摘要：中国农民合作组织在过去几年中发展很快，但总的说来，与其他国家相比，其发展仍处于比较初级的阶段。刚刚通过的农民专业合作组织法为农民合作组织的正式成立和运行亮起了绿灯，但是，农民自己管理的组织真的会由此迅速发展起来？
本文分析了中国当前的政策和市场环境，并与其他国家的农民组织所面对的相关情况进行了对比。分析研究的结论是中国目前的市场环境非常适合农民组织的发展，政策环境也变得更为积极。农民组织的进一步发展将产生的巨大的多方面的影响，包括经济方面的效益和更广泛的发展影响。
但是，发展真正由农民管理的组织所面临的问题还是很多的，尤其是地方政府过多的行政干预和公司的各种垄断行为。此类行为虽然可以“推动”农民组织数量和人数的增加，但同时会阻碍真正的农民组织的产生和成长。农民合作组织从根本上是农民自我帮助，自我服务，自我管理（治理）的组织，它的成立及可持续的发展是要有重要前提和条件的。如果政府和其他机构将其作为农业现代化或产业化的工具，就从根本上违背了其成立的初衷，使其最终成为政府的依附，而农民也不会对这样的组织进行实质投入。对于各相关利益人来说，尤其是地方政府，解决上述问题的根本办法是建立一个有利于中小企业包括合作组织发展的积极的环境。尤其是对发展农民合作组织来讲，更为重要的是要开展全国性的宣传教育，对政府工作人员和合作社提供培训和技术援助；加强地方司法体系；对合作社的发展进行有效的监督。从长远看，农民合作社的自我联合和成立自己的联盟是其可持续发展的关键。
本文首先主要讨论了农民合作组织的概念及其决定因素，包括市场失灵和政府失效；其次，分析了合作组织在不同国家发展的经验和效果，对政府在其中的不同作用进行了分析；第三，研究了农民合作组织所产生的影响，并主张其影响远超过经济范畴，实际上农民合作组织所带来的体制变化本身就是发展的重要内容和目的。
本文最后对中国农民合作组织的发展进行了理论和实证分析。先评估了中国农民合作组织的决定因素，包括市场和政府的因素，然后对政府目前的有关政策进行了分析，针对如何使农民合作组织取得长远的可持续发展提出了政策建议。
正确把握真正的农民合作组织的概念是支持其健康发展的前提和重要条件。国际合作社联盟（ICA）的定义是：人们自愿组成团体，通过共同所有和治理的企业行为来实现其共同的经济、社会和文化要求。从这个概念中，我们可以发现最重要的两点是团体和企业，合作社即是一个团体，同时又是一个企业，所以一个成功的合作社必须同时处理好商业上的可行性和作为一个组织的可持续性。美国维斯康星大学合作社研究中心对合作社的定义是：由与其交易的成员自愿所有和治理的企业，由成员管理和运营，非赢利或保持盈亏平衡，合作社由使用其服务的人所有。这个概念给我们最重要的启示是，合作社必须是由使用其服务的人所拥有的企业。当然，合作社的其他特点包括，必须基于自愿和民主治理，根据交易量而不是投资额分配利润等。1合作社的特点决定它的成立发展周期与其他机构是完全不同的。
成立农民合作社的主要原因在于市场失灵和政府失效。2
一、农民合作组织的概念和决定因素
发展中国家和发达国家的农民都会遇到由市场失灵3引起的几乎相同的问题。大多数国家的农户与产业上游和下游的其他产业者相比，生产规模都较小。规模效益和范围效益对生产、加工、获得信息、培训和技术援助、产品和原料运输和交易谈判产生影响，造成产业集中和垄断行为的出现。因此，单个农户的讨价还价能力与其他厂商相比很弱，尤其是当地出现垄断厂商的情况下，如当地只有一家加工厂，单个农户几乎没有力量来对付不公平的作法。
当人们一般遇到社会或经济上的挑战时，他们的第一反应是寻求政府的帮助。小农户也不例外，但是大多数政府都无法有效满足他们的要求。这种所谓的政府失效是因为为众多的小农户提供适当的信息服务、培训和技术支持所需的成本和技术条件要求很高，而当地政府的财政和行政能力都比较薄弱。
而且，政府失效还有其他原因，包括政府的工作重点偏离或政府简单化地解决小农户的需求问题。同时，对最小规模和最贫困农户的需求了解不够准确和深入。还有相当多的当地政府更注意一些有影响有关系的项目而不是着眼于整体发展等4，使小农户无法有效获得公共资源。而这些小农户在目前的政治体制下，尚无法影响政府制定发展目标和分配公共资金。
