垄断不只会抑制民间力量对具体的紧急事件做出反应，长远来看，还会抑制此类民间组织的发育成长，消弥公众采取主动行为的热情，在公众中强化救灾只属政府责任的心态。
救灾领域的体制之惑
“灾害来临的时候，在现场很少能看到有几个（本土）非政府组织，相反，常常出现的是一些国际组织和香港的红十字会等机构。”在7月4-6日举办的“灾害救助能力建设国际研讨会”上，中国扶贫基金会执行副会长何道峰说。1
本土NGO在灾害紧急救援上的缺位与它们自身定位、资源有限、在突发灾害面前缺乏应急反应能力等多种因素有关。有业内人士认为，灾害的突发特点，使一个组织很难靠救灾维持自身运作的连续性。
然而在这些因素之外，救灾领域存在的垄断格局，也是制约本土NGO 介入的一个原因。
我国的救灾体系经过多年的历史性演变，形成了由8个系统构成的较为完备的国家预案，并以直达基层的政府网络、强大的军队和社会动员能力应对重大灾情著称于世。
与此同时，何道峰指出，现行体制也有其负面影响，即政府包办造成体系庞大，政府层级制度中出现瞄准偏离和层级传递带来低效率问题等等。由于政府动员不能有效瞄准灾民的需求，在灾民需求和捐赠者（企业）意愿之间不能产生有效对接。救灾捐赠“成为政府和企业的交换关系”。
作为传统计划体制的遗产，在NGO参与慈善救援的领域还衍生出了垄断格局。例如去年南亚海啸，中国扶贫基金会接到了国务院的文件，“只允许中国红十字会和中华慈善总会接受捐款。”当然，中国扶贫基金会后来自行开展了援助活动。
据经济观察报报道，当时由于担心民间捐款活动无法有效监管，政府指定红十字会和慈善总会为唯一两家捐赠接纳机构。对此，广州中山大学行政管理中心教授郭巍青曾撰文指出，“目前所有慈善渠道都由具有政府背景的组织控制，即使这些渠道非常廉洁，在缺乏竞争的情况下，仍旧不能保证这是一种高效的渠道。由于所有善款都必须通过目前这种半官半民的渠道，使得一部分民间援助力量流失。”（2005年1月10日）垄断不只会抑制民间力量对具体的紧急事件做出反应，长远来看，还会抑制此类民间组织的发育成长，消弥公众采取主动行为的热情，在公众中强化救灾只属政府责任的心态。
另一方面，何道峰认为，由于“NGO发育程度低下，能力不足，在救灾现场，除了国家规定的垄断扶贫的救灾机构之外，也很难看到其他NGO 的身影。”
据统计，我国每年在灾害方面有7000万人需要救助，有2亿人次（严重的时候有4亿人次）受灾害影响。这些人群中相当一部分是贫困和低收入人口。而中国农村每年因灾返贫的人数超过1000万，因灾致贫的情况也非常严重。
在民政部救灾救济司司长王振耀看来，这个特点使我国的灾害管理既有很强的政府性，同时又有较强的社会性，灾害管理是政府安全和社会安全的最后一道基本保障线。
在作为国际人道救援指南的《人道主义宪章与赈灾救助最低标准》2中，民众的参与不只体现在NGO直接介入救助过程，救援对象-灾民及其所在社区，以及他们拥有的智慧和技能，也被看成应对灾情的资源。
灾民和社区：不只是被动的受助者
对灾害的社会性认识不足，会导致应对之策限于单纯的政府行为。结果是制约民众应对灾害的主动性，使其无法充分发挥自身智慧和能力应对灾情，成为被动的受助者。只有广泛动员NGO和社区参与，才能提升防灾救灾的有效性和可持续性。
