洛泽河镇的水泥厂，野战医疗队在帐篷医院里帮地震伤者治疗。 （南方周末记者 翁洹/图）
地震发生后，省、市、县各级的抗震救灾指挥部的指挥长，究竟应该由党委书记担任，还是由政府主要负责人担任？
省、市（州）、县三级组织架构如何协调？救灾力量如何防止相互对冲？
2008年汶川地震之后，一套更加行之有效的应急救灾方案便开始打造。四年之后的此次彝良地震，恰是地方应急能力的一次不大不小的测验。
2012年9月10日，彝良县政府大楼顶楼会议室，来自昭通市各县各部门的代表齐聚开会，研讨9·7地震灾后重建及发展规划。
云南省发改委负责人王喜良在会场上宣布接下来将成立10个省直部门牵头的重建小组，并要求几个小组负责人当场从市县两级干部队伍中点将，“要能干实事的人，只挂帅不出征的，一律不要”。
从地震发生到提及重建，时间仅仅过去三天。这样的速度既受惠于举国救灾的机制，亦源于对汶川地震、玉树地震等大灾经验的吸纳。
甚至和云南省内以往的地震相比，从地震发生到恢复重建，日程上也大大缩短。一位省级领导在9月10日的这次会议上举例，云南省盈江县震后将近一个月才在省政府会议上研讨重建计划，而此次若按照省发改委的要求，彝良县的重建规划将在震后半个月即初步制定完毕。
一套逐渐充实、可操作性越来越强的应急救灾制度，使得地方政府从救灾到重建都展示出越来越迅速的反应能力。科学救灾和精确救灾或将成未来地方应急救灾机制提升的重点。
乡镇也有预案
2012年5月11日，昭通市刚刚进行过一次防震减灾系统地震应急通信演练。全市11县区64名工作人员参演。
“这次救灾受益于日常的应急准备十分充分。在灾害发生前，救援队伍、指挥平台、应急预案、救灾物资等方面都能及时启动。”中国国家减灾委的专家委员会副秘书长陈建英接受南方周末记者采访时说。
自从2008年汶川地震之后，一套更加行之有效的应急救灾方案便开始打造。四年之后的此次彝良地震，恰是地方应急能力的一次不大不小的测验。
此次彝良县5.7级地震发生后，昭通市防震减灾局立即向市委、市政府通报震情，在第一时间启动部门应急预案，并在震后15分钟内根据辅助决策系统生成震后灾情初步评估报告。
南方周末记者从彝良县外宣办了解到，地震发生时，该县主要领导正在洛泽河镇茅坪村调研，此处距离受灾最重的洛泽河村街道距离不到20公里，县委主要领导当即决定在茅坪设立临时指挥部。
震后20分钟，驻地的消防和武警队伍即赶到茅坪村集结。震后30分钟，昭通市政府成连远副市长第一时间赶到市防震减灾局指挥地震应急工作，启动昭通市破坏性地震应急预案。
震后两小时内，彝良县的主要领导即分头带领四队，分别前往角奎镇、荞山乡、上寨社等高山居民点和洛泽河水泥厂了解受灾情况。
其中一路由彝良县副县长肖顺兴带队，沿堵塞的省道302徒步前往洛泽河镇水泥厂，其时省道滑坡不断，队伍甚至一度准备由消防武警结绳，沿河道进入，后因水位上涨，出于安全考虑而放弃该方案。最终队伍在山上不断有飞石落下的情况下行走了近7个小时到达洛泽河镇水泥厂。
还有一路由县委组织部长带队，沿着山路徒步3个小时，第一时间到达了受灾最严重高山居民点，其中上寨社房屋倒塌率接近100%。
这些都是震后民用通讯瘫痪期间十分重要的一手资料。而在与外界的信息传输中，日常进行的地震演习在此时也发挥出了关键作用。
南方周末记者从昭通市防震减灾局应急救援科了解到，就在2012年的5月11日，昭通市刚刚进行过一次防震减灾系统地震应急通信演练。当时参与的人员有全市11县区64名工作人员参演，应急通信保障车辆13台，模拟了地震发生时如何迅速恢复通信。
地震发生当日，这套应对措施得以有条不紊地落实，地震应急通信车和通信指挥车在现场迅速搭建起来。
“汶川地震以后，云南省对应急预案进行了修改和充实。每个县都有地震应急预案，甚至有些乡镇也有预案，学校等人口稠密的单位都进行过地震演练。这保证了地震一旦发生，县一级政府有足够迅速的反应能力。”云南大学公共管理学院的方盛举教授接受南方周末记者采访时说。
非常状态中的机制力量
2008年之前，总体应急反应速度很快，但存在响应级别不清的情况。震区周边省份的有些损失并不是由于地震引起的，也采取了应急措施；一些省份积极援助四川，却没发现本省内同样有灾区。