总体上讲，许多当地政府无法提供农民从市场上也无法获得的有效服务。这样，小农户就有很强的理由成立维护自己共同利益的组织。农民合作组织可以为社员提供各种服务，协调他们的买卖行为以求实现利益的最大化。在保持社员个人财产所有权和生产决策权的前提下，合作社可以增强农民讨价还价的能力。而且，合作社，尤其是合作社联盟还可以帮助农民拥有正式的向政府反映其需求的有效渠道，从而促进政府能够更有效地提供服务和提高服务的针对性。有效的社会和政治参与可以真正地赋权于小农户，这也是从根本上解决贫困的办法。
二、农民合作组织的国际经验
但是，并不是所有的农民合作组织都能提供上述服务。政府对合作组织能否成功起着关键作用。尽管世界各国的合作组织都是为了解决市场失灵和政府失效的问题，但他们的发展道路却是不同的。
发达国家的合作组织是抱有共同目标的人们为了满足共同需求所采取的自发行动。合作组织使非国有但共同拥有的生产方式成为可能，它执行自由企业制度但不提倡资本主义（Craig，1993）。例如，在北美，合作社组织销售更多产品，在遵循供求关系下影响价格和其他交易条件，要求公平交易，反对剥削行为 (Togerson et al.，1998)。
农民合作组织随着市场结构的变化而发展。在过去几十年，农业企业的规模随着并购而不断扩大。其主要驱动因素是沉淀资本的不断增加，和规模效益、范围效益以及对知识产权的保护。农业企业沿着产业链横向和纵向延伸其业务，合作农业也随之迅速发展，小规模的加工企业和农户所占的市场份额越来越小 (MacDonald，2001；Fulton and Giannakas；2001)。农民合作组织为了适应市场变化，通过向下游产业延伸，从事更多的加工和销售的工作来获取更高的利润。为了筹集资金和对付困扰合作组织的免费搭车者5，一些农民组织选择了有选择地吸纳成员，将产品销售权与成员的资金投入结合起来，这类合作社又叫“新一代”合作社。
在所有这些合作社发展过程中，政府的干预是很有限的。一般，政府只是注册部门，提供注册服务。以加拿大为例，以前政府还负责监督合作社的运行，使其符合有关法律规定。但从上世纪80年代开始，政府职能从管理转向提供积极的环境，合作社活动的监督由相关人员执行，主要是合作社的社员、持股人和借贷人(Ish，2005)。因为这些利益相关者离合作社更近，他们掌握合作社运行的更多的内部信息，而政府部门很难收集这些信息或收集的成本高昂。给予合作社成员更多的监督权，可以激励他们投入更多的精力来参与合作社的管理，因为他们可以看到自己的努力可以带来的效果。
在合作组织的要求下，政府可以在其筹建阶段提供一些支持6。例如，政府可以资助辅导员与合作社的主要筹建人员共同工作，在法律、机构管理和技术方面提供咨询，并帮助潜在的社员间建立信任。政府还可以资助一些筹备工作，比如可行性研究和商业计划的费用。
合作组织在一些发展中国家和转型国家的发展。与发达国家相反，合作组织在这些国家受到国家有计划的对社会和经济生活干预的影响。在一些国家，合作社只是被用作发展工具之一(Develtere，1992)。政府对农民合作社的组建和运行起着关键作用。甚至合作社被作为工具对农业经济进行集体化，打破传统社会，建立现政权的权力基础，并按照统治者的意愿来重新建立农村的社会秩序7。
为了政治目的对合作社进行“绑架”在非洲国家非常普遍(Chukwu，1990)。几乎所有的合作组织都是由政府或外部机构来发起的。他们向人们施加压力迫使其加入合作社 (Fals Borda et a.，1976)：通过国家的强制力，建立合作社的垄断地位，不加入就会被剥夺某些经济利益；而且是通过提供某些利益来吸引人们加入。因此，这类合作社从根本上违背了合作社的本质特征和原则，成员也对其没有任何所有权和控制权。由于在成员眼里这些机构缺乏合法性和信用度，他们也缺乏与之合作的意愿，造成机构的交易成本很高，丧失了竞争性。
由政府组建的农民合作组织一般会对其产生依赖，因此不具备任何经济和社会的可持续性。成员个人动力的缺乏导致他们对合作社没有任何承诺和投入，合作社也缺乏创新和企业精神。这类合作社经常会面对大量的免费搭车者，一旦政府的支持撤掉，合作社就会垮台。合作社入社的强制性造成合作社内社员由于彼此差异较大很难达成共识，凝聚力很低。这些所谓的合作组织保持了传统的权力结构，并且对原有的剥削形式和社会分化进行了强化(Develtere，1992)。
通过对合作社不同的发展经验和过程的对比，我们可以从中得出最重要的教训，那就是政府在合作组织发展中起关键作用。合作组织如果能够根据农村市场经济的情况自主发展，并且合作社是由成员所有和控制，成功的机会才会很大。但是，如果政府或外部机构在合作社组建和管理中起决定作用，这些合作社是无法自我维持的，因为其缺乏真正的自我领导能力、创新能力和创业精神，更可能成为社会排斥的工具，并且使财富和机会的差距扩大。
