所有的公共政策，都是妥协的结果。--题记
1拐卖儿童产业链
相比与亚当·斯密在《国富论》中所说的“看不见的手”，他的另一个重要概念“体面生活”被人论及的不太多（李华芳，2008）。这是斯密出于对缺少法治和道德情操的市场滑向败坏的担心所致。也就是说，市场经济要运行通畅，要两条腿走路，法治和道德都不可少（Adam Smith, 1776；罗卫东，2006；汪丁丁，2007；吴敬琏，2007）。
一旦当两者缺一或者同时缺失，那么市场就会被扭曲，因为自由市场假设的人人自愿平等的交易前提不存在了。这种扭曲体现在两个方面，一个是正常商品市场的价格扭曲，使得价格不能真正反映市场供求的真实情况。另外一个方面是产生不正常的市场，通常也是违法商品的市场，拐卖儿童买卖市场就是这样一个畸形扭曲的非法市场。
法治有两种缺失的情况，一种是无法可依，另一种是有法不依。无法可依有时候可能是因为技术进步和市场变化快导致法律滞后，或者根本没有立法，这是立法层面的问题。但有法不依，以及执法不力，是执法过程中的问题。
1.1 公安缺激励
根据公安部的信息，2009年4月以来的“打击拐卖儿童专项行动”迄今已经侦破拐卖儿童案件5900余起，解救被拐儿童9300多人。由于侦破率与实际犯罪率的差异，这意味着至少有超过9300位儿童被拐卖。2009年10月公安部表示首批获救的儿童中有60名儿童还没有找到家长（公安部，2009）。
上述数据说明存在为数不少的拐卖儿童的犯罪行为，但无法表明公安部是给力执法了，还是执法不够力。如果没有足够的激励，基层的警局就不会有动力投资在打拐上，因为这与晋升、实际收入甚至灰色收入关系很小。没有“好处”的激励，打拐的实际效果就会大打折扣了。公安系统内部对破获大案要案的予以嘉奖和晋升，而其他的就无足轻重。因此在父母看来重要的宝贝孩子，对于公安系统的内部评价而言是不重要的。甚至不殚以最坏的恶意猜想，警局要等连续失踪几个孩子之后，才立案。因为这样可以变成一个大案，破了就有很大的好处。例如郑少东案中就明示郑之所以能升至公安部部长助理是因为“破过不少大案要案，年轻有为”。
另外一点是涉及到公安系统跨区域管理的问题，在彭高峰寻子彭文乐过程中就可以看到这一点。因为这涉及到系统内分配资源的问题，A地的小孩走失，被B地的公安找到，人贩子却是C地的，结果在C地受审，功劳就记到C地公安身上，A、B两地的公安就缺乏激励去寻找孩子（兰小欢，2011）。
这里还有一个隐含的假设是，有权有势有钱的人家，小孩子被拐的几率要远远低于穷苦人家，因为对孩子的保护程度不一样。而解救贫苦人家的孩子，对于公安系统而言，缺乏额外的油水可捞。在激励不足的情况下，公安系统尽管解救了9300多被拐儿童，也建立了规模不小的DNA数据库，但这些数据不能说明其效率高低，仅证实了存在拐卖儿童的“扭曲市场”。
1.2 谁是买家？
简言之，是觉得买个孩子合算的人。什么叫合算？取决于不同的偏好以及效用。但大体上依旧可以应用成本收益分析。用于养老的保险，这是预期远期收益较高的；用于转手再买卖的，这是中间商，中间商甚至可能出口儿童；用于行乞等途径牟利的等等。
1.2.1行乞
这里所讨论的是利用非亲生未成年人牟利，关于带亲生子女的乞讨问题，后文会进一步讨论。
安徽阜阳宫小村的案例表明，利用残疾儿童行乞是一项有利可图的事情。“五万不算数，十万刚起步，宫小想露脸，廿万称小富。”而之前的相关报道披露，租一个残疾儿童的价格是每年3000元，而买一个儿童的价格是每年6000元，而带着租售回来的儿童出去乞讨则是宫小村的发家致富路。
