停项目环评两步走 禁“未批先建”
“如果明天与国家环保部的约谈结果没有达到预期，我们将向武汉海事法庭提起环境公益诉讼，要求相关企业全面停建电站、恢复遭受破坏的生态。”7月29日，重庆市绿色志愿者联合会（下简称“绿联会”）会长吴登明接到环保部约请，在赶赴北京之前对记者说。
吴登明称，这是国内民间社团首次提起维护环境公益的行政复议案件。如行政复议未果，绿联会将提起环境公益诉讼。
“绿联会”在申请的行政复议中，要求两部委(国家发改委、环保部)撤销规定水电工程实行两步环评的红头文件，纠正利用前期工程“倒逼”主体工程上马的水电建设惯例。
“我们希望唤醒全社会法治意识，消除‘环评风暴’行政化、无长效的弊端。”北京中咨律师事务所夏军律师说。
行政复议再起波澜
环保部环评司巡视员牟广丰上月曾带队去云南环保督察，他委婉表示，不对此事发表任何观点。
上月的12日，金沙江中游“一库八级”水电站群里的华电鲁地拉电站和华能龙开口电站领到了环保部停工罚单，整个金沙江中游水电开发建设项目亦暂停审批。环境保护部指,上述水电站擅自开建,并已开始截流,严重违反了环境管理法规。
但民间环保人士担忧：是否板子高高举起，轻轻落下。对于公众这一忧虑，环保部总工程师万本太6月25日表示，由国家发改委牵头、环境保护部和水利部参与的评估小组，已着手对金沙江上游水电资源的开发进行整体性的规划和评估。被叫停的金沙江水电项目能否继续开工，将取决于评估结果以及金沙江水电资源开发的总体规划。
“金沙江水电开发计划应优化设计，制止高强度掠夺式的梯级开发，有三个底线：一是‘中游有鱼游’，解决珍稀特有鱼类保护问题；二是‘下游有水用’，不影响下游正常生产、生活用水和生态环境用水；三是‘上游有景看’，酝酿中的虎跳峡水电站应下马。”吴登明表示。
在向环保部提请的行政复议申请里，绿联会指出：环境保护部《关于责令金沙江鲁地拉水电站停止建设的通知》（环办函〔2009〕602号）和《关于责令金沙江龙开口水电站停止建设的通知》（环办函〔2009〕603号），适用法律不全面不严格，不认真追究未批先建违法行为，请求撤销这两个通知，重新作出行政处罚。
“应该由被申请人依照环境影响评价法第二十五条、第三十一条第二款和行政处罚法有关规定，制作行政处罚决定书，包括停止主坝工程建设，停止“三通一平”、导流洞施工、围堰修建等改变生态环境原状的工程前期准备工作，同时依法对建设单位并处二十万元的最高额罚款。”
吴登明说，“关键在于环保部必须明确‘环境影响评价文件批复前项目不得开工建设’的具体含义——是否包括不得进行主坝施工以外的改变生态环境原状的工程前期准备工作，不得进行“三通一平”、导流洞施工、围堰修建等工程建设活动。”
环评瑕疵待解
《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定：建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。
而第三十一条第二款规定：建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设。
“本来立法目的是要卡死水电集团未批先建可能性，但是现在水电集团有钻空子的极大空间。”夏军律师说。
按照《环境评价法》，水电环评需两步：先进行规划环评，后进行项目环评。但是其后“解释性”行政条令将这一过程“拆分”为三步。
2005 年1月26日，国家环保总局与国家发改委联合发出《关于加强水电建设环境保护工作的通知》称，考虑到水电工程位置偏远，为了缩短建设周期，在工程环境影响报告书批准之前，可先编制‘三通一平’等前期工程的环境影响评价文件，经环境保护行政主管部门批准后，可开展必要的施工前期准备活动，但不得进行大坝、厂房等主体工程的施工。
多位环保人士认为，这一“解释”默许了水电企业前期进场建设的“行业惯例”。
“这就是说，第一步是规划环评，通过之后，就进入了‘后两步环评”，水电公司需提交前期工程环境影响评价文件，最后才是项目环评。项目环评要服从规划环评。金沙江叫停的两个项目，都通过了规划环评。”中国水电工程学会副秘书长张博庭指出，金沙江叫停的两个项目，并不存在所谓“未批先建”，因为都通过了规划环评。
金沙江上“一库八级”水电站的确通过了“规划环评”：《金沙江中游河段水电规划报告》于1999年编制，2002年通过当时的国家计委也就是国家发改委的审查。
2007年，国家发改委发出了“金沙江中游梨园、阿海、龙开口和鲁地拉水电站开展前期工作的复函”，该文件明确同意这四个水电站的前期工作，但对“前期工作”具体内容没有做出详细界定。此后，一些水电站“前期工作”内容甚至包括了“导流”和“截流”。
吴登明则认为，国家发改委2007年批复四家电站开展前期工作，作出行政许可或者行政审批，缺乏法律基础。
“绿家园志愿者”创办人汪永晨为代表的环保人士认为，理想中的环评步骤是：1.全流域规划环评；2.区域规划环评；3.项目环评。
体制困境
“本来所有水电项目的立项过程，前期工作，移民的代价，生态环境代价，这些工作都由政府来推动。然后立项后做可行性论证报告，国家批准可行性报告，然后招标。目前决策程序混乱，现在是电力企业‘跑马圈地’，企业出前期费用，地方政府全力支持，那么先开工再审批，边设计、边施工、边勘探的‘三边’现象必然出现。”四川省地矿局区域地质调查队总工程师范晓指出。
一位资深的水电专家指出，“一方面国家要重新审视长江上全流域规划的问题，重新规划，一方面也要加快市场化改革，承担成本的主体要清晰，并且积极制定发展新能源，这样才能从根本上解决目前的困局。”
但是，假如一切从头再来，金沙江上已经投入的上千亿“前期开发成本”，又该由谁买单？
