一、问题的提出
浙江省地处沿海，河网密布。且属亚热带季风性气候，台风、暴雨等灾害性气候频发，并带来大面积水体污染等问题。为改善水环境，2005年8月15日，时任浙江省委书记的习近平同志在浙江湖州安吉考察时，提出了“绿水青山是金山银山”的科学理论。2013年11月29日，在浙江省委十三届四中全会上已明确提出将“五水治理”作为水环境治理的重大战略方针。“五水治理”包括五个方面：治污水，排涝水，防洪水，保供水和抓节水。在战略实施过程中，政府创新的治理经验值得借鉴，环节中暴露的问题也值得分析。
浙江省委省政府在“五水共治”治理过程中，最突出的特点是政府和政府、非政府部门以及公众之间的多元主体协作。“协同治理”理论这一学术概念发源于西方，其强调治理主体的多样性，并主张政府广泛吸收企业、非政府组织和公民等主体积极参与治理公共事务。有学者认为没有哪个部门拥有足够的资源和知识可以独立解决所有问题，各方需要利用好自己的优势和资源，在解决共同问题上形成横向或纵向的密切联系。该理论是在自然科学中的协同学和社会科学中的治理理论的基础上发展起来的。协同学中的协同效应，指复杂开放系统中，各子系统通过相互非线性作用而产生的整体效应。而治理理论则强调主体间的共同参与，治理是一种规则体系。尽管它们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。而政府的政策即使受到普遍反对，仍然能够付诸实施。
随着相关理论的发展，协同治理理论已经出现并应用于全球范围内的公共管理领域，但迄今为止国内外学术界尚未作出明确的界定。本文中的协同治理是指：在公共生活过程中，政府、组织、企业和其他子系统构成一个开放的整体系统，借助子系统之间的非线性合作和社会公共事务的共同治理，以最终实现最大化维护和增进公共利益的目的。要注意其定义不局限于政府和非政府部门之间，还包括政府与政府之间的合作和政府不同机构之间的合作。
基于此，本文将依据5年来“五水共治”行动的进展情况，基于协同治理的理论视角，深入分析浙江省委省政府在治水行动中的创新治理经验，指出现行治理模式背后存在的更深层次的问题，并在最后提出未来该种治理模式的改进方向。
二、浙江省“五水共治”战略中的协同治理经验
(一)协同治水之“五位一体”
2013年，浙江省委省政府独创性地采用“五位一体”治水办法，协同治理的理念已经开始成为治水的新思路。浙江省委省政府通过制度设计，建立起一个政府内部明确的治水机构机制来实施合作，治水各方面的职能分工也明确归属各个部门。各职能部门都各自成立了“五水共治”领导小组，配有专职人员负责“五水共治”的相应办公室工作。各级市、县、部分乡镇还分别设立了“五水共治”领导小组和办事处，专门针对“五水共治”工作进行监督。可见由上至下分工合理，子系统相互协调适应性强，工作效率相比以往大幅提高。
笔者从浙江省人民政府网站上的“五水治理”工作报告中发现，污水是“五水”治理的重点对象。因而各地区环保厅在治“五水”行动中充当主力军。治理的总体目标为三块：清三河、两覆盖、两转型。截至2017年，这些目标已基本实现。同时，其他“四水”也齐头并进，如实施“千万亩十亿方节水工程”，计划于2020年高效节水灌溉面积达到400万亩以上，全省新增改善灌溉面积200万亩;“水资源保障百亿工程”基本解决省内水资源短缺的区域性问题或部分市级地区的水源不符合国家规定的供水问题;地方政府的其他相关工程建设也正不断开展。
(二)全面推行“河长制”的管理制度
