近日，在国家民政部与云南省政府联合主办的“推进社会建设创新社会组织座谈会”上，云南省政府出台了三份促进社会建设的征求意见稿，其中就包括“政府退出公益慈善募捐市场，除发生重大灾害，不再参与社会募捐”这种可贵的表态。另外，意见稿还提出，“现职公务员一律不得兼任行业协会商会、基金会、民办非企业单位负责人”，因规定具开创意义，云南在社会建设领域的作为备受关注。对此，南都记者采访了作为此次改革政策参与的北京大学法学院副教授、北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍，分析云南此次社会改革规划的意义与新意。
社会改革是中国必走之路
南方都市报(以下简称南都)：这些年来，社会改革一直是社会各界呼吁的改革方向，你认为社会改革的意义在哪里？
金锦萍：在当下社会改革意义是非常重大的。社会改革是必须要搞的，如果中国当下不走社会改革这个路径的话，我们可能是无路可走。这个路径到底先政治还是先社会可以争论，但是有一点，社会改革，社会领域这块蓬勃发展，可能是解开当下这个扣做一个非常重要的路径。现在的问题是把社会的还给社会，怎么还呢？一个是资源的调动问题，现在政府在整个资源分配里面是绝对主导力量。本来希望第三部门和社会领域的发展制约政府，这个看起来似乎也很难。因为我们会发现第三部门现在连自保都很困难，如何限制第一部门？比如第三领域做的一些事情，比如要求政务公开，要求政府放权，这个做的全部是对第一部门的权力的限制，这种努力还在进行，尽管看起来比较微小。
南都：简单地说，社会改革最核心的理念是什么？
金锦萍：政府放权，激发社会活力。路径就是要依法治理，有两个层面，一个是政府要出台一系列符合法规精神的一些规定规范，地方性法条，第二个要赋予社会组织依法自治的权利。政府放权，回归它本来的职能范围，同时又激活社会活力，需要的方法是什么呢？资源调配方面，社会主体培育发展方面，一个是主体，一个是资源。培育扶持方面要做的事情太多了，大概这三个方面，一个是政府退出募捐市场，这是肯定的。然后政府在社会组织登记方面放开，降低门槛也罢，放开也罢，这块要做的工作更多一些，甚至可以考虑是不是对有一些组织，比如现在说的四类组织(行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类)，能不能在这个类别方面进行重新考量，还有社区类的，考量业主大会作为非营利组织的可能性。这个是可以做的。
社会主体培育发展，还有官办机构、事业单位的改革是很关键的，跟官办的非营利组织像红会、慈善会，这一系列改革是要结合起来看的，一方面培育社会组织，一方面官办组织要按照这个来改，这个地方如果不出政策，那资源还是在政府。这个要给它一个刺激。如果想社会主体这块激发活力的话，要努力把增量增大，存量这部分要进行改革，像社区类组织，业主大会这块也要发展起来，这是主体方面。培育扶持方面也要进行大量的培育性政策，不光是税收问题、政府采购服务，除此之外还有其他培育政策，包括在用地用水，土地问题，政府要有一定的政策，工业用地，水电，这两块是培育扶持里面很关键的。
政府与民间的群己权界
南都：我了解到你也是云南社会改革政策方面的参与者，请介绍下你们是如何进行合作的？