在中国这个“总体性”很强的国家，存在浓重的自上而下地解决问题的惯性思维，这是一枚双刃剑。和市场领域一样，公益领域出现的垄断现象并不令人吃惊，加上公民意识发育滞后，抑制了民众参与的渠道和热情。清华大学当代中国研究中心李楯教授认为，“大多数灾害都是社会性问题。但长期的政府主导使我们缺乏一个与政府和市场相对应的公民社会，也缺乏自治。因此，在灾害和贫困面前，我们就只能消极地依赖政府，缺乏自救、互救和救助的能力。面对灾害能够实施救助的机构和团体，以及救助方式都过于单一。”
事实上，NGO和社区组织参与紧急救灾，早已成为国际紧急救援的有机组成部分，有的还创立了值得称道的模式。
1995年日本阪神大地震期间，由于种种原因，中央和地方政府均未对这一灾难做出及时反应，各种非营利组织立即组建联合会，参与直接帮助灾民的救援行动和协调志愿者行动，以及灾后重建。这种快速、灵活机动的救援行动与政府动作迟缓的救援行动形成鲜明对比。3
在我国台湾1999年9.21大地震期间，灾民发现最先到达现场伸出援手的是非营利组织的志愿人员，最先送达灾区的救灾物资也是由非营利组织提供，此外在灾区重建、灾民心理复健和文物抢救过程中，非营利组织也始终走在前头。4
在作为国际人道救援指南的《人道主义宪章与赈灾救助最低标准》中，民众的参与不只体现在NGO直接介入救助过程，救援对象——灾民及其所在社区，以及他们拥有的智慧和技能，也被看成应对灾情的资源。该指南所列通用标准第一条就是“灾民参与”，即受灾人群积极参与救灾方案的确定、设计、执行、监控和评估。救灾方案应具有广泛的代表性、沟通和透明度、鼓励灾民参与救助。标准认为，增强灾区自救能力，发挥社区性组织的作用，有助于建立长效机制，使其在外援结束后具有可持续发展的能力。
为尝试在救灾实践中运用这样的理念和方式，解决救援中的瞄准问题，加强和灾民的互动，中国扶贫基金会2002年首度在四川遂宁、陕西汉中两地运用参与式方法进行救灾物资发放。通过群众投票选举的方式确定受灾程度不同的农户，并以此为标准发放物资，“改变了以往自上而下由村干部或乡干部说了算，重灾户和轻灾户发放的物资一样多的老办法，建立一种灾民主动参与，由他们自己决定谁该受援助、该接受多少援助的全新机制。” 中国扶贫基金会紧急救援部项目官员问会芳表示，根据这些年对物资发放的抽样调查，基金会对救援项目的实施结果基本满意。
民政部救灾救济司司长王振耀表示，为全面提高政府的灾害救助能力，需要把政府与NGO的救灾合作提到议事日程上，在救灾体制方面进行全方位转型，这是一个涉及政策方向性的问题。
政府与
GONGO
联手
针对NGO对救灾参与不足的现状，民政部救灾救济司司长王振耀表示，为全面提高政府的灾害救助能力，需要把政府与NGO的救灾合作提到议事日程上，在救灾体制方面进行全方位转型，这是一个涉及政策方向性的问题。
事实上，作为王振耀讲话的注脚，政府和政府背景的社团（GONGO）之间已经展开了一项合作。2006年5月，民政部救灾救济司与包括中国扶贫基金会在内的国内15家从事扶贫救灾的公益组织签署了救灾救济合作伙伴关系协议书，承诺在信息共享、联合行动、救灾能力培训等多方面展开合作，推动多方协作机制的建立。5而此前在2005年，中国扶贫基金会已经未雨绸缪，由民政部开绿灯，低价租用位于天津和武汉两地的中央救灾物资储备库，用于储备和转运从国内外募捐而来的备灾物资，大大提高了对灾情的应急反应能力。据介绍，2005年基金会向9个省市自治区33个县、市、区捐赠价值 3000多万元救援物资，其中大部分是借助这两个仓储系统完成。7月26日，中国扶贫基金会在三天内筹集到500万元的救灾物资并向遭遇7.15特大洪灾的湖南省提供紧急援助，成为“第一家对湖南省进行援助、捐赠到位数额最大的外省非政府组织”，6表现了快速的应急反应能力。
