一、问题提出
新冠肺炎疫情的暴发引发人们对全球公共卫生治理的极大关注。全球公共卫生治理是指各种公共和私人行为者在次国家、国家和国际层面采取行动，试图管控并改善全球疾病系统的基本手段或机制。作为全球公共卫生治理的重要组成部分，国际公共卫生制度是调整国家之间公共卫生与健康行为的规则体系和组织体系，在公共卫生治理实践中更多地通过国际组织予以落实。二战结束以来，特别是冷战结束后，国际公共卫生制度不断增长，呈现出制度扩散之势，引发国际制度重叠。卫生健康已从一个以世卫组织为中心的单一治理模式演变成一个由行动者、规则、机构和网络组成的色彩斑斓、令人眼花缭乱的复合体。全球公共卫生治理的有效性不仅取决于各成员的通力合作与协力抗疫，也取决于世界卫生组织、二十国集团、世界银行等现有涉卫国际制度的良性互动与相互支撑。
制度重叠是现有国际公共卫生秩序的结构性特征。全球公共卫生治理的制度重叠日趋突出，很大程度上约束与限制了世卫组织有效性的发挥。
一方面，世卫组织的核心地位和领导力受到其他国际制度的冲击。其中，世界银行具有经济治理优势，依托发展援助导向积极投身公共卫生治理中。与此同时，新兴国际制度越来越赋予公共卫生治理新的内涵与诉求，尤其是 G20均受到东西方广泛重视，被国际社会寄予更多期待。G20领导人峰会声明和部长会议声明具有显著的影响，既在国际社会形成共同抗击疫情的政治呼声，又通过发布全球倡议，切实推进融资机制建设。此外，由于世卫组织成员会费过低严重制约了援助有效性，盖茨基金会、全球疫苗免疫联盟等非正式制度越来越发挥专业权威和领导力。随着新型治理主体的大量出现，世卫组织已经从全球公共卫生治理的核心跌落.
另一方面，美国顽固坚持单边主义并试图另起炉灶，建立新的公共卫生制度以取代世卫组织。中美关系自疫情暴发后非但没有改善，反而更加紧张，竞争进一步激烈，引发"新冷战"。2020年4月19日，G20召开卫生部长会议，由于美国的反对，会议未能发布宣言，而简短的声明并未言及世卫组织。52020年5月29日，特朗普政府宣布退出世卫组织，他指责"世卫组织已经完全被中国控制"，"终止与世卫组织的关系，并把那些资金转用于世界范围其他理应得到资助的全球紧急公共卫生需求"。美国于7月6日正式通知联合国于2021年7月退出世卫组织，并"重建联盟"，寻求更可信和更透明的合作伙伴。美国绕开联合国、抛弃世卫组织的竞争性公共卫生战略，引发国际公共卫生制度对抗并危及全球公共卫生治理体系。
近年来，国际公共卫生制度彼此通过议题联结、成员联系和功能互动形成了密切的制度重叠，制度彼此互动构成了多维度、多层次的全球公共卫生治理体系。不过，现有研究往往关注世卫组织自身的运作机制和治理限度，以及中美等行为体对全球公共卫生治理的影响。"个别研究涉及与世卫组织紧密相连的世贸组织或世界银行，但未能揭示国际公共卫生制度重叠的整体状况。实际上，研究不应该把重点完全放在少数国际组织上，而是应该关注集体公共卫生需求和一个超国家的重叠制度体系应该提供的基本职能方面。因此，如何分析公共卫生制度重叠的冲突或协同效应，如何正确看待制度重叠下的世卫组织地位与功能，如何有效应对全球公共卫生治理中的制度重叠，这些问题在后新冠肺炎疫情时代均具有理论和现实价值。
二、全球治理视域下的国际制度重叠
制度重叠和规范冲突是全球治理体系面临的重要挑战。缺乏等级制度以及无法通过向上级机构提出上诉来解决争端，是全球治理的结构性特征。如果两个或两个以上单独设立的国际制度功能、任务相互交叉，即为制度重叠。制度重叠试图解决制度一致性（instutional rec-onciliation）问题，即被采纳或新建立的制度如何与现存制度进行匹配。国际制度扩散和激增的趋势加剧了制度重叠和不相容的问题。美国经济学家霍华德·E.奥尔德里奇（Howard E.Al-drich）于1979年率先对制度互锁（interlocking institutions）给予了关注。以制度扩散导致的制度重叠，学界也经常以"关联""互动"等术语指涉相似的制度事实，描述制度复杂性与制度碎片化的局面。