金锦萍：大概今年4月份我们在北京开会的时候，因为云南省刚好非常有改革精神，也看到了当下的困局，所以愿意先行先试在社会领域的改革。当时云南省给我一个任务，能不能写一个东西出来，如需要立哪些法律法规，需要哪些制度？后来我们给他开的药方，云南方面采纳了一些，比如云南省社区条例，这里面提出政府角色的问题。所谓政府责任和民间慈善的群己权界在哪里，到今天没有解决，在慈善促进条例里面，这个界限是比较困难的，因为我们原先一些法律里面规定的，政府在慈善领域的权限还是挺大的。比如它可以接受捐赠，尽管法律规定只能在重大灾害发生或者外国一些捐赠直接指定由政府接收的时候可以，但是我们在和平时期很多都进入政府系统，这是一个很大的问题，政府把慈善看成是社会保障的补充力量。从这个意义上来讲，如果在云南省的自组织建设的时候，首先把政府责任和民间慈善理清楚，这是一个突破。我当时写方案的时候，希望云南立一部基本法，立一部云南省非营利组织条例，其实是立一部地方制度创新的法。
南都：这个跟广东等之前有过改革的省份有什么区别，哪些方面更进一步？
金锦萍：广东也是四类先行的，差不多。云南方面，提出要降低准入门槛。现在看起来实际上资金门槛并不是大门槛，一万三万，对很多创办者来说根本不是问题，而且对学校类、医院类，我们要求资金门槛高一点，因为它涉及到向社会提供服务的时候的责任能力问题，但是它的门槛主要问题在于，一个就是双重管理，这是一个隐性门槛，接下来是什么？比如会员人数，是社会组织方面的问题，会员数可降于20个以上，但它没有提是个人会员还是组织会员的问题。如果降低准入门槛的话，事实上是要求你对法人资格获得条件的一个罗列，而且这种罗列在法律上最好是准则主义，而不是许可主义。准则主义，就是法律里面规定了，我符合条件你就得必须给我批，许可主义则是不管你合不合条件，只有我许可你才能成。我们希望是准则主义而不是许可主义，这个才是关键的。
现在的问题在于底下放宽限制，放宽限制主要指的以前那些不太规范的规定，限制发展的一些规定，限制竞争的规定，以前像限制发展主要指的是不让去设立一些分支机构，设立分支机构要重新登记，尤其民非特别明显，现在可能会放开。还有对一些组织，比如像同乡会、校友会、商会，这个在原来登记的时候很难登记的，现在能不能放开，还有比如像限制竞争就是指的一业一会。还有一些不合理的规范，比如像行政成本的限制10%以内，这个问题怎么处理，因为民众的误差也比较大，民众认为慈善事业应当是志愿者，不应当有成本，成本越低越好。
加快政府职能转变这块，如果要讲政府职能转变，首先要界定政府职能。因为深圳及广东的改革，尤其深圳，它实际上先把政府职能进行了全面梳理，把它做了一定大部委改革的尝试，所以它里面有几百项，比如这个职能是可以转移给社会的，有些是可以委托给社会的，有些是政府独享的。云南省首先第一步也是一样的，政府职能界定要清楚。如果不把政府职能本身界定好的话，下一步是没法做的。
公民参与就是群众路线
南都：这次云南省的亮点有哪些？
金锦萍：几个亮点，一个是把社会建设和社会创新这个概念提出来，在这样一个背景下，云南省去做社会创新，社会改革，我觉得意义重大，首先说它有勇气，而且有胆识。在中国这样一个非常关键的转型时期，能够做这样一个决策，这是应该肯定的。第二个从整个基调来讲，云南省有关领导已经意识到社会改革的重要性，意识到社会改革是中国当下不得不走的一条路，而且他们把一些语言跟一些主流语言结合得很好，比如他们认为公民参与就是群众路线，事实上这是把原来那些党建思想进行更新。
对云南来讲，这次社会制度建设或者社会创新也罢，它的一个基调就是政府放权，激活民间活力，这就是他的第二个亮点。具体措施比如“政府退出公益慈善募捐市场，除发生重大灾害，不再参与社会募捐”。另外，意见稿还提出“现职公务员一律不得兼任行业协会商会、基金会、民办非企业单位负责人”、“支持城乡社区社会组织参与社区民主自治”等。
像创新管理体制这块，现任公务员一律不得兼任，把这个口给堵死了。还有规范离退休人员不得担任负责人，这个是比较厉害的。这个问题现在各个地方都非常严重，对资源的掠夺太厉害了，社会资源本来就不多。我认为政社分开，不光是人员分开的问题，还涉及到独立意志，指的社会组织有自身良好的组织结构，这才是真正的自治，必须有很好的法人治理结构才可以。