河长制既是浙江省委省政府在“五水”行动中引入非政府利益相关者进行协同治理的一个过渡，也是综合治理水环境的创新制度和关键之举。2008年陆续在杭嘉湖地区河道试点设立河长，开展河道清淤治理工作。在2013年，得到省委、省政府的支持，发布《关于全面实施“河长制”和进一步加强水环境管理工作的意见》，随即开始推动全省“河长制”的建设。浙江省政务网站“河长制”工作报告指出，截至2017年7月，随着“河长制”相关工作的开展，浙江省共编制了11720个“一河一策”的治理方案和16000多个小微水体“一点一策”的方案。可见“河长制”在省内不同地区的开展程度之深。
为与社会、公众之间达成互相信任的合作治水模式，浙江省委省政府对“河长制”的管理实施方法做了进一步规定。市政府办于2013年公开的《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境综合治理工作的实施意见》法规文件指明，河长的设置按照“一河一长、条块结合、属地管理”的原则，并确定一个部门作为“一级河长”的联系部门，协助河长履行指导、协调和监督职能，开展经常性巡查，及时反馈报告发现的问题。根据所发现的问题，有针对性地制定“一河一策”的治理方案，以分解治理任务。
根据浙江省人民政府网相关的“五水共治”公开数据统计，截至2017年，省、市、县、乡、村五级共有河长57353名。其中6名省级河长、260名市级河长、2772名县级河长、19358名乡镇级河长、35137名村级河长。五级联动“河长制”治理制度已经发展得较为成熟，打破了各部门、各地市间各自为政的藩篱，建立起各个主体间协商合作、平等参与的治理机制，为浙江省建立起治水工作的长效机制做了充分准备。
(三)公众参与的协同实践
践行“五水共治”的协同治理理念，重点是做好各主体间的共同参与。只有将非政府组织、企业、公民个人等子系统纳入治水的整体系统中，才能最终达到最大限度地维护和增进治水成效的目的。另外，为保持多元主体在“五水”协同治理过程中的平等参与，打好相互信任的基础，浙江省在推行“五水共治”战略中创新采用了各种不同的公众参与渠道和方式。
首先，“河长制”调动群众积极参与，即为每条主要河道配备“区级河长、镇街河长、社区河长、民间河长”等岗位，充分调动公众在治水行动中的平等参与。以杭州市为例，杭州市2014年便开始实行治河“5+2”河长团队治水模式，除上述岗位外，还提供“河道观察员、河道保洁员”全面动员公众参与水治。截至2017年杭州市已招募1.5万名民间河长、河道保洁员等投入“五水”的治理活动中，协作治理正在广泛而深入地进行。除了个人，政府也广泛吸纳企业主体参与治水。以绍兴市为例，“企业河长”已为全市治水累计捐款超过3.4亿元。另外非政府组织的参与也得到了政府部门的充分关注。首席民间河长是由“绿色浙江”这一民间环保组织的负责人担任的，该组织是浙江省最早成立和规模最大的私营环保组织。通过这些措施，最大限度地实现了多元主体的协同管理，共建和共享整个水生态环境。
其次，开展全方位协同治水项目动员。在监督环节，通过监督建立信任，以建立起真正的协同关系。如建立公共环境检查组、案例审查组、项目审批“阳光”陪审团等监督组，邀请全国人大代表参加建设项目审判评查，实地考察饮用水源的安全情况。线下主要参与形式包括：召开节水护水动员誓师大会，深入走访党政机关、企业了解共治成效，召开“五水共治”专项法制宣传活动等。
三、“五水共治”成效及推行过程中的问题
自2013年提出“五水共治”战略目标以来，短短几年便取得了显著的成效。下表总结了截至2017年“五水共治“的部分主要成效。(见下表)
表1：浙江省“五水共治”截至2017年取得的成效
资料来源：根据相关报道整理
但是，政府在推行“五水共治”战略的过程中也存在着一些不可忽视的问题，而这些问题决定着“五水共治”是否能成为长效的管理体制。
(一)“协同”工作尚有不足
从当前浙江省委省政府“五水共治”的管理实践看，协同治理的观念并没有完全深入到各类组织，尤其是政府组织中。主要表现在政府从机制和制度等隐性因素中忽视了治理实体(包括政府本身)的成长和成熟，忽视了治理机制本身的整合和协同作用。
