广东省深圳市从2008年起实施了一项改革。依据深圳市政府《关于进一步发展和规范社会组织的意见》，对工商经济类、社会福利类、公益慈善类三类社会组织实行由民政部门直接登记的管理体制。不久前，深圳以此项改革获得“第五届中国地方政府创新奖”。
政府对民间组织的“管理”问题，以及政府对民间组织的保障、服务与合作问题，是政府体制改革中最重要的环节之一。这是因为，现代政府普遍通过三项制度安排来延伸其管理与服务，达到政策执行、服务输送、利益调节的目的。三项制度分别是公司企业、事业机构以及社会组织。这叫做一个好汉三个帮，才有善治局面。改革开放30年来，我们的市场与企业发展起来了，公营事业机构，也经历了多次改革。不论这其中还有多少问题与争论，相比之下，社会组织的不发达，公民社会发育程度很低，已成为最大的弱项。这样的三缺一局面，亟须改变。
社会组织不发达，不能承担其应有的功能，主要原因是管制措施苛刻严厉，不近情理。按照《社团管理登记条例》的规定，一个普通公民若想成立一个组织，从事某项社会活动，必须先找到对口的行政机构作为主管单位，然后才能在民政部门办理登记。这种“双重管理制度”完全是计划经济下的社会管理思路，并且和户籍制度一样，带有浓厚的歧视性。近年来，社会组织的登记制度也有一些改革，但是，正门始终不开，只开一个侧门让人绕着走。比如，允许民间草根组织在工商部门办理“民办非企业登记”，或者干脆就做工商登记。所谓“民非登记”依然有许多门槛；而工商登记则意味着，即便完全是非营利的公益组织，也要交纳营业税。这样的管理制度下，想做好事而不得或者“非法做好事”的情况越来越多。制度与社会发展的不相适应非常明显。
从这样的角度来看，深圳市的制度改革直接在社会组织登记问题上松绑，确实具有更大的积极意义。从2004年始到2008年，深圳市在相关制度改革方面连续走了三个“半步”。先是对行业协会放开，取消一个行业只能有一个协会的规定；其次是建立民间组织管理局；然后是对工商经济类、社会福利类以及公益慈善类等三类组织放开登记，即不再需要行政主管单位。
所有这些改革措施，从公共管理学的理论上来说，都是“放松管制”（de-regulation）。过去30年中，全球化与市场经济的迅猛发展，其理论主旨就是“放松管制”。我们各级政府官员在国内国外的各种培训、进修与考察中，可能听了无数关于市场经济、全球化、信息革命、新公共管理等的理论与先进经验，它们归根结底，讲的也是“放松管制”。然而中国特殊的地方在于，尽管在“放松管制”的概念下发展了市场经济，却在社会领域中依然保持了高度管制。社会组织的登记困难就是一个典型例证。
深圳在相关改革方面谨慎地采取“半步走”策略，说明社会领域中的“放松管制”困难重重。但是，也正是深圳的经验证明，“放松管制”可以增加社会活力，激励社会创新，这不仅在市场领域中如此，在社会领域中同样如此。近年来，深圳市的社会组织有了大幅度的增长。在这样的基础上，进一步推行政府购买公共服务项目，新的城市治理格局渐露端倪。按深圳市民间管理局的总结来说，这样的改革使社会组织受益，使服务对象受益，同时也使政府受益。
这种“三方受益”的格局，当然还要经得起更多的检验，但是改革方向对头，应无疑问。民政部肯定了深圳的经验，显然，修改原有的法规条例，鼓励社会组织、首先是公共服务和公益慈善类组织的发展，已经可以期待。这样的改革绝不是条件不成熟，而是已经太迟。中国需要有更多的社会组织，需要在资源获得、能力提升以及问责制度方面有整体性的改善，这都需要国家提供完备合理的法律保障，才有可能。
（作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授）
