近几个月以来，广东省民政厅政策法规处处长王先胜频繁组织座谈会，征求意见，为《广东省慈善事业条例》草案的修改而忙碌。他希望，能将这份草案在6月提交省政府常务会议讨论，并争取年内出台。“希望这部新法能激发民间慈善活力。”王先胜说。
《慈善法》起草至今已逾五年，但其何时颁行，仍无时间表。究其原因，各方在立法宗旨、政策定位以及管理体制等关键问题上仍未达成共识。
在上位法久滞不前的现实下，多个省份不再等待，纷纷着手推动地方慈善立法进程。在广东省之前，2010年1月，江苏省在全国率先通过《慈善事业促进条例》，11月，湖南通过《募捐条例》，11月上海静安区大火后，募捐乱象丛生，上海的慈善立法亦加速进行。
地方慈善立法在多个方面均有所尝试，包括突破双重管理体制，开放慈善组织注册；打破公募垄断，扩大慈善组织募捐权；建立监管规则，回归政府应有之责等等，凡此种种，皆为困扰慈善发展的制度沉疴。但囿于制度壁垒，各地慈善税收制度改革均无显著突破。
地方的先行先试，并不能全面改变现行的官办慈善体系。但从各地趋势看来，让慈善回归民间，当属题中应有之义。
地方慈善立法潮
2010年1月21日，《江苏省慈善事业促进条例》（下称《江苏条例》）获得通过，并于同年5月1日开始实施，这成为中国第一部地方性慈善法规。
江苏官方在解释立法动机时表示，江苏慈善事业发展迅猛，慈善捐助总额居全国前列，现实的发展需要一部慈善事业法规。
《江苏条例》明确规定，取得募捐许可的公益组织均有资格对公众募捐，这意味着公募权覆盖至民间组织，而在过去，公募权由公募基金会、红十字会、慈善会等几家分享，而它们多具有政府背景。
跟随江苏其后，2010年11月27日，《湖南省募捐条例》（下称《湖南条例》）获得通过，2011年5月即将生效。其特点在于，作用对象不再限于扶贫济困等狭义慈善组织，而扩大到公益范畴，科教文卫体乃至环保等事务，亦被纳入其范围。
2010年4月，《广东省慈善事业条例》（下称《广东条例》）立法启动。同年10月，广东省民政厅将草案提交广东省政府法制办，目前正处于修改讨论阶段，官方人士表示，此法力争2011年下半年正式出台。
2010年，上海市人大牵头，展开了为期半年的慈善立法调研。11月15日上海静安大火之后，一度出现募捐乱象，各类组织号召募捐，甚至出现一些个人劝募行为。这在一定程度上加快了立法进程，据《财经》记者了解，《上海市社会募捐条例》（下称《上海募捐条例》）目前已形成草案，相关立法程序将于2011年下半年启动。
此外，深圳《非营利组织法》亦在酝酿之中。
对于此波地方慈善立法热潮，北京师范大学壹基金公益研究院院长王振耀分析，中国的专项慈善立法一直缺失。在现实中，每当灾害发生，个人、政府部门、机关单位自行募捐的情况层出不穷，却无规则加以约束。“我们国家上位法的立法周期太长，又有大量的实际问题需要解决，特别是在慈善领域，地方上已经等不及了。”王振耀说。
呼之不出的上位法
目前中国有关慈善的法规，主要有《公益事业捐赠法》《红十字会法》，以及《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等行政法规，其余则多为部门规章和政策性文件。
然而，《公益事业捐赠法》只调整一般意义上的捐赠法律关系，几项条例也主要是各类民间机构的组织管理法，其余大量规范层级、效力均不高，且相互之间缺乏协调和配套。
因此，制定《慈善法》的呼声多年来一直不断。2005年，民政部正式启动立法工作，并在2006年拿出草案。按当时计划，《慈善法》将于2006年进入国务院立法计划，2007年进入全国人大常委会审议程序，但最终未果。
究其原因，各方在《慈善法》立法宗旨、政策定位以及管理体制等多个方面，均未形成共识。
其中，最主要的争议在于，慈善到底是民间事业，还是公共事业，如果属于后者，则意味着政府也可参与其中。中共十七大提出要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。基于此，全国人大法工委方面认为，慈善应作为社会保障的补充，应在社会保障体系内。
这种观点与民政部的立法初衷有所区别，一位民政部内部人士告诉《财经》记者，民政部认为，慈善应该是一个外延很大的概念，包含环保、动物保护、文化遗产等等公益内容，而不仅仅是社会保障的补充。
2010年7月，国务院法制办在苏州召开慈善立法研讨会，法制办副主任郜风涛在会上表示，慈善立法应当明确慈善的自愿性和民间性的定位，并在此基础上，进一步明确政府和社会在慈善领域中的职责权限。他认为，政府可以制定慈善政策、引导慈善行为，而不能充当慈善的主体。