因此在“五水共治”行动中，政府各部门子系统的协同治理不应仅是静态化治理，更应强调联动性，才能实现“1+1>2”。但实际情况是，治污水、防洪水、排涝水、保供水和抓节水已成为不同维度的分散治理方法。不同的政府单位单独分管不同的治理工作，单位间没有成立联动协调工作小组，在组建专家团队时也没有包含专家共治小组，治水各项工作的藩篱依然存在，没有完全实现政府机构内部的协同动态性。从治水收效看，污水作为“五水共治”的重点治理对象，现在仍未得到很好的改善。对污水治理成效的评价主要通过分析浙江省水利局提供的地表水水质监测数据，水质质量分为“Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、劣V”五等，检测指标有酸碱度、溶解氧、高锰酸盐指数、总磷、氨氮五项。但通过日平均监测数据发现，浙江省各主要河段的酸碱度虽均为Ⅰ类，但有近一半河道的溶解氧、总磷、氨氮的指标为Ⅲ类，甚至有个别河道仍为劣V类水质，主要Ⅲ类和V类劣等水河道仍然集中在杭嘉湖地区及浙沪交界处，可见污水治理的重点空间分配未落实到位。供水、节水方面，就现阶段的杭州地区而言，浙江在线网站仍然时常报道个别城镇地区断水的情况，政府不应仅仅把巨额资金投掷在水利工程建设上(持有多项百亿、千亿工程)，在城镇建设、相应水务部门建设上也应多出资，多出力。
“协同”工作未做足，还体现在群众参与方面。主要原因在于调动企业、公众、非政府组织的过程中未能建立起一套完善的参与机制，没有广泛地与利益相关者进行面对面深入的沟通和协商，社会公众只是参与了治水的初期决策。政府与公众的主体地位依然存在显著的不平等。“五水共治”技术服务团专家葛亚力指出：“政府动用了大量的人力、财力，而企业、公众不但参与很少，甚至还成了被治理的对象。”可见民间社区开展的宣传活动虽多，但群众的主动参与度低，也并未真正、全面地参与到“五水共治”的行动中来。另外，民间投资、公众捐款率低，也从侧面反映了群众参与“五水共治”活动的热情低，政府对公众参与没有给予足够的重视，也没有真正充分调动起公众的积极性，因此公众的主体作用尚未得到有效体现。
(二)“河长制”工作机制不完善
“河长制”应该是一项协调有序的长效治理机制，需为政府在实施协同治理的目标中建立信任打下良好基础。而在“五水共治”的实施过程中，“河长制”明显表现出工作制度不完善、总体规划不强的问题，河长的工作时有重叠、秩序紊乱。在“河长制”中，权力和责任不明确的问题也很明显。同级别的各个河长、民间河长与正式河长、河长与其联系部门的责任划分不清晰，时常出现越权办事或不及时办理等情况，“九龙治水”依然一定程度存在。
笔者在临海市大田街道进行相关调研工作发现，该地区规定村级河长必须每人持有一本《河长日志》，河长巡河每周不少于一次，且须每日对河道的日常巡查情况做详细记录。而翻阅当地几位同级河长的巡查记录发现，时常会有重复性的巡查描述，有些河长的巡查河段甚至也有重叠。当巡查出现问题时，也是“临时发现一个自己临时解决一个”，治标不治本。如清明节时由于燃放爆竹，白石溪河段下游出现废纸壳等垃圾杂物，由于缺乏河道保洁员，河长便亲自下河清理垃圾废物。虽然此番举动在短期避免了河道污染，但不是长效之计，也缺乏河道相关工作人员的统一调度机制，办事效率低。
另外，不同行政区划的各河长的管理素质和水平参差不齐，治水的专业能力有限，缺少上岗培训环节。结合浙江省人民政府办公厅数据，临海市大田河区域共有河长1955名，其中县级河长36名，镇(街道)级河长535名，村级河长1384名。临海市大田街道的水环境区块小，排水系统较为完善，但地表径流丰富，总体来说治理难度不高。而相较之下，近两年来该区域的洪水仍未彻底根治，可见治水效率不高。
