2006年后半年出版的两本报告为理解“发展”提供了互补的视角。一本是联合国儿童基金会和国务院妇女儿童工作委员会办公室联合出版的《中国预算体制与儿童教育卫生服务筹资》，另一本是世界银行出版的世界发展报告2007《发展和下一代》1。
《中国预算体制与儿童教育卫生服务筹资》报告探讨了中国的公共财政、儿童教育和卫生方面的支出、财政预算制度、政府间财政关系、儿童教育和卫生财政等问题。报告最重要的贡献在于从发展规划和预算体制互相联系的角度揭示了公共支出用于儿童教育和卫生服务不足的原因。
“尽管中国从1953就开始编制五年发展计划/规划，却一直没有发布过《计划法》或《规划法》来指导规划的编制工作。”（第85页）以长期专项发展规划《中国儿童发展纲要（2001-2010年）》和《中国妇女发展纲要（2001-2010年）》为例，各级政府参照全国纲要编制了当地的儿童和妇女发展纲要，但“多数省关于十一五发展规划的建议中没有具体提出贯彻和落实儿童和妇女发展纲要的要求”（第86页），规划仍停留在抽象或理想层面，缺乏可衡量的分目标。规划虽然也提出了一些重要目标，例如使儿童计划免疫接种率达到90%以上，但是缺乏具体的数据监测和评估方式。这些模糊区的存在，加上现有预算体制的缺陷，构成了儿童教育和卫生服务问题的重要原因。
首先，从预算结构上看，“预算收支分类体制有明显的不足……所使用的支出功能分类不能充分反映政府全部活动的职能和活动”（第95页），为此，中国政府开始试行新的政府收支分类科目。其中教育收支分类变化不大，而医疗卫生支出分类变化较大，也更为细化。但是，这些细化的分类并没有与规划中保障儿童权利的内容紧密匹配，这使监测确保规划实施所需要的资源分配情况的难度加大；在各级政府优先考虑经济增长的前提下，也容易导致公共资源分配不足。
其次，预算法规体现的仍是增量预算的预算编制方法，零基预算仅在一些地区的财政部门实施。增量预算的弊端包括“承认以往的支出结构；不充分考虑变化的情况和新的优先支出领域；不利于控制和削减可能再也不需要的支出；不能及时编制预算。”（第97页）这与我国社会的急剧变迁无法相适应，尤其是自1980年代以来，儿童期、儿童发展的需要也发生了迅猛的变迁；例如，与约1.47亿人口流动现象相伴随的是2600万左右流动儿童的基本服务问题，”流动儿童的失学率较高”（第49页），“七城市（吉林、伊宁两市无资料）平均流动人口孕产妇、婴儿、5岁以下儿童死亡率……均明显高于七城市常住人口（北京、深圳、武汉以、成都、咸阳、绍兴、株洲）。”（第73、74页）为克服增量预算法的不足而在部门试行的零基预算事实上不等同于真正的零基预算。“最主要的制约因素之一是，财政部和地方财政部门对政府部门公务员的人员编制和名额没有决定权。财政部门只能接受已经确定的人数作为定员标准的基础――这是一个相当大的制约因素。在地方政府，制约因素更为严重，因为其工资和福利占总支出的70%以上。”（第98页）然而，从教育和卫生支出分权来看，中国教育和卫生支出高度分权：“2003年，中央投入仅占全国教育支出的11.6%，地方投入占88.4%（第37页），”1991-2004年，中国卫生事业费97.8%的支出为地方财政支出”（第56页）。而2004年，中国财政教育支出仅占GDP的2.8%，远低于世界平均水平，甚至还低于低收入国家的水平；政府卫生支出占国家卫生总支出的比例也比大多发达国家和发展中国家低。因此，目前的预算编制方法并不能与实现儿童权利的需求相应；政府如果依然缺乏整合的公共资源配置框架和统一的预算体制，十一五规划中有关儿童权利的项目就必然缺乏相匹配的预算。
最后，同样重要的是，财政预算还没有多年期预算规划、结果导向的预算方法和完整的财政支出绩效评价的理论体系和方法。多年期预算规划一般是五年滚动规划，每年要审核指标，并根据宏观经济绩效、政策目标和重点领域的变化进行调整；结果导向“将支出配置明确地与产出或要达到的具体结果和目标结合起来”，而绩效评价则注重考量经济性、效率性和有效性。要稳健地向这些目标发展，中国政府既要能够制定具体、可衡量的发展规划和相应的财政预算，又要能够适时地监测规划和预算的执行情况，并根据社会经济形势和人口发展状况做出适宜的调整。 关于儿童服务的财政政策方面的进一步研究，《中国预算体制与儿童教育卫生服务筹资》报告提出了很有价值的建议。最重要的一点：由于地方政府，特别是县级政府在儿童教育、妇幼保健和其他儿童服务筹资方面承担着主要的支出责任；在具体落实儿童和妇女发展规划、切实促进儿童权利方面发挥着重要作用；因此，选择不同的县，实地调查和比较研究很有价值。这样的研究，无论是总体分析地方的规划和预算，明确各级政府/部分的支出责任，还是考察不同儿童群体的服务筹资情况，都应倾向于更具可操作性的方面和探索贴近实际的方法和路径，通过它们，实现儿童最基本的权利和社会服务。