应该说，制度重叠是制度互动类型划分的组成部分。奥兰·扬（Oran R.Young）认为，制度互动包括嵌入式制度（embedded institution）、嵌套式制度（nested institution）、集束式制度（clus-tered institution）以及重叠式制度（overlapping institution）共计四种类型。其中，作为制度互动的一个独立范畴，重叠式制度是指个体制度成立的目的不同而且在很大程度上彼此无关，但它们事实上互有交叉，从而对彼此产生巨大的影响。马克·布希（MarcL.Busch）把制度重叠落脚于主体重叠和成员重叠，认为择地行诉（Forum shopping）需要区别对待重叠的成员身份，包括区域制度成员身份和多边制度成员身份。而克里斯汀·罗森戴尔（G.Kristn Rosendal）则关注功能重叠、义务重叠和项目重叠。总体上，制度重叠研究通过关注成员、问题领域和功能方面的重叠，对全球治理产生影响。概言之，制度重叠研究通过绘制相关领域国际协议和国际规则的复杂结构图、确定关键治理制度及其相互关系、追踪制度重叠产生独特的政治结果的方式，分析给定制度议题或治理问题，塑造国际合作的政治。
为什么各国在同一政策领域建立多个国际制度?主流国际制度理论强调制度改善合作的能力，制度重叠是在多种因素和条件相互作用的情况下产生的结果。泰勒·普拉特（Tyler Prat）认为，讨价还价能力的竞争会导致国家在战略上扩张制度。当国家在现有领域的影响力受到限制时，就会建立新制度安排，在现有国际制度权力错位的情况下，制度重叠概率显著提高。"汤姆斯·格林（Thomas Gehring）等人认为国际制度在主导性规则和资源上的竞争、国际制度在组织功能上日益专门化的特征和趋势推动制度重叠和制度复杂性。""""""""克伦·艾尔塔（KarenJ.Alter）等人认为重叠原因既有功能需求因素，也有偶然发生的可能，还可以是组织模仿的结果。本杰明·福德（Benijamin Faude）认为，制度重叠可能是由于对现有制度的实质性规范或规则的不满、对其决策规则的不满或对现有治理安排的制度适合性不满而引起的合作问题，即诱导政策改变、增加对集体决策的影响或提高治理效率。简言之，当国家面临的合作问题或合作的背景发生变化，或者原有制度无法有效解决合作问题，国家一般倾向于选择重新建立制度，而不是对原有制度进行修正。
国际制度重叠既带来同质性，也带来差异性;既可能促进合作，也可能引发纷争。制度重叠意味着无法相互孤立地运作，而是影响彼此的规范发展和治理效力。制度重叠打破了单一制度建立的国际秩序，一方面，制度重叠可以提升规范合法性（normatvelegitimacy）。所谓规范合法性，是指"根据其所能接受的理由对其所影响的人进行正当化行为"。任何国际制度的规范合法性取决于它如何处理它所造成的负面外溢（negative spilovers）。"通过引导、监督和制度化行为体之间的竞争，重叠制度体系创造了多重政治机会，使得参与者能够相互关联、监督和协调不同的治理目标，平衡单一国际制度中普遍存在的不对称权力关系。总体上，不同制度交叉重叠推动多元价值观和道德观念的扩展，在符合成员需求的基础上增强规范的遵守和执行的范围，有助于构建合乎国际法律规范、具有正当性和适当性的全球治理体系。另一方面，制度重叠导致了创建新制度的审慎战略，可以推动制度间协调。在制度互动中，是否新建制度取决于成本收益。新制度建设产生了两类成本∶需要挑战者承担的初始设置成本，以及挑战者和维护者都将面临持续的长期合作成本。"在审慎战略指导下，制度间协调是指重叠制度的治理活动以产生一致治理的方式进行调整，这种协调体现在程序规范上，程序上的规范有效地管理重叠的国际制度关系，产生了一致性治理。总之，国际制度重叠使人们意识到，研究制度协调和混合治理的可能性与探询从无序到有序的实现路径具有重要意义。
作为全球治理的新现实，制度重叠与制度密度的增加也会引发消极后果，如引发制度冲击甚至对抗，在全球层面导致"治理堵塞""治理僵局"或治理衰退。制度重叠导致支持不同规范和规则的行为体发生界面冲突（interface conflicts），反映出行为体之间对单独设立但功能重叠的国际制度所载规范或规则的立场差异。换言之，这种冲突意味着行为体在重叠国际制度所载规范或规则的范围和适用性上持对抗立场。特别是，制度多样性扩大了选择范围，允许国家追求多种目标，这有助于具备资源和能力的强国。美国往往利用制度重叠和制度多样化追求自身利益，因此，全球治理体系中的制度碎片化（instutional fragmentation）如果不加以引导，可能会干扰全球治理体系的演变。