笔者在实地走访大田街道洪灾频发的流域时，观察到对应河长的信息牌立在河道两岸，其中内容包括河长姓名、联系方式、河道治理范围、职责目标等，群众可随时拨打河长电话咨询治水事宜。但当随机拨打5位河长(其中包括民间河长)电话时，2位手机忙音，1位手机关机，只有1位河长的电话可接通。可见“河长制”在许多方面存在办事效率低的问题。因此，“突击性治水”如何向“协调制度化治水”转变，还需要机制保障，统筹协调力度有待加强。
(三)政务不够透明，信任仍待建立
如要在“五水共治”行动中贯彻协同治理理念，则需要各方互惠互利、不断调整计划、保持沟通、相互信任才能建立起真正的协同治水关系。如果在合作过程中，彼此之间缺乏基本的尊重和信任，就可能形成协同治理的障碍。
“五水共治”经费的透明度并不高。浙江省水利厅关于截至2017年8月的全省百项千亿防洪排涝工程进展情况通报显示，全省水利完成投资372.3亿元。就具体工程实施情况来看，百项千亿防洪排涝工程统共完成投资157.1亿元。但通报只公布了经费总额，并未公开具体的经费使用流向。更应看到其中有13工程项目滞后，也未公布项目滞后的具体原因，只是对其做了简单例举。还有另外4个项目严重滞后，个别项目的整治月度计划完成率不足1%，且这些项目的平均目标投资额达1.5亿元以上，但通报中也只是做了月度完成率的数据公布。另外，在“三步走”计划的初期与中期，浙江省水利厅每月会发布关于“五水共治”水利建设的简报，其中有各市水利建设情况的简述，但值得注意的是，简报生成的时间与在水利局网站发布时间相隔长达半年，且自2017年6月起，浙江省水利厅就不再发布相关简报。鉴于此，部分市民有在浙江省人民政府网站留言，质疑经费去向，批评政务不透明。各个主体间缺乏信任将对于协作治理的有效性产生威胁，为打消公民疑虑，更好地开展公众参与，推进协同治理，政府部门详细的工程经费、进展数据需进一步公开透明化，亟不可待。
四、推进“五水共治”行动机制的改进建议
“五水共治”自2013年实施以来，采用了协同治理的发展理念，分阶段取得了良好的效果。 在对实施过程中所暴露的一系列问题进行梳理后，建议再从以下几个方面，走好“三步走”发展战略的最后一步，巩固、深化治水成果。
(一)改进“五水共治”的协同治理机制
在“五水共治”协同治理的过程中，政府主体的主导性是不可忽视的。因此，推进政府内部治水体系改革，发挥其作为治理主体的主导性作用至关重要。长效的水治理成果需要规范有序、可持续发展的管理体制支持。浙江省委省政府应积极消除自身的弊端，重新配置职能，合理化内部管理，引入竞争机制，提高工作效率和服务质量，积极实现行政体制内部协调与协同。针对缺乏“共治”的相应领导部门的问题，自上而下地成立浙江省各级水环境综合治理领导小组。即“共治”小组，在静态的“治理”五组中再添“管理”一组。由各地区环保厅、水利厅、建设厅等各部门主要负责人担任小组成员，轮流担任小组组长，定期召开小组讨论会述职交流，制定统一的治水总规划、总调度方案。由于改进的管理机制不可能一步到位地适应水治理过程中产生的问题，还应注意让固定的责任人员思考管理机制的进一步改进方案，并定期召开讨论会，探讨分析新式管理方案的可行性，以形成持续的管理体制的改进机制。
另外，在组织专家时也应成立“共治”小组，且聘请的专家应具备该领域内扎实、专业的知识素养。各项治水专家组的组员应专攻其对应组的水治理问题，拥有较强的生物环境类专业能力，切不可随意进行人员调度。而“共治”小组的成员应具备扎实的管理科学知识储备，努力为各领导部门、专家小组建立起科学的管理机制。同时各专家小组也应定期召开集体会议，各组专家轮流交换治水、管理意见，为实现长远的协同治理成果和长效的协同管理机制出谋划策。