另一个焦点则涉及民间组织的管理体制。按照现行法规，民间组织的成立受到严格限制，大量民间慈善组织无法逾越双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别对其进行监督管理。这些民间组织因无法找到业务主管单位，只得采取工商注册方式存在，这样一来，其运行会受到很大影响（详见《财经》2010年第9期“NGO‘血栓’”）。
此外，《慈善法》还需对现有各种条例、规定的内容进行整合、衔接，特别要论证《慈善法》与现行《公益事业捐赠法》的关系。在前者长期缺位的情况下，后者充当了慈善公益事业基本法的角色，如果《慈善法》出台，两部法律可能出现重叠。学界倾向于《慈善法》将《公益事业捐赠法》加以吸收，前者施行的时候，后者即可废止。
《慈善法》难产，慈善事业却在踏步向前，民政部官方数字显示，至2009年底，全国已有各类社会组织43.1万个。
“慈善权”扩大
既然要为慈善立法，首要的问题便是“慈善权”应该赋予谁。长久以来，红十字会和慈善会是中国最大的两家慈善组织，两者皆按照“社会团体”登记。前者完全比照行政机构建立，后者则为民政部部属社团。两家组织的总会都设在北京，其下分设省级分会及数目庞大的市、县基层组织。以两大社团为主，部分公募基金会为补充，组成了中国慈善体系主体，由于两大社团的行政化管理，以及公募性基金会多挂靠政府部门，此慈善体系的官方色彩浓烈。
比如上海、湖南在立法中，已将传统的济危帮困的慈善扩大到了公益，从而将科教文卫、环保事业等纳入其中。《江苏条例》确定的“慈善组织”，是指“依法登记成立，以慈善为唯一宗旨的非营利性社会组织”。
对于非慈善类组织，该条例也留了一扇门，其他组织亦可依据该条例取得募捐许可，在“特定的时间和地域”内以规定的方式开展慈善募捐活动。研究者称，“特定的时间和地域”主要是对应突发灾难后的社会动员。
受赠权、募捐权和救灾募捐权，堪称层级逐次上升的三种“慈善权”。相对于被动的受赠权，募捐权尤其是公募权，是更大的、更为主动的“慈善权”。从《慈善法》草案到江苏、湖南、广东等地的立法来看，基本都吸取了他国做法，一定程度上打破了原本仅掌握在红十字会、慈善会和公募基金会手中的公募权垄断，其中，尤以广东的突破最为彻底。
《基金会管理条例》明确规定，非公募基金会无权对公众募捐。《江苏条例》为规避这一障碍，仍规定只有慈善类的公募基金会可以公募，但在同时，具有公益性质的社会团体和非营利事业单位在向民政部门提出申请，并得到许可后，也可开展募捐，而非公募基金会仍沿袭旧法，不得对公募。
《广东条例》草案则明确规定，慈善组织一经登记成立就具有公募资格，“慈善组织是具备有独立开展募捐资格的主体，可以为慈善救助开展社会募捐、协议募捐、定向募捐、网络募捐、公益信托、冠名基金等形式的慈善募捐。”
此外，《上海募捐条例》草案与《广东条例》草案还将募捐权扩至更大范围，规定非慈善组织虽不能单独进行慈善募捐，但可与有资质的慈善组织进行联合募捐。
双重管理突破
冲破现行官办慈善体系，打破“双重管理”体制亦属趋势所向。
四年前，广东已率先破冰。2006年，深圳市规定，行业协会和商会可直接在民政部门登记，无需业务主管单位。此后，直接登记范围拓展到了工商经济类、社会福利类和公益慈善类三大类。
2009年，广东省民政厅颁布新规，吸收了深圳做法，规定公益服务类社会组织成立，不再需要业务主管单位批准。除法律法规、政策文件明确需进行前置审批的事项，可直接向民政部门申请注册登记。
《广东条例》草案延续了这一思路：县级以上人民政府民政部门为慈善组织的登记管理机关，相关职能部门在其职责范围内对慈善组织进行业务指导；慈善组织发起人可直接向县级以上人民政府民政部门申请成立登记。
除了取消双重管理，另一个明显的变化是，《广东条例》草案大幅降低了公募基金会的资金门槛。广东省民政厅政策法规处处长王先胜表示，民间捐款热情难以发动，与传统公募基金会的官办、僵化息息相关。按照《基金会管理条例》，地方性公募基金会的原始基金应不低于400万元，《广东条例（草案）》拟将此门槛降至15万元-20万元，“要让有热情来做公募的社会力量全都能参与、能发动起来。”王先胜说。
而《江苏条例》在破除“双重管理”上未做尝试，沿袭旧法，规定“公民、法人和其他组织可以依法申请成立慈善组织”。
慈善监管