国际公共卫生制度是人类抗击疫情的产物。第一部有记录的检疫法是 1348年在意大利威尼斯推行的，以控制黑死病的传播。正是霍乱、黄热病、黑死病、猩红热和斑疹伤寒等的威胁，激发了现代国际公共卫生制度的形成与发展。二战结束后，关注全球公共卫生的国际组织数量大幅增加，根除或遏制艾滋病、非典、疟疾和埃博拉病毒传播的公共卫生运动证明国际卫生组织重要性日益增加，既可能是国家、次地区、跨区域及全球国际组织，也可能是非国家组织。传统观点认为，国际公共卫生制度包括公共卫生领域的世界卫生组织、贸易领域的世界贸易组织、金融领域的世界银行以及安全领域的《禁止生物武器公约》机制等，但这一分类标准单一且较静态僵化。本文认为，现有国际公共卫生制度包括以世卫组织为核心的联合国诸公共卫生制度，以盖茨基金会等为代表的非正式公共卫生制度、以G20为代表的涉卫新型国际制度以及特朗普政府试图打造的美式国际公共卫生制度，这一划分更具针对性和时代意义。
联合国是全球公共卫生治理的基石。公共卫生健康历来是联合国关注的核心内容，健康是联合国先后发布的千年发展目标和可持续发展目标的核心指标。联合国通过倡导健康安全理念，搭建健康治理合作平台，构建公共卫生安全防控体系，进一步提升了国际社会应对突发公共卫生事件的能力。联合国公共卫生治理体系的构成总体上以世卫组织为核心，以联大和安理会为引领，以联合国儿童基金会和人口基金会为重点，以世界银行与世贸组织为重要依托。
世卫组织是全球公共卫生领域最权威和专业的国际制度。世界卫生组织通过召集主要利益相关者，确定共同价值观，建立标准和监管框架，制定优先事项，调动和协调资源，促进研究，在应对新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件方面发挥着不可替代的中心协调作用。自成立以来，世卫组织在根除天花等疫情、推广《阿拉木图宣言》初级保健战略、儿童免疫、预防生活方式疾病，以及应对环境退化对健康危害等议题方面发挥了重要作用，其优先议程是处理包括艾滋病、埃博拉、疟疾和结核病在内的疾病。新冠肺炎疫情暴发后，世卫组织发挥了抗击疫情的核心作用。2020年5月18~19日，第七十三届世界卫生大会通过决议，"确认世卫组织在更广泛的联合国应对工作中的关键领导作用，以及加强多边合作以应对新冠肺炎疫情大流行及其广泛负面影响的重要性"。
联合国大会和安理会是推动国际公共卫生合作的主要政治性议事平台。新冠肺炎疫情暴发后，联大先后通过关于"全球团结抗击2019冠状病毒病"的第74/270号决议和关于"开展国际合作，确保全球获得应对新冠肺炎疫情的药品、疫苗及医疗设备"的第74/274号决议，明确指出，全球公共卫生治理面临的最大威胁不是病毒本身，而是全球和国家层面缺乏领导和团结。为此，各国有效采取发现、隔离、检测和治疗病例，以及追踪和隔离接触者等防疫措施。联合国安理会在公共卫生治理关键时刻往往发挥了"安全裁决者"的作用。非洲"埃博拉事件"发生后，安理会于2014年4月22日通过了一项历史性决议，认为利比里亚、塞拉利昂和几内亚的埃博拉病毒"威胁国际和平与稳定"。时任联合国秘书长潘基文还创建联合国埃博拉疫情应对委员会，充分调用联合国各种资源。不过，新冠肺炎疫情暴发后，联合国安理会作用受到质疑，被认为"处于瘫痪状态之中，充当了旁观者的角色"。
世界银行不仅在全球经济和发展治理中占据极其重要的地位，且在全球公共卫生治理方面具有重要作用。健康与经济密切相关，从公共卫生治理的国际政治经济学出发，需要将全球公共卫生视为一种客观和可衡量的健康状况类别，这些健康状况与各种跨界、跨国或全球性的危险因素有关。14作为世界银行的两大附属机构之一，国际开发协会（IDA）为低收入国家提供卫生健康在内的长期优惠贷款，以促进其经济的发展。新冠肺炎疫情暴发后，世界银行于2020年4月17日宣布建立新的公共卫生紧急防范与应对多捐助方基金（HEPRF），为低收入国家增加公共卫生防范投资并支持应对新冠肺炎疫情，配合和补充世界银行未来15个月提供的1600亿美元融资，应对疫情并促进经济复苏。为了减少教育、健康等国际公共产品不平等现象，世界银行与国际货币基金组织共同制定《减贫战略文件》和结构调整方案，帮助借款国偿还债务，推动经济增长、解决健康等一揽子议题。
世贸组织与全球公共卫生治理紧密相关。世贸组织对公共卫生的关注从属于经贸议题，但世贸组织以无与伦比的权威和规范引领对全球公共卫生治理产生重要影响。世贸组织的贸易服务制度表面上是贸易相关条款，实际上也是公共卫生相关条款，世贸组织的服务自由化制度赋予了卫生健康作为一种商品和服务的合法性并受自由贸易规则约束。世贸组织明确表示，《与贸易有关的知识产权协议》没有也不应阻止成员采取措施保护公众健康。因此，该协议应该以支持世贸组织成员保护公众健康的权利，特别是促进所有人药品获取权的方式加以解释和执行。世贸组织与世卫组织之间的互动实践表明，国际制度协同可以在其自身治理领域之外产生积极影响。
