编者按：近期，新的《基金会管理条例》在多年酝酿之后甫一出台，立即引起社会对中国公益事业现状的普遍关注和讨论。中国的公益捐赠现状如何？人们对待财富的观念有何变化？新条例将如何改变捐赠的法律和政策环境？长期从事中外基金会研究的资中筠女士通过本文对这些问题进行了深入探讨，并提出在“公益组织的管理法规上逐步把重点从防范向鼓励方面转移”的建言。资中筠女士是中国社科院美国研究所研究员，是《散财之道－－美国现代公益基金会述评》一书作者。
发展捐赠公益事业，近期而言，可使蕴藏在民间的财富和积极性有方便而通畅的渠道发挥出来，同时调节贫富，缓解社会矛盾；中期而言，是我国从人治走向法治，并实现小政府、大社会的一个进步；长远而言，可以改变社会风气、公众观念，树立公民的社会责任感和自助精神。
任何社会在经济迅速增长过程中都有两极分化的问题。迄今为止缓解之道归根结底是两种：政府调节和社会公益事业,二者缺一不可。当前在发达国家中，欧洲国家偏重政府福利，美国则私人公益事业特别发达，不过政府的福利政策和拨款在绝对数字上还是占主要地位。不论通过哪一个途径，目的都是调节社会财富，扶助弱势群体。
过去我们所理解的社会主义，就是政府包办一切，生老病死全靠国家。其实，即使在过去，这也是错觉。在改革开放之前，受惠于政府提供的福利的人仅限于有“单位”的人群及其部分家属，城市居民覆盖面也有限，遑论占人口最大多数的农村人口在改革开放以后，随着市场化的急剧发展，社会发生了深刻的变化，有限的旧的福利和社会保障制度正在解体，政府现有的承诺无力兑现，更无法满足实际的需求。“社会主义”性质的福利远不如多数欧洲国家，甚至不如某些第三世界国家。
当前，我国社会的两极分化已相当严重，威胁到社会的稳定，这已是朝野的共识。随着最新的政策精神对“非公有制”经济进一步肯定和鼓励，大量财富日益集中在少数人手中的趋势方兴未艾, 缓解贫富分化问题乃当务之急。如何有序地使用民间资源用之于民，是当前急待解决的问题。主要需要一部专门用于民间公益捐赠的切实可行的法律，使政府、捐赠者与接受者各方的权利义务都有明确的规定和保障，并使这一事物成为全社会认可和理解的正常现象。
我国的民间慈善捐赠形式和理念与西方发达国家不同， 但也有一定的传统，“为富而仁”、“泽被乡里”、“办义学”等都受到社会称道。并不一定非要有基督教传统才有慈善公益事业。但是，1949年后的一段时期里基本上取消了私有财产，同时对一切慈善捐赠以及社会改良大加批判，认为是剥削阶级的伪善，是麻痹人民斗志、阻碍革命的行为，因而自然谈不到发展民间公益事业。改革开放以后，出现了“先富起来”的群体，且无论在人数和财富上都增长得很快，但他们对公益事业的捐赠意识却相对滞后。其中有诸多原因：
首先是有产者缺乏安全感，不知道政策何时有变，财产在法律上缺少保障。事实上，一方之富因得罪当地掌权者而被以莫须有的罪名剥夺财产的也不乏事例，因而他们还没有树立对国家和社会的主人翁感。
其次，无庸讳言，由于我国特有的历史原因，先富起来的人群素质较低，与1949年前的民族资产阶级的教育文化背景不可同日语，他们也缺乏对社会、国家休戚与共的责任感。不少“暴发户”则宁愿一掷千金用于畸形的、不健康的，乃至堕落腐化的生活。还有大量的资金流到国外--不是办企业，而是易地高消费，或为子女移民作准备。有的企业老板愿作一些捐赠，但抱短视观念，希望得到立竿见影的回报，最直接的是为品牌或企业做广告、树名声。除临时性的救灾外，多锦上添花，而少雪里送炭。财力雄厚的企业或个人不惜出巨资养足球俱乐部、捧歌星，而不愿为诸如基础教育及其他细水长流的社会真正需要的领域作出贡献，这是我国特有的畸形现象。即使资助教育，也多愿捐大楼，而鲜有支持研究项目，或改善贫困地区教师待遇等。
公正地说，近年来财富拥有者的成份、素质逐步有所改变，观念也随之更新, 在企业界以及一般社会人士中对公益事业的认识和积极性正在提高, 形形色色的民间公益组织和活动正如雨后春笋般发展起来，已经具备了发展真正的民间公益事业的基础。
第三，政府的相关政策法规不明确、不完善也阻碍捐赠的发展。相对说来，“大款”的捐赠问题比较容易解决，还有散见民间的许多热心公益之士，以满腔热情做着帮助弱势群体的有益工作，遇到的困难更多。最重要的是始终得不到“合法性”，结果往往半途而废，甚至陷入法律困境。
为什么明明是利国利民的好事，却不得其门而入呢？关键在于没有鼓励性的、完善的法律。大批成绩卓著，并深得受众欢迎的民间组织处于不合法或半合法地位，能否继续存在、开展活动，取决于当地官员的好恶，并没有长远的法律保证。国家税收制度也没有明确的减免规定。现有的法规是防备多而鼓励少。1999年颁布的《公益事业捐赠法》，这是唯一的、也是最权威的正式的法律 (其他都是“管理条例”)。这部法律提到鼓励捐赠、规范捐赠和受赠行为，保护捐赠人、受赠人和受益人的合法权益，促进公益事业的发展，比以前的有关法规有所进步，但是有两大关键的缺陷：
