在中国，47％的善款都投向了教育领域，而医疗等其他领域很难吸收慈善资源，在业内，慈善资源合理分配的呼声越来越高。那么，慈善资源的比例到底要在社会的各个领域如何分配才算“合理”？到底是流入到哪个领域的资源多一些才能充分地显示和发挥出慈善的补充作用？
■ 公益时报记者 徐 辉
在今年的3月10日，由中民慈善捐助信息中心发布的2008《中国慈善捐助报告》中显示：2008年，除去冰雪灾害、抗震救灾外，在日常捐赠总量的309.7亿元中，有47％用于教育领域。用于扶贫济困等综合慈善领域的比例是22％，只有6％用于发展文化艺术事业和医疗卫生。
近几年来，随着我国经济实力的增强，政府对教育领域，尤其是基础教育领域投入的不断地增大，社会慈善资源关注的重点是否还应该是教育领域，引起越来越多人的质疑。随着我国的社会保障领域问题的不断暴露，政府在大病救助等健康问题上的无力，慈善资源应该向医疗卫生领域倾斜的呼声越来越高。
现在的教育领域真的已经不再需要社会力量的关注，政府的资源的投入可以解决教育领域的一切问题吗？无论答案是肯定的还是否定的，我国的医疗卫生领域也确实需要社会慈善力量的关注。远远低于流入教育领域的慈善资源对于我国的社会保障领域的需求来说，是远远不够的。
一个老少边穷地区的教育需求
内蒙古兴安盟突泉县的12个乡镇中心校，在建立时因为受资金所限，用打了个梯子型的钢梁来代替房梁。天长日久，生锈的钢梁开始变形。“曾经发生过学校倒塌的事故，那天幸好是中午，学生们都放学回家了，没有发生人员的伤亡。”内蒙古兴安盟的团委书记李妍庆幸地说。为了学生们的安全，当地教育部门迫切地想打造新的房梁，但是受财力限制，教育部门并没有这个实力。
内蒙古兴安盟是个典型的老、少、边、穷地区：它是革命老区，蒙古族的比例在全国最高，和蒙古国之间有100多里的边境线。在内蒙古自治区的12个盟市中，经济指标排在最后。
李妍介绍，在这样的条件下，当地的教育财政资源非常有限。“为了发展当地的基础教育事业，尤其是民族教育事业，必须要有一定的外来教育资金和当地的资金进行有序地配合。”中国青少年发展基金会的关注，让当地教育部门松了口气。青基会希望小学工程部的李亚东部长来到内蒙古的兴安盟调研后感叹：“真没想到还会有这样的地方”。
青基会为当地解决了50％的教育资金。“这缓解了当地很大的压力。”当地的教育部门一方面和青基会积极地沟通，青基会也积极地调研，双方在这个地方找到了很多“合作的兴奋点。”“我们很有幸得到了青基会的关注。”李妍感叹。
1990年9月5日，邓小平为“希望工程”题字，“希望工程”逐渐成为了青基会的品牌项目。“希望工程”协助政府援助希望小学，发展农村贫困地区的基础教育。在援建希望小学的过程中，青基会形成了自己的援建原则：第一是当地政府确实需要；第二是当地政府要有资金配套的能力和管理能力。 “如果当地政府不需要，就会认为修建学校是负担，不会愿意提供配套资金，也不会去尽心地维护和管理。”李亚东认为，这两个原则是青基会的希望小学一直是“常青树”的重要原因。可以看出，与当地政府需求的良好配合，是希望小学一直能“修”到今天的重要原因。“在兴安盟，没有哪一所希望小学是希望工程独立援建，而不需要当地政府配套的。”李妍说：“这体现了当地政府和青基会的互相合作，互惠互利，共同来推进基础教育的发展。”
教育资金还有巨大缺口？
温家宝总理在2006年全国人民代表大会的政府工作报告中，宣布“两年内全国农村将全面实行免费义务教育”的时候，就有人预测，我国义务教育将由政府全面负责，中国公益事业资助重点也将进行战略性的转移。我国的教育真的因为国家的关注而需要减少社会慈善力量的投入了吗？