全球公共卫生治理的一个重要趋势是公共私营合作制（Public-Private-Partership）的兴起。在这种伙伴关系中，私营非政府组织、营利企业和其他各种社会企业家与政府携手合作，通过联合更有效地提供资金、研发药物、解决健康问题。在全球公共卫生治理中，非正式国际制度的知识权威和专业权威不断增强，其政治诉求和政治偏好日益受到重视。其中，盖茨基金会、全球防治艾滋病、结核病和疟疾基金和全球疫苗免疫联盟最引人瞩目。
盖茨基金会自2000年成立后就加入到世卫组织反击结核病、艾滋病和免疫发展研究计划之中，成为最重要的疫病经费提供者。不过，批评者认为，盖茨基金会淡化贫困和营养不良作为婴儿死亡原因的重要性，并且该基金会未能就社会运动和政治诉求提供经费支持。
全球防治艾滋病、结核病和疟疾基金于2002年成立，当前已成为向防治这三种疾病的各种方案提供资金的主要国际制度。新冠肺炎疫情暴发后，全球防治艾滋病、结核病和疟疾基金迅速提出新冠肺炎疫情紧急缓解计划，在已提供10亿美元援助的基础上，未来 12个月内通过负责任的和有效的方式提供50亿美元的专项援助，以减轻新冠肺炎疫情对那些受困于艾滋病毒、结核病和疟疾影响国家的损失。
全球疫苗免疫联盟于1999年成立，致力于提高受资助国可持续免疫服务的可及性和可负担性。作为全球卫生免疫事业中规模最大的合作网络机制，全球疫苗免疫联盟致力于拯救生命、减少贫困、保护世界免受流行病的威胁。从2000年到2014年，全球疫苗免疫联盟帮助获得了价值53亿美元的疫苗，并向77个国家支付了17亿美元，以支持这些疫苗的分发。2019年6月，全球疫苗免疫联盟通过了一个新的疫苗和疫苗接种计划，来保护人们的生命安全。新冠肺炎疫情发生后，英国倡议发起了全球疫苗免疫联盟筹款会暨全球疫苗峰会，来自50多个国家的代表出席了此次峰会，筹集资金支持疫苗接种，共同抗击疫情。
（三）以二十国集团为代表的涉卫新型国际制度
作为全球公共卫生治理的重要力量，新兴国家积极开展卫生健康外交，参与公共卫生国际规则制定和公共卫生治理进程，治理意愿和能力显著增强。历史上，巴西等新兴国家积极参与2010年《全球烟草控制框架公约》（FCTC）规则制定，对公约顺利达成做出了贡献。印度立足于发展中国家的现实，实施药品强制许可制度，提供了药物可及性的现实做法。在新型制度中，G20、亚投行、金砖国家的涉卫作用凸显。
G20在全球公共卫生治理中的地位日益凸显。新冠肺炎疫情发生后，G20较早采取行动，密切关注疫情信息分享和经验交流，开展疫苗研发合作，助力重建世界经济。G20制定应对新冠肺炎行动计划和金融一揽子计划，通过大幅增加防疫开支，应对疫情对国际贸易造成的干扰，打造一个"普遍、有效、持续的供资和协调平台"。2020年3月27日举行的二十国集团领导人应对新冠肺炎特别峰会明确表示"完全支持并承诺进一步加强世界卫生组织协调国际防治这一流行病的职责，包括保护前线卫生工作者，提供医疗用品，特别是诊断工具、治疗方法、药品和疫苗"。2020年4月15日，G20财长和央行行长视频会议通过了"二十国集团暂缓最贫困国家债务偿付倡议"，一致同意暂缓有关国家2020年5月1日至年底到期的债务本息偿付。金砖国家是推动完善全球公共卫生治理的重要制度基础。早在2011年7月，金砖国家就确立了卫生部长会议机制，围绕应对传染和非传染性疾病等公共卫生议题进行探讨。金砖国家新开发银行开业5年多来，投资总额已超过200亿美元，其中，卫生与健康投资不断增加。2020年3月，新开发银行批准向中国提供70亿元人民币紧急援助贷款，这是迄今为止国际金融组织为中国抗击疫情所提供的金额最大的主权贷款。15月11日和6 月19日，新开发银行分别向印度、南非发放各10亿美元贷款，用于抗击新冠肺炎疫情和恢复经济，金砖内部合作的经济基础不断夯实。金砖国家通过应对新冠肺炎疫情特别外长会等机制加强团结协作，进一步加强疫情信息分享和经验交流，开展药物和疫苗研发合作，维护国际公共卫生安全。
亚投行在全球公共卫生治理中的作用不断加强。后疫情时期，亚投行成为促进成员共同发展、推动构建人类卫生健康共同体的新平台。为应对新冠肺炎疫情的冲击，亚投行优先满足公共卫生领域基础设施的投融资需求。亚投行设立初始额度为50亿美元的危机恢复基金，现已追加至130亿美元，截至2020年7月31日，已获批准项目达16个，总金额超59亿美元，惠及12个国家。目前，亚投行已批准向越南、格鲁吉亚、巴基斯坦、土耳其、哈萨克斯坦等12个国家提供应对疫情相关融资贷款，加强公共卫生基础设施建设。