作为扶贫基金会举办的“灾害救助能力建设国际研讨会”的重头戏之一，第2、3天议程围绕扶贫基金会主持翻译出版的“环球计划（2004）”《人道主义宪章与赈灾救助最低标准》一书以及具体案例展开。该手册是各国政府和非政府组织国际灾难救助的指南，先后有80多个国家400多个组织共同参与制定和修订。1997年，若干人道主义非政府组织、国际红十字会和红新月会发起“环球计划”，共同起草了《人道主义宪章》，制定了人道主义救助的最低标准，并于2000年首次出版。2004年，全面修订后的《环球计划》面世。
研讨会上，来自红十字会与红新月会国际联合会、伊斯兰救援国际组织、国际美慈组织，以及中国红十字会等机构的代表进行发言，并与其他从事救灾扶贫的NGO及地方政府扶贫部门的官员同堂交流。尽管扶贫部门按照职能并不直接参与救灾，但由于救灾和贫困问题的高度关联，灾后重建也是这个部门的一项重要职责，该指南正好从人道主义救援的理念和操作两个方面为相关各方提供了系统参照。中国扶贫基金会紧急救灾部主任秦伟透露，一位省扶贫办副主任在一天内就记了28页笔记，“至少表明他们对会议的内容很感兴趣。”
按照中国扶贫基金会会长段应碧的说法，举办研讨会的初衷，一方面 “是要探索在灾害多发区将救灾与扶贫结合起来的可能。同时与灾害管理和救灾扶贫的相对各方一起，探讨建立多方协作的机制。”对此，国务院扶贫办副主任王国良回应：“希望这次会议是国际国内非政府组织、政府与非政府部门、社会各界在救灾扶贫领域广泛合作的开端。”
中国扶贫基金会实施的并非官方主导的跨国界外向型的救援行动，尽管以国际人道主义为旗帜，仍然不免显得相当“前卫”（尤其是对世界头号富国美国的救助），引发激烈争议并不令人吃惊。
国际人道救助：本土
NGO
的国际视角
其实早在2001年，中国扶贫基金会就与国际美慈组织合作翻译出版了首版“环球计划”，将国际扶贫的理念和标准引入中国，“旨在促进中国大陆赈灾的规范化和及时性”。
而事隔近5年之际，中国扶贫基金会再次引入新的版本，向国际救援网络接轨的取向更加明显。也许，能从该机构2005年来完成的一系列国际救援行动，看出一点端倪。
2005年1月，与美慈组织合作，将后者捐赠的530万美元的药物转赠印尼海啸灾区。
2005年9月，前往美国新奥尔良灾区进行灾情评估，并在国内为同时遭飓风袭击的中国辽宁和美国新奥尔良地区进行募捐活动。
2005年11月，派出考察小组前往巴基斯坦地震重灾区，考察灾情和救援需求。同月进行募捐并将募集到的价值30余万的物资捐赠灾区。7
多年来，作为发展中国家的组织，很多中国本土NGO在国际发展领域担当了受援者和国际发展理念接受方的角色，集中致力于解决本土问题。在活动空间受限、资源短缺、亟需能力建设，以及国内问题的严峻态势之下，在目前的“初级”发展阶段，本土NGO的“国际化”还属前瞻性话题，总体上还缺乏从全球视角来思考和应对本土甚至跨境问题的意识和能力。例如，对紧锣密鼓的经济全球化给中国社会发展领域带来的冲击，对NGO工作的目标人群产生的影响，本土组织目前缺乏研究、反思和相应的策略。
在这样的背景下，中国扶贫基金会实施的并非官方主导的跨国界外向型的救援行动，尽管以国际人道主义为旗帜，仍然不免显得相当“前卫”（尤其是对世界头号富国美国的救助），引发激烈争议并不令人吃惊。