李亚东并不这样认为：“即使在经济高度发达的地方，也有经济相对落后的区域，特别是山区部分。”目前，除了在北京，天津，上海这三个直辖市，青基会不提倡建希望小学，青基会的“势力范围”覆盖了我国大部分的贫困地区，而重点的建设区域是在国家的重点扶贫开发县。通过20年的工作，青基会已经能够详细地掌握在中国的贫困区域中，哪些地区对学校的需求大。就目前青基会所掌握的情况看，我国仍然存在着大量地像内蒙古兴安盟一样亟需修建希望小学的地方。
3月19日，由中国扶贫基金会举办的“新长城教育扶贫经验座谈会”上，中国科学院农业政策研究研究中心的罗仁福博士，介绍了我国目前高中生的花费和社会资助情况的报告。在报告中，罗仁福指出，高中学生的上学费用主要由学生家庭负担，社会资助严重不足，远远不能满足需求，有大量农村学生和贫困学生不得不出售家庭资产，举债继续学业。“在社会资助资金来源方面，社团，特别是政府，在资助中出现了较为严重的缺位现象。”
我国政府对教育的投入确实在逐年增加，教育部部长周济曾透露，根据情况，整个教育投入在不断增加。2008年的教育投入中，60%是用在了基础教育，20%左右是用在职业教育中，20%多是用在了高等教育。“2003年，国家在教育领域投入了3850个亿，到去年，国家投入了8000多个亿。6、7年的时间几乎是翻了一倍多，可以看出政府对教育的重视。”湖北省人大常委会副主任周洪宇说。但是，在总投入的8000多个亿里面，中央政府投入增长的幅度，要大于地方政府的增幅。“尤其是西部地区，虽然也有增幅，但是不尽如人意。有的地方甚至没有什么增长。”周洪宇说，我国采取的在国务院领导下，以地方政府为主，分级办学，分级管理的管理体制导致了很多问题。以县为主的地方政府的事权和财权不能匹配，“事情虽然归它管，但有的县就是拿不出相应的投入。”在中国目前的这种体制下，没有充足地财政资源的地区，就必然不能保证对教育领域的充足投入。
即使国家对教育的投入不断地攀升，和我国教育的实际发展的需求相比，仍然存在着巨大的缺口。周洪宇介绍了目前我国教育的债务问题。高等学校的债务在2500亿左右，有的学者甚至认为在3000亿以上；高中的债务实在1000亿左右；普及九年制义务教育的债务在500个亿左右。“这4500个亿的债务除了一部分需要政府去化解，其余的，学校势必要向社会去筹募来化解。”
47％的投入也太少？
鉴于教育领域的需求，在周洪宇看来，47％的社会慈善资源流入教育领域并不算多，合适的比例在60％可能会更比较合适。而且，除了北大、清华的募款比例稍微高一些，我国高等学校的校友募款量太少。周洪宇曾在美国做过访问学者，他发现，在美国无论是公立大学，还是私立大学，来自于社会的捐赠在其每年的办学经费中都占有比较高的比例，很多大学校长的一个重要认为就是为学校向社会募款。“教育事业本身就需要社会的关注，47％的社会慈善资源流入教育领域并不算多。”
就算教育领域资源的需求确实存在，但是必须承认，社会力量，特别是企业对于修建学校的过度热衷，在一定程度上导致了资源的浪费，从而也给公众以教育领域资源已经过多的印象。但在周洪宇看来，希望小学的过多建设有一定的合理性，因为这种情况的出现，是很难避免的。“前几年，为了不让孩子们失学，动员社会人士都去捐款。但是随着大量的农民工进城，以及计划生育的实施，导致我国农村人口结构比例发生改变，这是谁也想不到的事情。”周洪宇说：“教育行政部门也想不到，在10年以后，会有上亿的人不在农村了。”
教育资源的需求量依然很大，但对于希望小学来说，毕竟当年的高潮期已过。“修建希望小学的任务还很大，但是总体需求在减少；局部地区有需求，但是总的趋势是在递减。”周洪宇说。
医疗领域应是“香饽饽”？