有趣的是：报告《发展和下一代》就用了相当多的篇幅，在实践操作的层面扼要地叙述并比较了政府政策在促进青少年和社会发展方面的得失、各种青少年发展项目的经验与教训。这些政策和项目贯穿青少年时期重大的五项生活转变：在小学年龄之后的继续学习（learning after primary school age），开始工作（starting a productive working life），养成健康的生活方式（adopting a healthful lifestyle），组建家庭（forming a family），行使公民权（exercising citizenship）；叙述和比较则有机地整合在三组透镜之中：第一组聚焦于“机会（opportunity）”，第二组聚焦于“能力（capabilities）”，第三组聚焦于“另一次机会（second chances）”。这样的分析框架为比较研究提供了明晰的指南。
在论证逻辑上，报告《发展和下一代》同样体现出实证的主张：大量的数据和统计分析成为阐释观点的证据；而作者的论证进一步拓宽了对青少年发展重要性的理解。可以从两个方面来看作者论证的思路。
第一，个人生命周期内和代际间的人力资本投资的重要性。如果决策和投资可以及时支持青少年培育和发展自身能力，那么，对每个地区而言，随着个人的成长，可以期望的重要回报是出现大量具有建设精神和能力的劳动者、家庭、公民以及社区领袖。这与青少年时期重大的五项生活转变紧密联系。错失这样的机会，既延误个体发展，也需要更多的投资来纠正政策和实践带来的负面后果。联系到个体接受教育的时机，生活惯习的养成和转变等事件，对此必然会有更为充分的理解。这一点或许对所有时代来说都同等重要，那么，为什么在“现在”如此强调政策的优先性考量是关注青少年？报告从人口统计学的分析入手，结合代际间的发展与变迁，指出：随着人口迅速的增长，今天，全世界12-24岁的人口数量达到15亿，其中13亿在发展中国家，是历史发展至今青少年人口数量最多的时期。由于人口出生率在下降，增长将趋于稳定，增幅很小，因此目前世界人口结构中，青少年群体已经达至高峰。尽管，在不同国家和地区，这一群体的年龄结构存在差异。如此庞大的青少年人口是发展的巨大挑战：许多国家和地区需要确保更多的青少年享有优质的教育和卫生服务，社会经济发展需要大量具备较高教育水平的劳动者，新的健康问题，治理的转变和公民社会的成长，全球化和新技术的发展，都对应对青少年人口的发展问题提供了重要契机。如果各国和各地区能够正确地做出及时的回应，那么这些将来为人父母、参与治理社区和国家、建设经济和文化的人群将变得更强健，也必将极大地促进社会的全面发展。
第二，青少年在减贫和持续发展进程中至为关键。青少年时期是学习和培育人力资本的重要阶段。这份报告中，“人力资本”是指人们为了劳动和生活而需要习得的各种知识，技能和培育的种种能力。例如，获取信息、分析判断、解决问题、保持健康、参与治理等。早期的人力资本培育不仅有助于青少年本身在未来拥有更多的发展机会，也有助于防止代际间的贫困传递：当青少年拥有知识和能力之后，他们可以把自己和父辈都带离贫困的境地；当青少年懂得如何为人父母时，他们会更好地计划家庭和下一代的发展。这也是国际社会和千年发展目标强调儿童和青少年发展的重要原因之一。除了减少绝对贫困之外，及早支持青少年发展也有助于减少社会不公正。因为机会不平等只能使不公正变得更加牢固。例如，许多国家已经非常重视女孩享有优质教育的机会，重视妇女参与社会发展的机会，这些努力也有助于增强青少年群体自身的认同和与社会其他部分的融合。及早支持青少年发展也是影响长期发展的重要因素。例如，受教育程度与生活水平的关联，青少年犯罪和如何矫正的讨论都从不同的角度提示人们反思怎样及时正确地回应青少年的发展需求。
报告对此做出的回应是提出了一套政策和实践分析框架，用于评估政府在促进青少年发展方面做出的努力。
分析框架集中在三大方向。一是拓宽青少年培育和运用知识技能的机会，这包括提高青少年基本服务的相关性和质量、减少青少年获取更多技能和知识的障碍、为青少年独立谋生提供更多机会、以及拓宽青少年参与社区/社会治理的渠道。二是协助青少年发展决策能力以有效地利用机会，这包括支持青少年获取信息、帮助青少年配置资源及更好地做决策。三是提供青少年另一次机会以从错误的决策和实践中回归，这既是因为过去的政策和实践可能导致了某些错误，需要改正，也因为政策和实践并不能确保所有青少年、家庭或政府不再犯错。因此，政策除了考虑如何尽量少犯错之外，还要对错误给予及时的补救和对政策做出适当的调整。在提供又一次机会时应谨慎确定目标群体，补救的措施应该和主流实践协调，补救也应明确各方的责任。基于这样的分析框架，报告指出政策应当关注的重要内容是青少年时期重大的五项生活转变。