观察这次的彝良地震，陈建英认为如此迅速的响应机制在以前是不可想象的。1980年代末1990年代初他就开始负责执笔起草国家的地震应急预案。
1996年，国务院颁布了由他执笔的《国家破坏性地震应急预案》，2005年，他又主持起草了《国家突发公共事件总体应急预案》。
到2007年底，全国各级各类地震应急预案覆盖了100%的省、96.4%的市和近70%的县。
“预案实际上是灾难时期政府由常态转入非常态的转换机制，转换得越快，就越能减少地震造成损害。”但是要使预案进入行政机制中，实现无缝转换，并不容易，很多地方是在经历过地震之后才意识到应急救灾预案的重要性。
2008年7月，在距汶川地震两个月后，国家地震局启动了汶川地震应急救援响应情况调查，当时陈建英作为“地震应急预案实施情况调查”专题组负责人，调研之后他发现总体应急反应速度很快，但存在响应级别不清的情况。周边一些省份有些损失并不是由于地震引起的，也采取了应急措施，还有一些省份积极援助四川，却没发现本省内同样有灾区。
领导机制同样需要在实践中理顺。省、市、县各级的抗震救灾指挥部的指挥长，究竟应该由党委书记担任，还是由政府主要负责人担任？在汶川地震的初期在这方面并没有理顺。
但四年后的今天，大多数预案中都有明确的规定。昭通市2008年7月颁布的《破坏性地震应急预案》规定由市长或分管地震工作的副市长任指挥长，彝良县2009年3月颁布的预案也明确规定由县政府分管地震工作的副县长担任指挥长。
现行的预案对抗震救灾指挥部的设置同样有具体的要求，由政府各职能部门分别牵头，一般分为十个组，负责抢险救援、医疗、人员安置、交通运输保障、次生灾害防护、社会稳定、伤员手术、宣传报道以及协调外来援救队伍等事项。
“这样使政府部门的权、责都非常明确，每个救灾阶段的工作也非常清楚。”陈建英说。
此次彝良县一级应急预案启动之后，即成立了应急指挥领导组和指挥部，下设医疗救护组、善后处理组及后勤保障组、宣传组等工作组，编制相当完备。
从举国救灾到精确化救灾
一次应急救灾能否成功，县级政府发挥着至关重要的作用。
在实施应急预案的几级政府中，方盛举着力研究的是县一级预案。“在地震发生后的24小时的特急期内，县级政府扮演着灾区现场抗震救灾的第一组织者和领导者角色”，在他看来，一次应急救灾能否成功，县级政府发挥着至关重要的作用。
在目前中国的地方体制中，县级政府能够直接掌控的人、财、物力资源相对丰厚。当前西南省区的县级政府，一般都有30-50个职能机构，如果加上党群、人大、政协、法院、检察院、人民团体等组织，约有70个左右的县直机构，公务员规模一般都不少于1000人，如果把县级政府所管理的事业单位算进去，人员一般不少于1万人。
方盛举认为，在经过多年的预案建设之后，目前云南省县一级政府在应急救灾方面完全能够做到有条不紊。
但他同时认为目前这套应急救灾机制依然存在可提升之处。主要问题在于省市等各级政府介入后，指挥系统如何进行协同，目前并没有明确的法律法规来指导。
比如2007年普洱发生6.4级地震，国家启动III级应急响应（I级为最高，IV为最低），按惯例由普洱市领导抗震救灾即可，最后却是由省级政府领导。
“灾区的救灾力量并非越多越好，如果省、市（州）、县组织架构不精细，协调不好，救灾力量也可能相互对冲。”方盛举说。
实际上，从2011年2月开始，一项涉及云南、贵州、四川、重庆、西藏等西南五省份的地震应急对策研究项目已经启动。该项目由国家地震局发起，云南省内由省地震局牵头，云南大学的公共管理学院参与其中。
这一项目将致力于研究地震应急对策的新模式。通过各地区的人口密度、历史上地震情况的数据记录，为云南省一级别的抗震救灾决策提供第一时间的参考依据。
“新模式的‘新’在于可以更迅速做出决定，使救援力量和物资的调配更加合理、适度。”方盛举说。
在精确救灾和科学救灾上，陈建英和方盛举持有类似的观点。
“应急的同时要强调最小的成本——行政成本要小，物质消耗要小，动员人力、动员社会幅度要小。应对汶川地震这样的地震巨灾，需要举国机制。但应对像彝良地震这样不到6级的地震，并不需要举国机制。”陈建英说。