不管教育领域是不是还需要社会慈善力量的关注，在目前这种情况下，越来越多的人更倾向于，调整社会慈善资源的流向，将慈善资源投入到中国的社会保障领域——这才是政府最无力，最需要民间力量关注和补充的领域。民政部社会福利和慈善事业促进司，慈善和社会捐助处处长郑远长就认为，健康卫生领域是目前中国最困难的领域，社会力量，尤其是企业，应该在这个领域有所作为。
农村人口的医疗卫生保障问题日益突出：农民看病难，甚至因病返贫，因病而陷入绝境的现象更是屡见不鲜。疾病已经成为中农民陷入贫困的最重要原因之一。
在2005年8月的时候，中国红十字基金会隆重推出了“红十字天使计划”，这是红基会在医疗卫生领域面向贫困地区的农民和儿童推出的大型公益项目。“我们机构的宗旨是致力于关注人的生存与发展，保护人的生命与健康。所以我们对外推荐项目的重点是放在医疗领域。”红基会的副秘书长刘选国告诉记者推出这个项目的理由。
早在2006年，刘选国就撰文分析“捐资助医，协助政府建设农村医疗卫生保障体系，使贫困农民和儿童看得起病，不至于因病致贫、返贫，应当是中国公益事业新的资助热点。”
刘选国说，随着政府对教育领域投入的加大，公益组织援助的空间相对来说要慢慢萎缩。但是医疗领域的需求大，国家的投入仍然不足，乡村的医疗保障缺少，这个时候需要通过公益组织向社会呼吁，引起社会和政府对农村医疗频繁的关注。“这是我们当时重点推荐红十字天使计划的重要原因。”
目前，“红十字天使计划”募集的款项，要大于同样是红基会公益项目的“博爱助学计划”。但是，与社会各界更愿意关注教育领域的硬件设施的情况相同，在医疗卫生领域，企业也更愿意参加硬件设施的援助。“帮助农村捐建乡村博爱卫生院（站）募集的款项，要比大病救助的募款容易。”全国政协委员、中国红十字会副会长郭长江在两会期间接受记者采访时表示，由于现有医保对大病患者特别是儿童的保障水平有限，中国首个全国性白血病患儿救助专项基金---红十字“小天使基金”，由于需救助的孩子多，募集资金有限，目前处境艰难。“小天使基金是我们最早开展的公益项目，但是于白血病资金的需求量太大，病种的存活率相对于其他的病种要差一些，基金的募款难度相对要大一些。”刘选国说。
蛋糕到底怎么分？
教育的问题始终是关系着一个民族百年大计的重要问题，不论政府的投入已经有多大，始终需要社会力量源源不断的帮助。温家宝总理在科技领导小组会上发表的题为《百年大计教育为本》重要讲话中曾经指出，企业家身上要流淌着道德的血液，他的收益回报社会最好是投资教育。温家宝表示，非常赞同教育资金的多样化来源，在全社会崇文重教要利用全社会的资源，可以把这项工作列入规划。
“包括在美国的一些基金会，教育依然是其重要的资助领域，在一定的时期内，教育肯定是很多公益组织所关心的领域，这是不可改变的。”尽管预测了公益热点的转移，刘选国依然肯定了全社会关注教育领域的正当性。
教育权和健康权同属公民的基本的权力，在我国医疗卫生领域同样需要社会关注的情况下，慈善资源的比例到底要如何分配才算“合理”？到底是流入到哪个领域的资源多一些才能充分地显示和发挥出慈善的补充作用？
“慈善资源流入教育领域多一些，还是医疗领域多一些，这不好比较。最好大家对这些领域都去关注，不要太偏颇于某一领域。”刘选国说，其实，无论是教育，还是医疗，政府使用纳税人上交的钱，首先应该提供这些公共服务，这也是政府应该提供的一种保障。“中国财政资源的使用，有很多不合理的地方，资源并没有用到最急需的公共服务中，所以需要不断地去呼吁，引起政府的重视，这些领域的问题才可能慢慢好转。”
“当经济发展水平比较低的情况下，国家在许多领域的关注始终是不到位的。慈善的概念就是在各个领域，为政府做地不到为的地方提供补充，发挥拾遗补缺的作用。至于到底应该关注哪些领域多一些，应该随着经济的发展去做不断地调整。”郑远长建议。