但是儿童是活人，带出去不仅监管的成本很高，而且还要开发乞讨方面的能力以最大化乞讨的收益。而如何最大化乞讨收益，宫小村的人也早已精于此道，知道“嘴巴甜的、会要的、残疾得狠的、年龄小的，往往能讨到钱”，在这里年龄大小是天定了的，但嘴巴甜、会要等都可以适当培训而获得，但成本高于租售残疾儿童，甚至直接打残。
但不少观点认为拐卖回来再打残的只有逻辑上的可能，例如薛兆丰（2011）转引何镇飚的看法提出：即人贩把健康儿致残乞讨是不可能的。当然后面换了较为婉转的说法是概率极低的。何镇飚认为“这是两个不同的犯罪团伙。人贩子必须保证儿童健康才有好价格，健康儿是供不应求的市场，所以高价，且一直有罪恶的贩子。乞讨者要用残疾儿童博同情。但病残儿是供大于求的，不必高价买健康儿致残，所以我们会看到残病儿被割伤口的例子。”这一来可能是对现实不够了解所致，二来是因为逻辑上未能区分“拐”和“买”的成本显然不同。买回来的健康儿要认真对待，因为出了高价。但拐回来的就不一定，因为可能只用了一颗糖果。概率极低与不可能是两回事。
还有一种观点认为打残至少也得经过非正规医院的手术，也就是说，打残的成本比较高，所以不太会发生打残的案例。这和薛兆丰上面的观点一样，是对现实的残酷了解不足所致。实际上打残的成本很低，深圳曹大澄卧底丐帮揭示的经历表明拧断胳膊和打断腿，并不经过什么手术。打残这件事比想象要容易也残酷得多。同时乞讨的技能和知识也迅速专业化起来，例如总结出“春节向小商贩摊档讨要，图个开市大吉；情人节要到公园、海滩专找谈情说爱的情侣去要。这就叫‘天时地利惹人烦’，包管收入好”，再加上残疾程度对应激发的同情心，乞讨的收入就很可观，有人利用残疾儿童乞讨一年能获利二三十万。于是，一方面要降低监管成本，另一方面要最大化乞讨收益，租售残疾儿童、乃至打残就成为了选择。
1.2.2计划生育与养老
计划生育政策同样在一定程度上推动了对儿童的需求，也推动了拐卖儿童的市场。如果说因为计划生育政策，使得生不到儿子的又想养儿防老的人有了对儿童的需求，那么为什么不自己再生一个，忍受计生罚款呢？答案可能是买一个成本更低，或者自己已经无法再度生育。但这里缺乏实证的数据和案例证明这一点，只是这种可能性无法排除。
例如河北省去年解救被拐儿童832名，大量流入所谓的“收养家庭”，其实就是从人贩子手中购买婴儿。但由于DNA录入与比对缓慢，而且购买被拐儿童的家庭如果认罪态度好，会从轻处罚，其实质刑罚的效果极微。这导致这种购买行为的风险实际上降低了。
1.2.3领养与出口
国内外对领养儿童的需求也是一个原因。这里诡异在于一切可能是通过合法的途径完成的。不管是国内领养者还是国外领养者，都需要通过社会福利院来领养儿童。常理上，孤儿弃儿在福利院获得基本的救助，等待被人认领，最终获得更好一点的生活保障。
但福利院里没住着天使，如果领养者出价够高，福利院就可能收购被拐卖儿童，然后通过“出售”给领养者获利。尤其海外领养者由于相比于国内领养者出价较高，一般是3000美元“捐赠款”，就可以领养一个儿童。所以尽管国家规定单个福利院涉外收养率不超过4%，但实际上福利院的涉外收养率，也就是俗称的“出口”率要远远高于这个数字。洛阳镇远县福利院的出口率高达85%，其中大量是遭遗弃的病残儿。
另一个令人震惊的案例是湖南衡阳祁东县福利院贩卖儿童案。由于福利院出口儿童获得价格较高，在人民币约20000左右，而收购一个婴儿的价格是3200-4300元，不用维持85%的出口率，也足以让福利院有动机去收购。根据当时的记录，祁东县案共涉及78名婴儿：
2002年12月份以来，湖南省常宁市人段美林、段月能、段子林和重庆市大足县人吴代超、吴代群（均系亲戚关系）等人在广东省吴川、湛江等地从“人贩子”梁桂红、吴观德、刘志东等人手中购买婴儿，然后带回衡阳以每个婴儿3200元至4300元人民币的价格卖给衡南、衡阳、衡山、衡东、常宁、祁东6县市福利院（光荣院）。而上述民政福利机构的相关人员明知段美林、段月能、段子林、吴代超、吴代群系婴儿贩子，仍从其手中收买婴儿，并伪造弃婴等证明材料为婴儿取名、入户，尔后又以涉外送养、国内收养等形式获取捐赠款。2005年衡阳市这些福利机构就从婴儿贩子手中违法、违规接收婴儿共78名。