美国自身利益的最大化与全球公共卫生治理所要求的国际合作原则存在严重冲突。在国际公共卫生领域，为了满足美国私利需求并反对国际组织超越权限的自主性行为，美国往往发起新倡议，建立新制度，全球防治艾滋病、结核病和疟疾基金和全球疫苗免疫联盟就是这一自利目标的产物。历史上，美国通常将大部分的对外卫生援助用于双边，并通过美国主导的国际制度开展工作。2001年11月，美国推动G7与欧盟一起创立了"全球卫生安全计划"（GHSI），加强西方集团在应对突发传染病等威胁方面的风险防控和情报交流。2014年2月，美国确立了自身主导的全球卫生安全议程机制（GHSA），旨在增强以美国为核心的全球应对卫生安全的预防和应对能力。2016年11月，美国发布行政令《推进全球卫生安全议程∶一个不受传染病威胁的世界》，"旨在加速伙伴国实现具体目标的可衡量能力，以预防、发现和应对自然发生的故意的或偶然的传染病威胁"。倡议要求美国国家安全委员会工作人员，召集全球公共卫生安全议程会议，以维护美国利益。
美国从安全与政治的视角出发看待公共卫生议题，并将国际公共卫生制度作为维持自身利益和霸权的工具。新冠肺炎疫情暴发后，特朗普政府不遵守具有约束力的协定，不接受可信的调查和程序，违反履行其多边承诺，越来越多地依靠双边报复、极限施压和退约行为。特朗普声称要把"美国建设成为一个全面独立的 、繁荣的国家∶能源独立，制造业独立，经济独立，国界主权独立"，声称"美国永远不会成为一个恳求的国家"。在公共卫生安全问题日益全球化、公共卫生安全威胁不断加剧的情况下，特朗普这些言论违背了美国提供国际公共卫生产品的责任与义务。新冠肺炎疫情暴发以来，美国退出世卫组织、拒不缴纳世卫会费、重塑卫生伙伴集团和双边卫生关系等一系列举措证实了美国是引发制度对立的最主要外部因素，对国际公共卫生治理体系产生严重负面影响。在新冠肺炎疫苗生产的紧急时期，美国却于2020年9月1日拒绝参加"新冠肺炎疫苗实施计划"（COVAX）。目前，全球有超过170个国家和地区正在谈判加入，该计划得到了世卫组织、其他疫苗开发组织以及众多国家的支持，而美国却另立山头，严重破坏抗疫大局。
总体上，全球公共卫生治理出现了从技术导向到发展导向、从问题导向到政治导向、从国家导向到非国家行为体导向的深刻转变。全球公共卫生治理体系总体呈现世界卫生组织、世界银行居于核心圈，国际货币基金组织和联合国其他相关组织分布周边，而非政府组织、跨国公司、认知共同体、个体处于最外围的局面。交叉重叠的国际公共卫生制度，特别是美国重塑公共卫生制度对新冠肺炎疫情等全球急迫的公共卫生议题带来复杂性影响，引发严重后果。
对于国际公共卫生合作的共同需求、议题的复杂性分散性及个体制度的功能限制决定了制度间重叠的内在必然性。同时，全球公共卫生议题的问题导向和全球公共卫生治理的政治化倾向决定了协同治理具有必然性和紧迫性。
其一，国际社会"有原则的治理"呼声强烈。受限于公共卫生议题的复杂性，人类对于国际公共卫生合作有着共同的需求。总体原则、一套行使部分权威的特定制度以及不同权威领域之间的互动共同构成全球治理体系。"原则与规范性基础影响核心议题的全球治理，是全球战略目标的指引，规定了国际制度的议题设置与决策部署。人人健康是通往和平的桥梁，共同提供全球卫生公共产品，有效防控传染病，是全球公共卫生治理的基本原则和重要规范。二战后以来，人类对健康的关注更加强烈，所谓"健康"，是指身体、精神和社会的完美状态，而不单是没有疾病。0健康作为一项普遍权利，是日常生活的基本资源，是所有国家共同追求的社会目标和政治优先策略。*在全球公共卫生领域，"有原则的治理"引发"有机制的治理"，原则、规范引领制度建设与规则重塑，这是当前国际公共卫生治理制度勃兴的重要方面。
其二，世卫组织的治理限度。世卫组织属于问题解决导向而非政治导向的国际组织，承担着指导和协调国际公共卫生工作的任务，职责是帮助制定全球公共卫生议程，提供技术支持并进行制度评估，使"所有人民不分种族、宗教、政治信仰、经济地位或社会状况，达到尽可能高的健康水平"。1948年日内瓦第一届世界卫生大会确定的优先事项是疟疾、结核病、性病、妇幼保健、卫生工程和营养。然而，随着全球疫情的复杂化，非典型肺炎、禽流感 、甲型H1N1流感等突发传染病与结核病、痢疾等原有传染病纠缠在一起，同时，心血管等慢性疾病日趋严峻，这些议题对各国公共卫生产生严重的叠加效应，世卫组织尽管试图继续在全球公共卫生领域发挥主要作用，但其作用越来越受到挑战。世卫组织受限于经费不足、治理有效性和政治化的影响。