周洪宇认为，现在谈应该把社会慈善资源的比例投入哪些领域的意义并不大，最重要的是调动全社会的捐赠热情，把慈善事业做大。只要慈善事业的蛋糕大了，流入各个领域的比例都会增大。“根本之道，不是去探寻在现有的慈善蛋糕的基础上，如何去切块，而是怎样把蛋糕做大。”所以周洪宇认为，如何去考虑鼓励企业、社会力量的捐赠的积极性，保障捐赠的利益，这是最需要考虑的问题。“我在今年的两会上，提交了《慈善事业法》的提案，目前全国人大已经受理了。”
周洪宇在“关于制订《中华人民共和国慈善事业法》的建议”中写道，慈善事业的发展还需要大力推进，亟待通过慈善立法来解决体制机制的问题，创造更好的捐赠环境，规范慈善组织的运行，以促进我国慈善事业的更快发展。因此，“建议由国务院起草《中华人民共和国慈善事业法》（草案），争取纳入全国人大2009年立法计划。”
效用慈善思路值得借鉴
■ 宋宗合
在当前市场主导的第一次分配和政府主导的第二次分配都留下了不足，经济学家把慈善捐赠事业称之为第三次分配，其意在慈善捐赠与市场分配和政府分配相比，具备了分配特征，那么相应地，慈善捐赠就是指个人和企业在自愿的前提下，直接或间接地无偿给予社会上的相对弱势群体各种帮助的慈善行为，使企业获得良好的社会声誉，凝聚人心，更好发展，使个人赢得社会尊重、更多的是对自我的肯定，从而得到满足。
在这个前提之下，我们可以理解，为什么企业或个人更乐意于捐赠教育事业：一方面捐建学校或提供教育教课设施，容易留存可视可言说的彰显爱心的证据，从而便于获得自我肯定和自我满足；另一方面，资助教育比之医疗救助等行为，捐方对接的部门或群体是体制内的政府部门或潜在劳动力群体，捐方容易获得可期望的政府资源或者劳动力资源，因其部门强势或者群体庞大，市场影响的扩大也在捐方考虑范围之内；第三，助教公益事业在中国发展最成熟社会影响力也最大，在众目灼灼之下，捐方更容易不由自主地把助教视为展示爱心和社会责任的最佳舞台；其四则是教育代表着未来，且资助金额处于可控范围之内，比之环保助医等公益项目更具吸引力。
我们通常说的慈善捐赠一般都是针对需要救助的弱势群体，一般处于社会底层的阶层或组织。但是随着经济的发展，慈善捐助早已经扩展出了这个范畴，很多处于社会顶层的集团，比如一些著名的大学、医院、教堂和图书馆，等等，很多都是社会精英的积聚地，也可以是被捐赠的对象。另外，慈善行为通常理解为对弱势群体的慈善捐款，实际上，人们参与第三次分配的方式有多种选择，包括物资的捐赠、技术的捐赠和志愿性服务等。多元化的捐赠其实也在改变中国公益善款的捐赠流向问题。虽然助教依然是最大善款流向，但是社会环境因素及政治引导功能已经开始发挥作用，对善款流向起着微妙的导向功能。
根据边际效用递减规律，一元钱对富人可能无关紧要，对穷人可能有所帮助。因此，在进行第三次分配时，财富从富人手中转移到穷人手中，富人效用的减少幅度将小于穷人效用的增加幅度，从而整个社会的总效用增加。从全社会来看，第三次分配的慈善捐助行为在我国刚刚起步，因此，有理由接受富人效用小于穷人的效用假设。
事实上中国捐赠市场已经向理性化迈步，以受赠人效用最大化已经被越来越多的慈善机构和企业重视，公益营销和公益政治公关的关联功效虽然也在发挥作用，但更多的慈善动机已经向纯粹责任感靠拢。
为此要实现慈善捐赠效用的最大化目标，有必要在在救灾、助教、助医、扶贫、环保和社区文化这些公益领域中明确需求，让捐方理性看待自己的捐赠行为如何实现效用最大化，而不是信息不透明和缺乏协调状况下一窝蜂而上，从而规避善款堰塞湖现象和倒挂现象。在善款导向方面，政府的职责不可或缺，建立慈善信息平台对善款分配进行疏导，才能实现善款的效用最大化。
可以预见，通过有效的策略运用，捐方参与第三次分配的前景是乐观的，会有越来越多的弱势群体将得到慈善帮助。