相较于被打残的儿童，被收养或出口的儿童是不幸中的幸运了。令人难过的是，市场告诉人们的真相是冰冷的，即便为了那并不高的利益，人贩子也会向儿童伸手。市场有需求，人贩有利益，公安无激励，拐卖儿童产业就这样形成了。
2失声的儿童
但是如果孩子不是被拐卖的，而是贫穷的监护人自愿出让的，又该如何？如果孩子是自愿放弃的，福利院将这些孤儿再度“出售”给愿意领养的家庭，又该如何？满足这两个假设，那么就意味着存在“合法买卖儿童”的情况。经营福利院的可能是政府，也可能是非政府组织。不妨将逻辑再往前推进一点，就会得出罗斯巴德的看法，即“买卖儿童市场”是合理的，有助于改进监护人（通常是父母）、儿童、和领养人的效用（布尔费墨，2011）。
2.1 儿童有自主权吗？
罗斯巴德是对的吗？如果儿童的效用获得了改善，那么意味着儿童应该有“自主权”，这样才存在儿童自身的效用改善问题。不过这个和作为商品的儿童是部分矛盾的，因为商品本身并不会自己有效用。儿童的自主权是这里争议的焦点，因为这涉及到谁来判定、以及如何判定儿童的效用也在此过程中得到了提高的问题。
支持儿童效用获得了改善的，很大程度上是从客观结果上来衡量的，但效用又是一个主观的概念。所以罗斯巴德的观点看起来是内在矛盾的。一方面要从客观结果去看，帮助改进了监护人和领养人的效用，是边沁功利主义的视角；另一方面主观效用论是立足于奥地利学派“人之所以为人，是人类有意识的行动”这一观点的，其背后的假设是拒绝功利主义的假设的。
这个区分值得细说。各自把逻辑逼到极致，会产生两个极端的观点，一端是儿童没有自主权，全然有监护人作主；另一端是儿童完全自主，应该尊重儿童的自主权。这意味着在理论上，持儿童没有自主权的人会导出一个结论，即应该合法化儿童交易市场，监护人可以交易儿童获利。这一建议显而易见会遭受巨大的伦理上的巨大非议。而坚持另外一端，儿童拥有完全自主权，这恐怕是极为不现实的。因为一个婴儿显而易见不具备自主决策的能力。但到底什么时候儿童有了部分自主权到最后成年拥有了完全自主权呢？
现实在两端之间随时间的变幻而摇摆。各国对儿童实际拥有自主权的年龄规定不同，即便在一个国家内部的法律体系中，不同情况下对于儿童自主权的承认程度也是不同的。例如中国的《未成年人保护法》规定不满18周岁的是未成年人。但在《禁止使用童工规定》中，对童工年龄的规定又变成了以16周岁为界限。而且在《禁止使用童工规定》中，同样规定文体单位、学校、教育及其他培训机构又不限于16岁的规定，而是由劳保部和国务院文体行政部门另行制定规制。
这就是说在儿童变为成人的过程中，理论和现实有很大的差距。理论上每一个儿童主张自己的“自主权”的时间是不同的，但法律上通常统一划定一个时间，例如年满18周岁为成人。但就事实而言，的确很难区分17岁多几天和18岁之间到底有什么实质性的区别，尽管在法律规定上有重要差异。所以这就产生了重要的问题：为什么法律会作类似的规定，为什么法律规定儿童需要有监护人。