三、农民合作组织可以产生的影响
由成员拥有和控制的农民合作组织可以将成员的资源和技能汇聚起来，使其产生的效益在可持续的基础上最大化，包括增加现金收入和其他经济和社会效益。现将农民可以从合作组织中获得的收益总结如下：
集体营销 联合国粮农组织总结了小农户进行集体营销可以获得的好处（FAO，1985）：
◆市场准入：合作社可以使农民将产品汇集起来销售，否则个体农户的产品由于产量过小，运输不经济和分散而无法进入某些市场；
◆以优惠价格购买产品：合作社成员可以通过批量购买，可以得到运输和产品价格的优惠，而且，更多农户生产的产品可以运到市上销售，当地消费者也从中受益；
◆市场和价格信息：合作社可以有效地收集和传递信息；
◆参与其他的营销活动：小农户可以参与其他增值生产活动；
◆对生产的间接影响：由于产品销售变得简便和获得更多收益，促使小农户生产更多的产品；
◆增强抗风险能力：由于可以集资建立储藏设施，合作社可以进行多季销售，还可以从其他非成员农户收购产品获得利润；
◆降低营销成本：减少产品处理的单位成本，提供成员以前根本无法获得或太昂贵的服务。
总的来说，合作组织可以帮助成员获得规模和范围效益，减少由于信息不对称引起的内部交易成本。农民合作社可以使农民更有效地利用市场，同时使市场的运行更有效更有利于穷人。合作组织可以成为一个“竞争尺度”，通过合作社获得的效益可以明显地显示出，在市场链中小农户可以公平地获得的利益，以及缺乏合作社后他们所面临的不公平境况(Baker and Theilgaard 2004)。
沿供应链延伸 在积累了一定资金后，合作社可以投资进行产品加工，来获得更高的利润和产品附加值。由于就业机会的增加和农民收入增加后当地金融机构存款的增加，社区经济会取得良性循环。
提供紧缺的服务或以可接受的价格提供优质服务 由于市场失灵或政府失效，小农户经常无法获得服务或无法接受一些服务的价格。例如，小农户由于无法提供抵押物而不能得到信贷服务。合作社作为注册机构法人可以同其他法人签订合同，或从金融机构取得贷款，合作社本身也可以为成员提供信贷服务。
但是，对于农民合作组织可以产生的影响，我们不应仅限于其对成员的经济和财务效益。它所引发的体制变化对整个社会意义是重大的。这可以从以下三方面阐述相关的社会意义：
第一，由于GDP 或人均收入无法准确反映一个国家的发展状况，而且他们只是发展的手段而不是目的，所以合作组织可以产生的经济和财务效益应该只能属于其所产生的影响的一部分。一个国家的发展状况的关键问题应该是：贫困是否减少？失业率是否降低？不平等是否减少？如果这三个指标都能够下降，说明一个国家处于发展阶段(Seers 1969)。农民合作组织作为穷人和小农户的制度安排，可以为实现减少贫困、提高就业和减少不平等做出贡献。
第二，正如Hoff and Stiglitz (2001:389)指出：发展不再仅是资本积累的过程，而是体制变革的过程。同样地，Sen (1999a:29) 认为：参与的过程应当被理解为是发展的目的之一。根据上述理解，农民合作组织本身就是一种发展。Uphoff (1993) 主张体制化是发展的必需部分。从长期看，生产的社会组织和激励机制更加重要。小农户通过合作组织参与生产，交换和政策倡导本身就是解放和获得自由。
为了完全实现这些目标，农民合作组织应该不断成长，他们不应该仅被限制在“自我帮助”的范围内。他们应该能够参与那些影响他们生计和社区的决策的制定。他们越能合法地参与，就更加能够掌握更多的资源和信任，使其本身更加具有影响力 (Uphoff 1993)。
农民组织应该逐步参与政策倡导。比如，农民自愿组成的合作社或协会应该既能提供一些服务，同时能够表达他们的诉求以影响公共决策 (Eade，2002)。对于政府来说，这有助于他们更加有效地评估公共服务的需求。但事实上，情况根本不是如此。
农民合作组织的成长还表现在其活动的层次上。农民组织自己的协调机构，如农民合作社联盟可以承担政府的管理职能，因为他们掌握更多外部所不了解的信息。而且，这些联盟可以代表小农户在国内生产和贸易政策上进行政策倡导8。
越来越多的实证说明农民合作组织不但能使成员或其社区提高生产力，改善福利，而且可以造福更广的层面 (Uphoff，1988)：