南都：我看到意见稿里面提到“凡是国家规定的税收优惠政策一律优先享受。凡是省级政府税政权限内的税收政策一律实行倾斜，允许减免的一律减免”，这个税收方面的举措云南省是不是有突破？
金锦萍：云南这个表态，意味着凡是地方有权做主能免的我全给你免，这个态度是其他省份没有的。不过，税的问题不是地方政府能够擅自决定的，尤其减免税这一块是属于国家，具体的举措要落实起来困难也挺大的。地税没多少，总量加起来占国家税收里面是很小的一块。比如所得税，所得税主要是国税，这个问题就比较麻烦。我们应当肯定，至少云南地方政府有这个表态，其实税的问题要解决是国家层面的问题。
财税制度限制政府购买服务
南都：社会组织要发展，政府的购买服务制度这一块是很重要的，那云南省在这方面来说做到了什么程度？
金锦萍：购买服务这块现存问题在哪里，在我看来，中国没有真正意义上的购买服务。为什么呢？因为财政制度没有改革。
购买服务最大的问题在哪里呢？本来应当是政府提供的公共服务，现在通过市场化的方式来提供，于是这里首先要明确是政府的财税收入里面你的预算是哪一块。购买服务最麻烦的就在于，政府把购买服务当做点缀，不是一个制度性的。你要问某一级政府，你购买服务从哪块预算拿出来，它是说不出来的，现在很多购买服务的资金不是从财政里面出来的，是从非税收入或者是所谓的彩票公益金里面拿出来的。
还有，财税制度如果不打开，财政收入没有办法通过机制输送到社会组织那里去，它提供了服务之后，政府也没有办法把财政资金直接拨付给社会组织，就是受财税制度这个影响。财税制度规定这个收入只能走向体制内组织，比如给事业单位可以，给社会组织钱拨不出来。
现在云南省的好处在哪里呢？它是根据预算法，采购法和合同法来实施，编制采购预算，这个是要肯定的。原来我国的采购法不包括公共服务的采购，采购法只包括对商品采购以及政府机关自身需要的一些服务，比如后勤服务可以采购，但是不包括公共服务。云南省的突破在于把它纳入到财政预算里面去了，这个是一个突破。具体落实，具体怎么做，它有些法律方面的衔接可能还是需要进一步探讨的。它还有具体的目录，这个也是比较好的，能够知道哪些服务可以向社会采购。
南都：我看到云南省这个还是叫“公益慈善事业促进条例”，并非更多层面的社会组织事业促进条例啊。
金锦萍：针对社会组织改革条例的定位问题是一个大问题，到底是在这个领域立一个什么样的法？应该是要适用于所有的公益组织和社会组织的，要明确他们的基本权利义务和政府的关系，这是很关键的。
现在几乎所有地方政府都没走这条路，只想对慈善或者公益慈善组织改革，一般想做促进条例，促进是两个层面，一个是一定要给这类组织一个比较好的法律环境，可以便于它成长，这个条例里面一般的内容都是属于培育扶持的比较多。还有一个就是我们不太注意的就是规范方面，要促进它发展，必须给它一个比较好的法律环境，哪些可以做哪些不可以做是非常明确的，现在看起来，地方政府基本走的都是第二条路，他们不去碰触这个领域一般组织的基本权利义务，因为那个要做起来非常艰难。
云南走的也是这个思路，大家可以看到它的框架里面涉及到对组织的界定是什么，什么样的组织，包括组织的一些设立方面以及基本规范，同时捐赠和募捐，这些花了很大笔墨，后面就是监督管理了，然后就是社会责任、扶持和奖励，这些应该是很重要的。
云南省的改革路径是对的，基本就是通过立法方式来规范，这个值得肯定。但在很多问题上，包括从立法的定位、立法的框架、具体内容方面，还有改进空间。简单来说，在慈善事业促进这一块，更多的内容是要放松限制，然后增强政府的培育扶持政策，给予很好的规范性规定，即监督管理方面的规范就可以了。