的确有人从自然权利的角度质疑这些规定的正当性。但在现实中也的确应该承认儿童并不完全拥有自主权。各国对未成年人的保护程度不同，但联合国的《儿童权利公约》作为对签署国有法律约束力的公约，其立法原意值得思考和研究。《世界人权宣言》中宣布“儿童有权享有特别照料和协助”，也就是说，这是儿童的基本人权。给予儿童特殊照料的需要在1924年《日内瓦儿童权利宣言》和1959年11月20日联合国大会通过的《儿童权利宣言》中声明，并在《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际盟约》（第23和24条）、《经济、社会、文化权利国际盟约》（第10条）等中得到确认。其理由是“儿童因身心尚未成熟，在其出生以前和以后均需特殊的保护和照料，包括法律上的适当保护”。我们稍后会进一步讨论“适当保护”。回顾《关于儿童保护和儿童福利、特别是国内和国际寄养和收养办法的社会和法律原则宣言》、《在非常状态和武装冲突中保护妇女和儿童宣言》，以及《联合国少年司法最低限度标准规则》（这个也被称为《北京规则》），都确认要对儿童给予特别的照顾。
如果认为这些规定都属于恶法，那么很难理解为什么随着历史发展越来越多的国家加入这个公约。这就是说，人们意识到保护儿童的重要性不仅没有因为时间推移而减少，而且人还越来越多。那么为什么会出现对儿童“适当保护”越来越多的情况。我的看法是，这不是一个逻辑上截然的儿童有或没有自主权的问题，而是一个“情境理论”。逻辑上的理想类型，在真实世界里的具体约束下，是没有办法实现的。这也是真实世界里从来没有自由市场的原因所在，只是无限逼近而已。也正是因为儿童有没有自主权是一个模糊的说法，因此法律上也采用了“适当保护”这样的词语。
打击拐卖是因为“法律上的适当保护”，18岁的限制也是一个适当保护，北京规则也是适当保护，那么到底什么叫“适当”。适当保护背后的理由是因为“儿童身心尚未成熟”，这可能有建构理性的考虑，例如基于普遍的经验调查对18岁成人标准的认定；但背后更有演化理性的原因，即保护儿童实际上是人类长期经验演化的结果。这一类演化理性是支撑自由、市场、自发秩序扩展的重要基础（Vernon Smith，2002；李华芳，2009），这通常是理性建构者无法理解的。因为建构理性者不能理解自由人的自由行动、企业家的自主创新、传统中的默会知识等的作用，总是试图理性描绘一个“非意图的结果”，这种理性的自负往往很难克服。
不妨把这种强调“适当保护”的体系看作几十年来世界各地的人对儿童自主权看法的演化结果，将联合国的《儿童权利公约》作为理解儿童自主权的起点，尽管这一公约在现实中会因为“情境”不同而大不一样。
2.2对乞讨的分析
事实上，“含糊”的“适当保护”为每一个个案留出了演化的空间。而极化逻辑反倒无助于推动对现实的理解，在公共政策过程里根据极化思维得出的政策建议，则会变成单向度的强制。
1990年中国参与制定并签署《儿童权利公约》，该《公约》在54项条款和两个《任择议定书》中规定了任何地方的儿童都拥有的基本人权：生存权；充分发展权；免受有害影响、虐待和剥削权；充分参与家庭、文化和社会生活权。《公约》的四项核心原则是不歧视；致力于实现儿童的最大利益；生命、生存和发展权利；尊重儿童观点。《公约》中阐述的每项权利都是每个儿童的人性尊严与和谐发展所固有的。《公约》通过制定保健、教育及法律、公民及社会服务方面的标准来保护儿童权利。各国政府通过同意承担《公约》中规定的义务（即签署或加入该公约），已承诺要保护和保障儿童的权利，同意在国际社会面前为该承诺承担责任。《公约》的缔约国有义务制定和采取符合儿童最大利益的所有行动和政策。
什么叫“儿童利益最大化”？本质上争论的还是儿童自主权的问题。有一些权利被认为是与生俱来的不可剥夺的，例如美国宪法中列出的“生命权、自由权、和追求幸福权“。这些与生俱来不可剥夺的权利，其实质并不是因为经验上有什么效用后果上的好处，不是一种功利主义的权衡，而是属于康德说的“人之理性”的产物，而人之所以为人是“以人有尊严并不把人作为工具”的产物。但对于自由和追求幸福的具体形式的理解，随着时代发展逐渐会有不同。