首先，世卫组织经费长期处于缺口之中，经费包括评定会费、核心自愿捐款和指定用途捐款，其中，评定会费有限而指定用途自愿捐款很难用于紧急突发公共卫生事件，这就需要改革世卫组织资金构成、融资机制和来源多元化。其次，世卫组织的治理有效性备受争议，世卫组织执行局公开某些决议涉及世卫组织的具体优先事项，但不清楚世卫组织在这些优先事项取得进展中发挥的作用。最后，越来越多政治因素介入公共卫生领域。《国际卫生条例（2005）》建立在世卫组织利用其科学、医疗和公共卫生能力帮助各国预防和应对基础之上，这些往往不会产生政治问题。但是，世卫组织陷入大国纷争而日益政治化，特别是特朗普政府把世卫组织作为自身展示强硬政治敌对的舞台，世卫组织的治理效率严重受限。
其三，全球公共卫生议题的复杂性、分散化和规范开放性的助推。全球公共卫生治理涉及公共卫生与健康、水一能源与食物安全等众多议题，需要多行为体参与的综合性治理，国家行为体、国际组织、非政府组织、各类基金会和公私伙伴关系组织形成了一种复杂性参与。全球公共卫生治理制度的治理安排涉及如何治理全球公共卫生系统诸多方面，其有效性侧重于政策权威、组织权威、商业权威和专业权威以及利益相关者如何参与决策等。当前，全球半数以上人口无法获取疫苗接种、计划生育等基本卫生服务，新冠肺炎疫情防控、孕产妇、婴幼儿营养和脊髓灰质炎病毒遏制等众多议题成为当前世卫组织的关注点。同时，全球公共卫生规范具有明显的开放性特征，成为全球公共卫生法设计与制定的基本出发点。全球公共卫生法是一个开放的法律体系，为尽可能多的健康议题创建法律准则和作为主体的组织机构。全球公共卫生规则具有明显的规范开放性特征，包括条约等约束力强的协定，以及实践准则等非约束力的软法。具有开放性属性的全球公共卫生法律规范已经影响到从国家安全、经济繁荣、可持续发展到人权和社会公正的多个领域，推动各类国际公共卫生制度的建设进程。
制度间相互作用既可以产生正向协调性作用，也会导致制度间的干扰效应。公共卫生制度重叠，治理主体多元导致议题和职能重叠，造成人员与物资的浪费，无法形成合力。随着非国家行为体的扩散，世界银行、国际货币基金组织和世贸组织不断增长的影响力和""守护人"地位的确立，使得世卫组织的权威受到削弱，挑战了多边公共卫生治理，特别是全球经济与公共卫生政策常常处于冲突之中。世卫组织如何快速应对突发疫情暴发，保留预防性努力并开展有力的制度建设进程备受关注。
全球公共卫生治理的政治化倾向决定了协同治理具有必然性和紧迫性，协同治理和综合性治理是为解决或避免制度重叠带来的消极结果而需要的应对方法。比如，世界银行在抗击疫情的援助有效性和能力建设方面积极进取，新冠肺炎疫情发生后，世界银行向世卫组织"新冠病毒战略防范与应对方案"捐款3200万美元。为加强发展中国家的基础设施能力建设，世行于2020年3月17日承诺提供140亿美元紧急经济援助，以减轻疫情对经济的冲击。作为由当前主要经济体组成的核心平台，G20在公共卫生制度建设中被赋予了更大责任。早在2016 年的布里斯班G20领导人峰会上，各国就非洲埃博拉疫情发表《有关埃博拉的布里斯班声明》（G20 Leaders""""""""Brisbane Statement on Ebola），这是G20首次以领导人声明的形式发表全球公共卫生治理宣言。新冠肺炎疫情发生后，G20加大了对疫情的防疫力度，召开卫生部长会议，并确立财政和卫生部长联席会议机制，通过分享实践和技术，推动国际层面的紧急行动计划，是国际制度推动深度公共卫生治理的重要基础。
非政府组织在国际公共卫生制度重叠中的协调作用受到关注和重视。非国家行为体积极参与公共卫生立法与规则制定，《国际卫生条例（2005）》授权世界卫生组织可以考虑来自非官方来源的报告，科学家、非政府组织、印刷品和社交媒体等平台在收到非官方来源报告后，世卫组织会寻求确认信息。世卫组织发挥了协同非政府组织形成合力的重要纽带作用，通过召集临床管理、实验室和病毒学、感染预防和控制、数学建模、血清流行病学以及诊断制剂、治疗方法和疫苗研发等方面的国际专家网络，进一步夯实了新型公共卫生伙伴关系。2020年3 月16日，世卫组织启动了"新冠肺炎疫情合作伙伴平台"（COVID-19 Partners Platform），作为各国、组织、捐款方和协作方在疫情应对中开展协作的工具，实时跟踪并支持国家应对活动的规划、执行和资源筹措。