1、并没有涉及对基金会之类的公益组织如何处理。似乎捐赠对象只限于现有的组织或单项事业； 2、在税收上给予优惠仍然是模糊的，并未说明依照哪一条行政法规、法律，给予什么样的优惠，也没有具体的操作办法和执行部门。结果仍然无法落实。缺了这至关重要的两点，依然达不到真正推广和鼓励的作用。至于1998年发布的《民办非企业单位条例》，则首先规定必须由主管业务单位批准，而且通篇都是“不得”做什么，关于保障其权益只有一句空话，对“权益”内容并无任何具体规定。
在这种情况下，许多人即使愿意“做好事”，也阻力重重，甚至因此而无端陷入困境。另一方面，缺乏有效的监督机制，以“非营利”为名行变相的谋私利之徒也有空子可钻，有时出现一些丑闻，使得一般公众对此类组织和活动缺乏信任，不敢贸然捐赠，甚至也不敢贸然接受。
在美国，同类法律条文属于国税法的一部分，由税务部门监管。这是因为，美国结社一般不成其为问题，只有免税问题需要特殊对待。我国国情不同，放宽结社还是个遥远而复杂的问题，但惟其如此，更宜先把公益组织与一般“社会团体”区别开来，可以免去立法者和政府部门许多需要设防的顾虑。笔者在以前的文章中曾参照美国的经验并针对我国的公益组织法规提出一些应该包括的要素 (见《财经》杂志2004年第3/4期合刊)。 这也是公益界人士大体共识。
最近, 国务院颁布了新的《基金会管理条例》不少方面符合这些要素，比1988年的管理条例在精神上和具体细节上都有很大的进步, 表现在： 1) 首先态度比较积极。对本条例的宗旨除强调“管理”外，增加了“维护基金会、捐赠人和受益者的合法权益”，以及“推进社会力量参加公益事业”的内容。还规定了基金会的财产和收入受到法律保护。 2) 纯民间的公益基金会的地位首次得到承认。 3) 为防各种滥用基金会， 损害其公益性质的弊病，对基金会的组织、运行、监督和透明度等做了详细的规定。这是本条例最具体的部分。也符合我国现在法治不完备，社会缺乏诚信的国情。至于具体规定是否都合理可行尚待在实践中调整完善。 4) 明确规定允许基金会进行合法、安全、有效的投资增值。使基金会的持续性有所保证。 5) 首次把境外基金会包括在条例中。 6) 在税收优惠待遇中把基金会、捐赠方和受益者都明确包括在内。在原则上一旦登记为公益基金会就可享受此优惠，而不必逐年、逐项与有关政府部门协商。
另外，税收优惠问题在本条例只有原则规定，据说将另有具体的法规出台。希望新的有关税法能在理念上和可操作性上有较大的进步。
新的条例将从6月1日起执行，并要求所有有关基金会重新登记。 这固然是好事。 但笔者有一点疑虑：大批事实上正在活动，取得极好的社会效果的小型组织虽然没有正式登记，迄今为止一直得到默认。它们是够不上新条例规定的门槛的。 在重新登记中是否反而会受到更大限制，甚至原有的被默认的地位也失去了呢?
依笔者愚见，对于民间公益组织, 我国政府部门主要思想顾虑是在政治上担心失控，在经济上，特别是税务部门、财政部门等，担心减少收入。另外，重点偏于在已有的官办基金会的基础上积极吸收社会捐赠, 这种与对待国营与民营企业的习惯偏向是出于同一意识。
这个问题可以换一个视角来看： 关于失控问题,不能因噎废食。任何情况下,都有违法的行为，不能因为少数人可能做坏事，就限制多数人做好事。 如果从全社会出发，在数量上，捐赠的款项远远大于可能交纳的税款。 同样数量的财力，分散直接用于需求对象，比集中到政府部门后再通过层层官僚机构抵达需求对象，效率要高的多，发生弊端的几率也小得多。事实上，设法杜绝偷漏税和使得税收制度进一步合理化，才是避免财政税收流失之道。有限的官办基金会不可能及时发现并覆盖所有的社会需求，这与国营企业不可能覆盖全部国民经济是一个道理。显然许多潜在的捐赠者更愿意根据自己的意愿确定用途和组织形式，二者的积极性和主动性是不可同日语的。既然对于私人赚钱已经给予合法地位, 没有理由不为私人花钱做好事提供方便。
总之, 在对私人公益组织的管理法规上逐步把重点从防范向鼓励方面转移，在当今的中国可收一石三鸟之效： 近期而言，可使蕴藏在民间的财富和积极性有方便而通畅的渠道发挥出来，填补大片社会急需之空洞而节省政府的财力物力，同时调节贫富，缓解社会矛盾；中期而言，是我国从人治走向法治，并实现小政府、大社会的一个进步；长远而言，逐步使公益事业进入人们日常生活，可以改变社会风气、公众观念，树立公民的社会责任感和自助精神。