◆ 在马拉维，一个农村合作项目使100万人口获得了清洁的饮用水，费用仅为每人10美元。这个项目充分调动了社区的人力和管理技能，当地人被雇作建设和管理的专业人员 (Glennie，1983)。
◆ 在孟加拉国，格拉民(Grameen)银行(其创始人刚刚获得诺贝尔和平奖)与存款借款者小组和他们的联盟合作，向农村最贫穷的120万人发放了贷款。每笔小额贷款的金额大约是70美元，但带来的收入却提高了50%以上。还款率近100%，存款每年都翻番。这些最贫穷人们（其中大部分是妇女）的存款率达到50% 以上，存款总额达到了 2000万美元以上 (Fugelsang and Chandler.1986；Counts，1991)。
◆ 在印尼Ciamis区的一个土壤保持和农业开发项目，通过动员社会力量和村民的参与，以政府项目1/5的费用开发了48,000公顷的梯田，而原计划只有4,000公顷。 (Craig and Poerbo， 1988)。
◆ 肯尼亚政府的茶叶机构与茶农委员会合作，共同推广一种以前被认为对小农户太难接受的茶叶9。他们用了15年时间，将出口份额从零提高到全国的1/3。由于生产的茶叶质量很高，在国际市场卖价很高，大大提高了茶农的收入水平。(Lamb and Mueller，1982，pp.51-62)。
◆ 面对连锁店的集中采购所带来的挑战，加拿大西部的消费合作社成立了合作社联盟。联盟现在为335个社区服务，2004年的销售额达到13亿加元；联盟还投资5000万加元建设新的设施，仅人口100万的萨省的合作社会员就达到30万。 (Regional Economic and Co-operative Development，Saskatchewan，2006)。
◆ 加拿大1937年通过了信用合作社法。2006年在萨省有88个信用社，332个营业点，309个服务点，信用社的雇员达到3065人，在157个社区，信用社是唯一的金融机构。信用社的贷款和抵押贷款市场份额达到35%，存款占37%，成员数为54,300。(Regional Economic and Co-operative Development，Saskatchewan，2006)。
…………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………
资料链接：中国农民合作组织在近几年取得了较快的发展。根据农业部的数据（2006），截至2005年底，中国有15万人农民合作组织，会员数达到2300万，占农民总数的9.8%。但是，根据世界银行组织的一次调研，这些统计数字需要进行谨慎地处理，因为其中大量的所谓合作社是非正式的或根本没有进行任何活动（世界银行2006 b）。虽然发展很快，但是同其他国家相比，中国的合作组织数量和规模还很小。根据国际合作社联盟（ICA）的统计，巴西的合作社生产了全国72%的小麦，44%的大麦，43%的大豆，39%的牛奶，38%的棉花，21%的咖啡和16%的玉米；在日本，91%的农民是合作社会员，合作社的总产值达到900亿美元；在美国，年收益超过10亿美元的合作社在30个以上，2003年全美最强的100个合作社的总收益达到1170亿美元，大约30%的美国农产品是通过农民所拥有的3400个合作社销售的；在印度，超过2亿3千万人是合作社社员。
注释：
声明：本文所阐述的观点和结论以及引述的情况完全由作者负责，并不代表世界银行，行动援助中国和Saskatchewan大学的观点。
1.参见ICA的合作社7个原则。
2.更多关于农民合作组织成立原因在于市场失灵和政府失效的讨论见Fulton（2005）。
3.例如，四川省的小农户遇到收购商贩缺斤少两和压级价等方面的问题，和加拿大西部的农民遇到的问题是相同的（CSC,2005）。
4.后果是具有深远意义的，造成不平等现象的继续。由于公共资金被用作私人用途而没有投资于发展，人力资本和经济发展的速度大大降低（Blair,2005）。
5.他们只想获得好处但不愿对合作社做出任何贡献。
6.一种新的体制会存在外部性，所以政府应该干预（见Lin,1989）。
7.这些所谓的合作社只是被用作将财富从农业向工业，从乡村到城市转移（Baker and Theilgaard,2004）。
8.民主管理，成员资格开放和关心社区发展等原则将使农民合作组织增强其作为一种体制的合法性力量，使非利益集团参与进来，提高他们的政治期望值。但这将减少利益集团的权力。由于其权力和使用公共资金来满足自己需要的能力被削弱，利益集团有可能采取行动保护自己的这些权力……