历史上，国际社会抗击艾滋病的制度重叠实现了制度协调的效果。艾滋病防治最初由世卫组织推动，随后世界银行推出多国艾滋病规划（MAP）用于预防、关爱和治疗计划。此外，联合国艾滋病规划署（UNAIDS）、遏制艾滋病、结核病和疟疾全球基金和盖茨基金会等也都给予资金承诺。当前，艾滋病防治主要通过专门性的全球基金予以实施，而监测和技术专长仍通过世卫组织和艾滋病规划署协调。在疫苗方面，新冠肺炎疫苗研发备受关注。世界卫生组织总干事谭德赛在2020年8月13日新冠肺炎疫情媒体通报会上指出，"新冠肺炎疫苗研发是一个长期、复杂、充满风险的过程。世界需要多种不同类型的候选疫苗，以最大限度地增加找到成功解决方案的机会"。当前，新冠肺炎疫苗研制、分配和使用，可以成为不同公共卫生制度协力合作的关键领域。
国际公共卫生制度重叠造成不同规范、规则和权威之间缺乏协调。不过，国际公共卫生制度重叠和规范冲突不一定会导致全球治理秩序的分裂或混乱。全球公共卫生治理制度重叠产生的问题可以通过制度互动管理营造并实现制度间良性互动，制度重叠研究更重要的是寻求引导制度间协同配合和良性互动的条件。国际制度互动中的因果机制分析提供了国际制度进程中行为体参与制度互动管理的微观基础。奥莱沃·斯拉莫·斯托克（Olav Schram Stokke）在功利互动、规范互动和观念互动的基础上提出了互动管理的观点，互动管理是指对国际制度互动影响所进行的政治管理。汤姆斯·格林（Thomas Gehring）和塞巴斯蒂·奥波斯赫（Sebastian Oberthür）发展了四种因果机制∶知识的传递、基于制度的义务，制度的行为影响以及制度治理最终目标的功能独立，简称为认知互动、承诺互动、行为互动以及影响层次的互动。碎片化之后的全球公共卫生治理制度协同，其核心是要构建人类卫生健康共同体。
其一，以人类卫生健康共同体为引领推动制度间协同治理。当前，公共卫生多边主义受挫，单边主义盛行，全球公共卫生治理出现了明显的政治化倾向，反映了关于"全球公共卫生治理是为谁服务"的截然不同想法。美国从卫生援助的道义立场严重倒退，极端表现是美国对世界卫生组织充满敌意，特朗普为了实现"美国优先"极力打压世卫组织，质疑《国际卫生条例（2005）》的有效性和世卫组织的领导力。美国卫生部长没有参加G20卫生部长会议，导致G20卫生部长会议出现分裂，未能发表公报，而一份未公布的公报草案表示"支持并承诺进一步加强世卫组织在协调抗击这一流行病方面的任务，包括保护一线卫生工作者和提供医疗用品，特别是诊断工具、药品和疫苗。"由于美国反对涉及与世卫组织有关的措辞，凸显出这一流行病已成为美中之间更广泛全球分歧的舞台，其他国家发现自己越来越被迫站在一边。总之，美国试图主导G7和双边同盟在全球公共卫生治理中发挥主导作用，把公共卫生纳入美国的全球外交政策和国际战略范畴。
破解政治化难题需要国际社会秉持人类卫生健康共同体理念，共同坚持公共卫生多边主义。其中，新型国际公共卫生治理制度是推动制度协同治理的重要力量和关键环节，是构建人类卫生健康共同体的可靠力量。人类卫生健康共同体是全球公共卫生治理的中国智慧，也是中国对外公共卫生政策的最鲜明符号，在制度互动管理中尤其需要坚持人类卫生健康共同体理念。当前，亚投行、金砖国家集团等新型制度积极参加世界银行、国际货币基金组织等金融机构负责人应对新冠肺炎疫情协调机制，加强与亚开行等多边银行合作，开展疫情防控联合融资项目，发挥了越来越重要的作用。比如，亚投行通过坚持高标准、高质量，把遵循国际通行标准、尊重普遍发展规律同适应各成员自身发展的实际需要有机结合起来，正在创造国际公共卫生合作的最佳实践，这也成为今后国际公共卫生制度发展的方向。
其二，发挥非政府组织在全球公共卫生领域协同治理中的积极作用。新冠肺炎疫苗研制、儿童免疫、家庭计划以及生活方式疾病等卫生议题对协同治理提出了迫切要求，包括由一个广泛界定的全球群体参与，并通过商定的机构和规则让他们参与集体行动。其中，全球公共卫生治理包括三个要素∶需要解决跨越甚至忽略国家地理边界的问题;需要从多部门的角度界定有关健康的决定因素;需要让更广泛的行动者和利益集团正式或非正式地参与进来。随着各国联系程度的进一步深化，非政府组织在公共卫生治理中的作用可以更好地体现与落实。
