个保护，一个是在实体方面，强调要引导债务人、当事人、困境企业在整个破产过程当中延长偿债期限，或分期付款，或改变合同的价款，这都涉及实体权利方面的变化。同时强调引导债务人更多地采取庭外的方式，例如庭外和解、庭外重组、庭外预重整等。程序方面，主要是给重整计划设定一个更长的时间，在《破产法》第七十九条规定的“6+3”九个月的基础上再加半年就是15个月。
许多西方发达国家在破产重整方面也出台了相关措施。英国的《公司破产与治理法案》于今年的6月26日生效，其中特别强调对于到期的债务可以中止或暂缓履行，还规定了企业的信息披露义务，同时提到适当延长重整期间的时间。法案还有一个特别的措施，即增设了监督员来监督中止或暂缓履行债务期限内所涉及到的信息披露和执行的问题。此外，展期、延期等措施也被澳大利亚、新西兰、巴西、瑞典、瑞士以及美国所采取。美国在疫情期间也出台了中小企业的破产程序相关法律，其中有很多条款是专门针对中小企业的保护问题。可见，在疫情期间各国都在进行政策的调整和一些新制度的出台。
二、疫情期间处置困境企业破产中需要关注的问题
如今疫情仍在全球蔓延且有常态化的可能，或在相当长一段时间内持续，因此，其影响是极其深远的。短期的政府支持政策、司法政策都是必要的，也是有效的。但是从长期来看，如果政府干预和司法干预对于市场的介入过多，也会带来一系列的问题。比如说一些财政刺激政策和无限宽松的货币政策，应当在多大程度上展开？会持续多长时间？会有多大的规模？有没有截止期与时间表？如何或者由谁来决定政府干预的边界？这都是我们现在面临的非常大的问题。我们强调中国经济要高质量地发展，强调要建立完善的社会主义市场经济体制，强调要深化供给侧结构性改革。然而，疫情下政府的各种干预措施包括一些司法措施，在某种程度上跟深化改革的目标任务是有对冲效应的，会影响到结构性改革的进程。这是我们不得不在一个大的理念上考虑的问题。
同时，我们的司法政策也要特别审慎，尤其是在审理破产案件当中。这两年在全国已经成立了14个专门的破产法庭，挂牌12家，这将非常有力地推动破产审判工作。但是我们也要注意到，相当一批破产的审判人员并不是特别专业或特别有经验的，可能不具备相应的能力。尤其是在疫情的背景下审理危机四伏或者经营困难的困境企业的破产案件，如何做好在破产程序中企业的重整工作或者是挽救工作，这需要非常高超的审理水平、非常综合的审判经验和非常好的对于政策的把握平衡能力。在司法政策上我们要十分审慎，不能过多地干预市场化的选择。我不是特别赞成将法院作为企业医院这种说法，因为市场本身会有自己的选择，破产法院与法官应该更多地站在一个客观的、中立的角度去做司法判断，何况我们的很多法官对市场并不是那么了解，所以不要过多地参与商业判断，而应当把商业判断的任务更多地交给市场、交给专业人士、交给听证会、交给债权人与债务人的协商机制、交给市场化的专业服务机构等。因为，在疫情的情况下，司法政策与破产审判有其自身的局限性。
此外，还应当注意一些重大的市场风险。现在有几大市场是非常严峻的。一是中小企业的形势非常困难。今年上半年已经有230万家企业退出市场，比去年同期要高得多。但是这些退出市场的企业中，多数没有通过破产的程序或者清算的程序、强清的程序。而实际上，这里面相当一部分的退出主体是应该走这样的程序的。
二是违约债。债券违约在疫情期间的增加十分迅速，于今年上半年已经达到一千多亿。这就意味着相当一批债券违约的企业要进入破产程序，这个问题值得关注。实际上，我们发行特别国债的同时在某种程度上也对冲了许多企业发债的难度。大量的国债发出后导致企业公司要发债就比较困难了，这进一步加大了一些经营困难的企业融资的困境。
三是房地产市场。现在每天都有将近两家房地产开发商企业破产，包括一些大型房地产商，其资金链也成问题，这是一个值得破产界高度重视的领域。我认为，房地产市场的破产速度比较快是与宏观经济、疫情形势的发展密切相关的。
四是要特别关注大型企业的破产案件。尤其是那些十分重要的、市场焦点的、负债率非常高的大型企业的破产案件。我们最近在处理包商银行的破产问题，也在处理东北的一些全国高度关注的重大破产案件，其中就涉及大型的国有企业和大型的民营企业，特别是涉及到一个“系”的系列企业破产问题，一系列企业本身就构成一个产业链，是一个包含各种业态的综合体，这个“系”的债务处置影响是具有联动性的。所以我们特别要警惕这些有连带影响的、有市场互动性的破产案件的审理。
下一步改革的方向
第一，要注重政府在疫情期间政策的有限性、受限制性。实际上，政府投入的金钱对于偌大的市场和疫情带来的重创来说是十分有限的。要更加强调对接市场化改革，强调在整个破产与企业拯救过程中的市场化、法治化。同时也要特别注意地方政府债务的处置。美国政府针对疫情做出了大量投入，导致联邦政府的债务超过23万亿美金，造成了非常沉重的债务负担。实际上中国现在很多地方政府在支持挽救企业过程当中也会形成新的负债，因此要把握好政府疫情救助政策与改革的关系，注意这些政策对供给侧结构性改革目标的对冲作用。
第二，重整的制度框架需要调整。重整的两种模式是债务人自行管理和管理人管理。我认为债务人自行管理模式在实践中用的太少。另外，应该在破产法条款中增加投资银行进入重整，特别是进入上市公司重整的规定，让投行等专业机构和专业人士进入管理人队伍。
第三，要把完善市场主体退出机制变为结构性改革的契机。对于该破产清算的企业公司要坚决地破产清算，不能为了保主体，而去挽救本该清算的主体。
第四，司法政策要做重要的调整。要强化重整识别审查机制并强调在破产审判当中整体节奏的把握。在政策考量中要特别注意，对企业重整要设置门槛审查，建立“五不准”标准：僵尸企业不准重整；规避退市企业不准重整；有股票质押风险、违规占用资金、违规担保的企业不准重整；有逃债、欺诈嫌疑的企业不准重整；有重大经营风险与重大诉讼风险的企业不准重整。
第五，推进上市公司的强制退市制度。国际上相对成熟的市场的退市率在6%左右，而中国现在上市公司的退市率不到3%，比例非常低，可见注册制下有很多该退市的企业没有退市。现在的退市标准已经增加了净资产、营业收入、市场交易、审计意见等新的指标。实际上，完全可以把一些不良的企业从证券市场上强制清退出去，与破产清算制度并用。
总体来说，希望在新冠疫情形势下，于政策考量中更加注重平衡的理念。平衡政府政策、司法政策与与整个市场发展的自身规律；平衡拯救困境企业与中国宏观改革目标和经济转型任务；平衡企业拯救与公平公正司法；平衡债权人与债务人在重整程序中的各自权益，并发挥好管理人和相应的服务机构在重整程序与企业拯救过程中的专业性作用。特别是要发挥好法院与法官在破产司法审判中的裁判指引作用以及破产法的制度价值。
本文系作者在9月25日在第四届长白破产法论坛上的发言