这就涉及到如何看待“乞讨权”的问题，如果将乞讨作为为了追求生命而采用的一种手段，是为了生命之尊严的目的而采用的一种手段，那么任何趋向于取缔和禁止乞讨的法律都会侵犯这种“与生俱来的权利”，不管是对成年人还是对未成年来来说，都是如此。
但的确随着时代发展，尤其是经济发展水平的提高，儿童需要“特殊照顾”的标准也发生了相应的变化。其与生俱来的权利必须主张，但对儿童应该有比成年人更为特殊的照顾。也就是说，对待儿童乞讨和成年人乞讨并不是一样的。一方面不能侵害其乞讨的权利，另一面又要区分对待儿童乞讨，那么公共政策到底应该怎么定？
为儿童提供更多的照顾，不仅而物质上的，更是尊重儿童选择的。这也是《儿童权利公约》中第四项核心原则“尊重儿童观点”的重要性所在。目前的讨论中由于对“儿童自主权”的关注不够，使得儿童的声音被完全忽视。而本文前面的分析已经表明“部分自主权”的含义，这个时候儿童自身的选择更为重要，即便这只是部分的自主权。
也就是说，对于每一个乞讨儿童的个案处理，强制性一刀切的禁止乞讨侵害了与生俱来的权利。而根据后续演化的《公约》来处理，就意味着公共政策不是禁止儿童乞讨，而是为儿童提供更多帮助和照顾。也就是说，要去问儿童要什么照顾，而不是打击。这样问题的关键是：谁来照顾，提供什么照顾，还有重要的是谁来付费？
2.2.1谁来提供照顾？
政府一般是人们第一个会想到的求助对象，不过考虑到现实中造成儿童乞讨或者父母带着儿童乞讨的原因往往就是政府本身，情况就不容乐观。在这里不讨论无政府主义和全能政府论这两种极化的观点，这些无助于增进对公共政策的理解。问题是在政府存在并且失职的情况下，要怎么做的问题。公共行政学中的新公共管理理论，旨在以商业领域的规则重新塑造政府，改革政府部分以使得政府部门提高效率（David Osborne和Peter Plastrik，2005）。这是在不移动政府服务供给曲线的情况下，在边际上移动或者改变供给曲线的形状。
另外的办法包括引进商业化力量和非营利组织替代政府职能。这里的关键问题在于政府不能垄断经营所谓“福利”事业。在逐步过度到放开市场和第三部门经营之前，放开经营牌照、国有民营、以及政府合同招标等多种形式可以作为参照和选择。
这里的担心是，即便放开了竞争，一样还是会有乞讨儿童。但试图用善意去消除一切悲剧的设想，可能是最大的悲剧。所以必须承认即便开放经营，有了竞争，乞讨依旧会存在。这个问题与贫困紧密相关。长期来看，当然要靠企业家创造更多就业机会，使得乞讨家庭在其他方面的收入提高，从而为儿童提供照顾。
在新浪微博上发起的“随手拍照解救乞讨儿童”这个活动，属于社会第三方的自发行动，应肯定这种行动的自发意义，要区分“拐卖”和“乞讨”之别，要警惕以打拐之名灭乞。那么有没有办法去区分拐卖和乞讨呢？这里有不少技术性的应用，而且主要是商业力量的推动，即人脸识别的技术创新。尽管还不是很完善，但这让人看到一个出路。即通过技术应用使得在拍照之后，并不是上传到一个公开的网站上，而是进入比对失踪儿童的数据库，完成匹配之后自动报警。这样可以避免误报乞讨。
但这并不意味着对于乞讨的无视。而是说要更有技巧性的对待乞讨。个人可以自发而做的事情，更可以是俯下身去听听儿童的需求。也就是说不仅要问责政府，要鼓励开放竞争，个人也可以作为照顾的提供者，至少是一个倾听者，而后传达出儿童需求的信息。
2.2.2提供什么照顾？
如果儿童的声音能得到倾听，即便只有部分，这里的需求信息就会更加真实一些。《儿童权利公约》对照顾进行了一些人权上的限定，也就是说，到目前为止人们普遍认为这些是儿童的基本人权。除了生命生存权外，这里最主要的是“充分发展权”，义务教育被认为是其中的重要内容。