慈善组织吸收公众资源展开慈善活动，而日益开放的慈善环境，同样考验慈善组织自身建设及外部监管。
在2011年1月一次关于壹基金的研讨会上，南都公益基金会副理事长兼秘书长徐永光表示，全国2000多家基金会中，有三分之二至今依然没有网站。另有20％的基金会年度报告存在数据不匹配等问题。
这一现状，一定程度是由于现行法规对社会组织内部治理的规定过于粗疏，重登记而轻管理。《广东条例》草案对此有所规范，譬如“个人所负数额较大的债务到期未清偿”的，不得出任法定代表人、理事、监事、秘书长和财务主管人员，“慈善组织管理人员、工作人员及其近亲属不得与其所在的慈善组织有交易行为。”
为保证慈善组织的公益属性，草案还规定，慈善组织的理事长、副理事长等管理人员不得获取报酬。此外，它还参照《基金会管理条例》规定，慈善组织列支工作经费，不得超过当年总支出的10％，其中工作人员工资福利参照国家事业单位标准。
在北师大壹基金公益研究院院长王振耀看来，上述规定颇为苛刻。他认为，慈善事业朝专业化方向发展，必须有相匹配的薪资吸引人才。10％的工作经费列支，对募款总额较小的慈善组织来说，将难以正常运转。而国外的类似规定，多是不超过20％－40％。他认为，草案以及未来《基金会管理条例》修订中，应当提高这一限额。而对于“慈善组织的理事长、副理事长等高层管理人员不得获取报酬”规定，王振耀认为这将限制慈善组织进一步发展，“发展不能靠志愿服务。重要的不是规定工作经费限额，而是信息公开。”
《江苏条例》颁布之后，江苏省还出台了配套的《慈善募捐许可办法》。该办法规定，非慈善组织在经过许可的募捐活动结束之后，应将募捐情况和募捐所得使用情况向社会公告，并在民政部门备案，接受审计监督等。
上海的草案中，将政府和募捐组织排除在慈善活动“受益人”之外。有业内人士分析，如此规定，是避免政府将慈善募捐变为自己的财政渠道。政府和募捐组织仅作为中间环节募集、分配财物，并接受公众监督。
此外，广东、上海等地草案都规定，对募捐组织挪用款物等行为，可做出责令整改、警告和撤销资格等处罚。民政部门官员向《财经》记者表示，此类问题对社会的慈善热情伤害巨大，必须进行约束。
由于国内的慈善事业尚处于起步阶段，行政干预、监督被认为有其必要之处。上海市社科院研究员、市政府参事卢汉龙表示， 从长远看，依然应放开政府之手，以社会组织间形成市场竞争、相互监督为方向。
上海慈善事业发展研究中心秘书长郑乐平根据研究分析，上述处罚措施中， “警告”很难有约束力，而“撤销资格”又过于严厉，根据性质不同的犯规行为，设立数目不等的罚款也许是可行办法。
税收制度障碍
由于中国实行全国统一的税收政策，省一级地方政府无权制定税收政策。上海、湖南、江苏三地的慈善立法中，皆规定慈善组织或募捐人享受税收优惠须按照国家规定，但广东则尝试进行小幅突破。
《广东条例》草案第52条规定：慈善组织接受政府购买服务所得免税；依法拍卖捐赠物品（含其他非货币财产）的收入免税。然而，根据2009年11月19日财政部和国家税务总局下发的《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》，慈善组织接受政府购买服务所得不属于免税范围。
广东省在草案的征求意见阶段，地税部门意见是相关的税收优惠“于法无据”，建议将相关条款删除。
但广东省民政厅认为，上述两类收入应属于慈善组织的非营利性收入。根据《企业所得税法》，符合条件的非营利组织的收入，可以免税。
目前，双方还未就此达成一致。
中国公益慈善事业的税收政策散见于各部法规。与发达国家相比，慈善组织所享免税政策过于狭窄。北大法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍认为，慈善组织出于资产保值增值的需要，从事投资等经营性活动所得，也应当获得免税资格。
另一方面，对慈善捐赠人来说，现行免税政策也不尽合理。
中国目前对捐赠免税的规定主要源自《企业所得税法》：企业的公益性捐赠支出不超过年度利润12％以内的部分，可以在计算应纳税所得额时扣除。
而在现实中，超过年度利润12％的捐赠，则往往被视同销售，因此造成了捐赠后税负反而加重的现象，原本的税收优惠却变成了企业积极捐赠的阻碍。
“地方上想改革税收政策非常艰难。”中山大学岭南学院财税研究培训中心主任龙朝晖表示，国税总局对公益捐赠免税的态度并不积极，主要是担心税款流失。国税总局认为，目前社会组织登记注册存在问题，大量社会组织都还不是独立法人，内部治理也成问题，免税还不是时机。