协同治理客观上需要进一步推动非政府组织的作用。近年来，PPP公私合作模式把非政府组织置于重要位置，是沟通协调制度重叠的重要力量。PPP公私合作模式是指公共与私营部门在公共设施和服务的建设或运营中相互合作的一种模式，发挥各自的优势，共担融资风险、共享收益。-"""""""""PPP公私合作模式通过形成全球公共政策网络，在企业界和公民社会之间建立桥梁。新冠肺炎疫情持续蔓延使得国际社会高度关注疫苗，而预算缺口、疫苗生产、药物研发与分配是重叠制度可以发挥协同作用的重要领域。世卫组织采取了两种措施应对突发事件应急基金的缺口，一是世卫组织扩展融资渠道，增强对资金使用方式的自由裁量权。2020 年5月27日，世卫组织基金会成立，该基金会在法律上独立于世卫组织，目标是促进公众、各主要捐助者和企业伙伴提供捐款。二是世卫组织联合瑞士慈善基金会等非政府组织于2020 年3月13日设立新冠肺炎疫情团结应对基金，同时，世卫组织在实践中确立了疫苗资格预审系统，为非政府组织的疫苗研发提供了合作基础。不过，全球实现世界卫生大会通过的《全球疫苗行动计划》目标，仍然任重道远。
其三，深化世卫组织发挥协同治理功能方面的制度改革。在提供业务连续性和以危机为发展契机方面，国际制度的自身能力非常重要，需要拥有相关专业知识，制定政策工具，并能够提出政策建议。鉴于其深厚的历史和领导潜力，没有一个机构能够以其无与伦比的规范权威和全球影响力取代世卫组织。随着卫生议题的发展，世卫组织的发展历程经历了从关注特定疾病的纵向治理模式转向卫生与健康相关的横向治理模式。世卫组织有过"天花根除计划"和扩大免疫项目的成功，也有"根除疟疾计划"的败笔。世卫组织成员国的自我汇报和沟通不及时，成员国自我评估不能满足需要，需加强对国家核心能力建设的监测。总体上，世界卫生组织仍在努力将其角色定位为协调而非指挥，这反映出世卫组织在公共卫生领域制度角色的模糊性。流感大流行、非洲埃博拉病毒等疫情事件已经给全球公共卫生治理复杂架构的凝聚力和效力带来压力，而新冠肺炎疫情暴发与持续蔓延迫使世卫组织尽快进行角色转变，应对不断变化的不确定风险所涉及的机制性困难。
世卫组织的制度化建设包括如何看待《国际卫生条例（2005）》的评估标准、防范机制和筹资方法，如何评估突发事件委员会的功能和效应，如何精确实施"国际关注的突发公共卫生事件"的分级管理机制，如何加强与联合国其他机构的协调，特别是如何与G20、金砖机制协调配合。世卫组织表示，尽早逐步启动公正、独立和全面评估进程，总结国际公共卫生领域应对疫情的经验教训，包括世卫组织可采用的制度有效性;《国际卫生条例（2005）》的运作情况和各审查委员会相关建议的执行情况;世卫组织对整个联合国系统活动的贡献;世卫组织针对疫情采取的各项行动及其时间表并提出建议以提高全球大流行病预防 、防范和应对能力，包括酌情加强世卫组织突发卫生事件规划。就制度重叠而言，世卫组织需要把制度关联纳入制度设计中统筹考虑。G20的政治领导和世卫组织的咨询实施形成一种比较有效的全球性行动模式，更为主动地抗击全球公共卫生领域的安全威胁。G20作为核心领导机构，可以宣示合作意愿，提出指导原则，规划全球战略，协调各国政策，承担全面推进国际合作的领导责任。"
六、结语
在疫情这一人类共同的敌人面前，国际公共卫生制度重叠及其引发的负面影响需要引起重视。共抗新冠肺炎疫情让国际社会深刻认识到健康与公共卫生的重要性，强烈感受到人类是一个命运共同体。作为全球公共卫生治理的主要成员之一，中国发挥了负责任大国的重要作用。随着中国快速崛起，中国不再是一个国际公共卫生发展的受援国，而是依托自身技术和资金能力，正在成为其他发展中国家的公共卫生合作伙伴。作为联合国和世卫组织的重要成员，中国坚持独立自主与兼容并包的战略文化内核，对既有全球体系奉行融入与塑造并进的相处方略，在既有和新型多边平台上表现积极主动。中国通过派遣援外医疗队、援建医院等卫生设施、捐赠医疗设备和药品、卫生人力资源开发合作、紧急人道主义援助等形式改善了其他国家的医疗卫生服务可及性和能力，已经成为南南卫生合作的典范。
中国的负责任国际承诺为国际公共卫生制度良性互动提供了重要保证。2020年3月26 日，习近平主席在G20领导人应对新冠肺炎特别峰会上明确建议G20依托世界卫生组织加强疫情防控信息共享，推广全面系统有效的防控指南。在抗疫援助合作方面，发起G20抗疫援助倡议，在世卫组织支持下，加强信息沟通、政策协调、行动配合。"2020年10月8日，中国与全球疫苗免疫联盟签署协议，正式加入了"新冠肺炎疫苗实施计划"，这是中国切实履行自身承诺推动疫苗成为全球公共产品的重要举措。中国推动全球公共卫生治理制度化建设的建议为深化全球公共卫生治理、协调不同制度重叠提供了中国方案。总之，人类命运休戚与共，面对新冠肺炎疫情需要全球共同合作，中国致力于通过制度关联和相互支撑，共同支持世卫组织在全球抗疫中发挥领导作用，加强在联合国、G20、世贸组织、金砖国家集团等多边制度框架内的协调配合，共同构建人类卫生健康共同体。