受教育的权利当然是一项演化出来的权利。其背后也有深刻的经济学理由，那就是教育的溢出效应（Paul Nielhouse，2011；Schultz，1975）。事实上，在1990年之前，义务教育都不是儿童的一项基本权利。不过随着经济发展和社会政治环境的变动，要从自由扩展的角度去理解经济发展（Sen，1998）。而在Sen看来，自由是一个整体，经济上的自由与政治上的自由不可分离，一方面受损必然损及自由这个整体。在人均收入水平较低的情况下，教育对自由而言的重要性较低；但人均收入水平的提高，导致经济和政治自由都与教育紧密相关，例如找工作和行使法定权利，都与教育水平相关。
有一种质疑会认为如果义务教育是一项基本人权，那么不就和带儿乞讨相互冲突了吗？实际上并非如此，因为对于个体而言，生存的权利始终高于发展的权利。首要保障的是生存权。在这种情况下，提供让儿童生存下去的照顾比义务教育重要。当然，当时代变化的时候，就要照顾儿童的义务教育。同样的，即便是义务教育，公立学校要提高，私立学校也要放行。也就是说，不管是何种照顾，照顾的供给方是可以多样的，而非政府独家垄断经营。
2.2.3谁来付费？
绕不开去的问题始终是给儿童提供“照顾”，谁来付费？付费的模式大致包括：政府购买或补贴，私人部门捐赠，或者受益者付费。
采用政府补贴模式会出现的问题是：首先补贴的钱从哪里来？如果补贴高，父母就会造假带着儿童行乞，只要行乞的收益高于从事其他行当。而且还难以避免父母获得补贴后并非用于照顾儿童，而是用于自己的消费。当然，即便如此，你也很难证明比亲生父母有更好的照顾儿童的手段，尽管亲生父母下毒手的也未必没有，但这只是一种单纯的信仰，认为毕竟“虎毒不食子”。
但除了纳税人付费之外，可以动用的手段也不多。私人部门捐款背后的原因从长期看也有经济利益上的好处，即培育未来的消费者，营造更稳定的商业发展环境等等。
受益者付费在这里是最困难的。乞讨只是维持最低限度的生活。小额贷款的实践是说尚有其他可能的途径来发展，而乞讨则不在其列。需要各种相互竞争的“照顾”供给方来提供照顾，又回到纳税人付费和捐款付费的路子上。盯着减少政府的浪费和误用，少交税，多捐款，是长期的调整，当然为儿童提供照顾也同样是一个长期的行为。
3回到真实世界
拐卖儿童的残酷是真实世界，儿童自主权被忽视也是真实世界。要打击拐卖儿童的人贩子，出路是什么？罗斯巴德的合法化儿童买卖市场的建议，有一些前提，即父母就是自愿贩卖亲生子女的“人贩子”，从而消灭人贩子，购买者也不会利用买回来的儿童去从事违法营利活动，并且有各种类型相互竞争的福利院存在，同时还不考虑儿童本身的自主权问题，才能成立。
但正如上述分析表明的那样，儿童自主权并不是一个可有可无的东西，其他的约束条件更不容忽视。如果承认父母会因为利益出卖自己的子女，那么也必须承认一个令人不安的事实，即买家也可能利用儿童从事其他收益更高的活动，甚至是违法的活动。罗斯巴德的建议是不是能增进儿童效用，是不得而知的。
真实世界里的公共政策，没有立竿见影的快效药，如果有，恐怕也有很大的后遗症。总是不断权衡妥协的结果。这里的疑问是，打击拐卖儿童的人贩子，接下来怎么办？大致的方向是，将拐卖儿童交还亲生父母，困境是亲生父母如果自愿出售自己的儿童怎么办？由社会福利院购买下来，再让人来领养，而福利院的供给方多样化，政府免税政策跟进，鼓励私人捐赠，进一步放开对外籍人士来中国收养儿童的限制等。
还有要对政府进行监督和问责。另外更长期的，则要依靠经济发展的政策，降低绝对贫困人口的数量，让企业家创造更多岗位等，使得来自从事其他方面的合法收益，能超过拐卖儿童的收益。这也是宏观上降低犯罪的重要经济因素。这些都需要靠长期的努力，要靠乐观的心态，也要靠谨慎的公共政策。