(二)形成“河长制”的制度化管理
为保障“五水共治”协同治理模式下各子系统的协作性，有必要规范政府、非政府组织、企业和民众等子系统之间的相互合作。“河长制”在浙江省的水治理过程中呈现鲜明的“人治”特点，则尤其要将“河长制”的“重人治”趋势转变为“重法治”，逐步将“河长制”纳入法治。完善“河长制”的法律制度，既要通过法律赋予河长足够的权力，保证河长作为治理主体的自由和法律地位。为了避免政府过度干预和强制性命令，还必须通过健全的法律政策来规范河长，以此保证河长治水的高效率。
为加速实现依法治水，在制定相关法律法规时，也应征求群众意见，为更高效、全面地向乡镇一级推行河长制提供强有力的法律支撑。相关法律法规应当细化，明确河长的职能范围和职责要求，进一步明确河道总体巡查过程中的硬性检测指标、主要目标和相关程序。使得河长能够规范化管理和控制河流的关键环节和目标。还应该指出的是，相关法规需要在不同的法律中保持高度一致。河长可以根据相关法律法规履行其义务，以实现河长有法可依、有法必依。
另外，还需对河长建立起科学的考核机制，具体考核监督的方法、过程、惩处措施也应纳入法治化轨道，写入地方法律法规，由当地公安部门管辖。河长的考核人员必须有公安人员，也可选举群众考核河长治理成果，有效扩大公众参与。公安人员在执行法规过程中，应做到执法必严、违法必究。
2017年7月28日，浙江省第十二届人大常务委员会通过并公布了全国首个“河长制”地方性法规《浙江省河长制规定》，这标志着浙江省河长制将正式进入法制化运行的新阶段，各地区应加紧配合河长制法规的实施，由“人治”转“法治”，实现长效管理。
(三)深化公众参与，协同治理
政府与非政府组织，企业和公众之间的协调程度对实现协同增效具有决定性影响。走好“三步”战略的最后一步，以巩固“五水共治”前两个步骤的治理结果，政府应充分认识到公众在协同治理过程中的主体地位，调动企业和民众个体的积极性。在接下来的行动中充分贯彻协同治理的理念，才能最终由“共治”转“长治”。
第一，开展人人参与、转变观念的人心工程。有必要开展普及教育，可出台政策普及中小学有关水环境保护的知识教育，高校需开设有关水资源保护的教学、宣讲课程，推进与水环境治理相关的在校生志愿者活动等。政民结合，上下相济。以生态文明的理念和服务意识，进一步开展水环境治理工作，在宣传中引导民众从日常小事做起，如科学分类垃圾、储备部分水资源以二次利用的良好习惯，提高民众保护水环境的责任意识。深入群众队伍进行宣传，将保护水环境的宣传内容具体化，要使民众可操作;推行和倡导环保的生活方式、绿色的出行方式等，如扶持时下非常热门的“共享单车”项目，但同时也要注意项目的适时把控，防止资源浪费。
第二，完善工作制度的链接和网络组织的链接，例如，发挥人民代表大会制度在“五水共治”行动中的民意表达和社会监督的作用，加强政府组织与社会组织在治水进程中的直接联系，形成以政府为主要单位、非政府组织、社区、居委会等为辅助单位的协同治理网络，并通过完善协同主体的工作机制，如完善政府部门的行政问责制度，政务公开制度，网络文正的工作制度和方法，增加协同治水工作过程中的规则性。
深化人民群众在治理行动中的主体地位，还应转变权力机制，适度放权，让群众自觉参与环境的治理。尤其是治污水环节，当前群众主体理念缺失、行为不当，导致水污染控制不力。因此缺失公众参与，“共治”难有成功，这需要政府部门制定更加科学的管理政策，如部分治水岗位可采取民主选举制度，竞争上岗。并推进“治水官民众选”的政治宣传，以充分调动民众参与治水的积极性，发挥群众的创造力量，使“五水共治”工作扎扎实实，更上一个台阶。
[基金项目]国家重点项目“生态功能区产业准入负面清单制度建设研究”(2017K20128)。