报告的第二部分，共五章，重点阐述了针对每一转变现有的政策和实践，以及这些政策和实践已经带来或可能带来的影响。报告用大量的数据和案例论证了政策应当优先关注青少年人生发展的五大转变，各国家和地区的实践在论证同一个主题的同时也见证了同一个主题在实践层面可能包含的巨大差异，无论是社会背景差异，群体选择差异，还是实践效果差异。差异使各国政策优先性的确立和资源的配置也变得不同，那么，各国怎样才能在这一方向上正确行进？为尝试回答这一问题，报告首先指出，关于青少年发展的政策之所以使青少年感到失望至少有三个原因，第一个是在事关青少年发展的各政策和部门间缺乏协调，而促进青少年发展的责任承担者仅限于青少年权益部门，在其他很多部门并没有明确相关的责任，这与中国儿童服务方面存在的问题何其相似。第二个是缺乏青少年对政策质量和服务提供的监督与评估，这与儿童和青少年行使公民权紧紧相联。第三个是缺乏已被证明的成功案例，在发展中国家，缺乏对青少年发展项目的可靠评估以用于检验从政策制定、项目执行到积极效果之间的因果关系。与这三个原因相对应，报告给出了三条原则性的建议。建议之一是建立整合的青少年发展政策框架，并将其有机地融入国家政策规划和执行机制中，以及着手相应的能力建设。建议之二是青少年参与，这包括政策设计过程中咨询青少年的建议和执行过程中青少年参与监测和评估。建议之三是对关涉青少年发展的政策效果和项目产出进行可靠的评估。
比较两份报告可以发现，它们在研究方法和内容分析上形成了有益的比照。
《中国预算体制与儿童教育卫生服务筹资》的作者王小林和梅鸿根据公开发布的文献、数据和研究结果进行了案头研究，并在报告的初稿征集到了来自国家相关部委、研究中心（所）的专家和联合国儿童基金会的官员的书面评论意见及补充数据。在此基础上，完善后的报告第二稿在“中国预算体制和儿童教育卫生服务筹资”研讨会上咨询了国家相关部委工作人员、学术教育机构的研究人员、联合国机构、世界银行和部分发展组织官员的评论意见。报告在建议中提出希望下一步进行实地调查，并“建议对各种经济发展水平、税收和儿童服务结果的国家平衡抽样，进行研究”（第127页）。
这一建议的类似行动恰好在《发展和下一代》报告中得到应证。为完成这份报告，26个发展中国家（其中包括中国）的3000名以上的青少年参与了焦点小组访谈；研究小组和欧洲、日本、北美一些青年组织的代表就相关问题进行了讨论；借助InterMedia，研究小组还构建了一份新的、非常庞大的数据库，调查数据覆盖97个发展中国家和21个发达国家以及世界银行工作的所有地区；当然，这份报告也充分利用了已有的文献资料和数据，咨询了青少年、研究者、政府工作人员、资助机构和非政府组织工作人员、以及私营部门工作人员的评论意见。为了解一些青少年发展项目和政策的实际效果，研究小组也支持进行了几项效果评估。大量的一手资料和证据极大地丰富了报告的内容和明确了对实践的启示。
当然，两份报告也有不足之处。正如《中国预算体制与儿童教育卫生服务筹资》建议的下一步研究取向：“政府应倾向于更具可操作性的方面，关注于提供实用性的方法”（第79页），可以说，同《中国预算体制与儿童教育卫生服务筹资》报告一样，报告《发展和下一代》在这一点上也没有做出实质性的贡献。前者受案头研究限制，还未能切入这一领域；后者尽管总结比较了许多的政策和实践，但对那些政策和实践的实际生成过程缺乏全面且扼要的梳理，无法呈现出启示性和可操作性强的案例分析，这或许与这本报告的定位有关。因此，将这两本报告并置，下一步的工作主要是发掘和描述实现儿童和青少年权利的现实的路，研究和呈现在现有的实践之路上摸索积累的、具有借鉴意义的启示和做法。这对研究方法提出了挑战，因为面对的是最纷繁复杂的社会发展领域；也对致力于实现儿童和青少年权利、促进社会公平发展的所有人员提出了挑战，因为践行平等实在很难。《发展和下一代》指出现今青少年的状况为加速发展和减少贫困提供了空前的机会，因此，这也考验各国政府和国际社会的胆识。 （作者：英国救助儿童会研究和教育项目经理）
注释：
1.联合国儿童基金会和国务院妇女儿童工作委员会办公室联合出版《中国预算体制与儿童教育卫生服务筹资》（China"s Budget system and the Financing of Education and Health Services for Chidren），2006年11月 The Intenational Bank for Reconstuction and Development/The World Bank,World Development Report 2007:Development and the Next Geveraion,Printed in the United States by Quebecor World USA,Ine.2006