同时，伴随着中国的“和平崛起”，中国政府近年来对外援助的种种举动也耐人寻味。商务部部长助理陈健在年初的新闻发布会上介绍说，在刚刚过去的2005年，世界各地自然灾害频频发生，中国先后向21个国家伸出援手，对外援助的力度和规模也达到空前高度，中国已成为世界援助的重要力量之一。
也许是巧合，陈健提到其中三笔最大的援助，是印度洋海啸、美国“卡特里娜”飓风、以及巴基斯坦地震的受灾国。8这正好和中国扶贫基金会跨国救援行动的对象相吻合。
一些国家在官方援助中纳入NGO的参与，从而鼓励以民间方式推动国家间的沟通和交流。这样，适当缓冲和“稀释”了官方援助的政治性，有时更容易被受援国国民接受。一国公民对他国的善意表达，有时候比为表达政治意愿而进行发展援助的政府有更强的感染力。
官方援助的西方经验
事实上，2005年也是中国加大对外援助力度引起国际关注和震动的一年。在雅加达举行的东盟地震和海啸灾后问题领导人特别会议上，温家宝总理提出的7点建议，除在短期内合作救灾，还包括支持受灾国重建、考虑减免重灾国的到期政府债务、建立灾害预警机制等。
是年，中国还宣布向非洲在内的发展中国家提供100亿美元的优惠贷款。而此前的2004年，中国宣布免除了31个非洲国家欠中国的债务105亿人民币。再往前，“根据政府公报，中国2002年与99个国家和机构签署了援助协议，2003年这个数字增加到105个。”9
中国扶贫基金会副会长何道峰说，“这是否表明中国已经开始意识到国际人道主义救援的角色意义？”
但是长期以来，中国的对外援助总体上作为国家战略，属于“国家机密”，透明度非常低。由于国内地区和贫富差距加大，社会公平问题突出，有批评声音认为应当将财力优先投入解决国内弱势者的需求。
与“保密”相关的还有援助机制、方式和策略问题。中国外援的归口单位是商务部外援司（以前是外经贸部）。在商务部下属的一家政策研究机构从事国际援助研究的一位不愿透露姓名的研究员认为，“他们的研究实际上对国家的援助政策影响甚微。”这位研究者还认为，中国还没有形成清晰的外援战略，相当多的决策是以高级领导人对外宣布的形式，以便为顺利出访海外进行准备。10
国外的官方援助则有较为成熟的机构和机制来实施。例如，日本海外开发援助机构（ODA）、英国国际发展部（DFID），澳大利亚国际发展署（AUSAid），德国的经济合作部等等，“通过它们，并与平行的对外贸易部门、外交部、农业部等部门协调，将外援资金按项目开展起来。”11一些国家在官方援助中纳入NGO的参与，从而鼓励以民间方式推动国家间的沟通和交流。这样，适当缓冲和“稀释”了官方援助的政治性，有时更容易被受援国国民接受。一国公民对他国的善意表达，有时候比为表达政治意愿而进行发展援助的政府有更强的感染力。
国际开发援助中，采用招投标方式，以透明的市场化操作进行援助资金分配的情况并不少见。国际NGO与在发展领域“觅食”的经验丰富的公司同台竞争，利用自己的专业优势，介入到官方援助的体系中，在受援国从事发展项目。同时，国际NGO的意见和声音，包括批评和压力，还对提高官方援助的透明度和对（公众）纳税人问责产生着积极的影响。总之，国际NGO 在外援机制较成熟的国家中起到了越来越大的作用。
第三部门的影响将成为中国软实力的标志。NGO在外援中发挥作用，不仍可以问责提升援助的真实性和效率，还可以促进中国的国际就业与社会成熟发展。更重要的是可以使中国救援理念及文明关爱影响传播得更广更深，并对政府的外交和国际角色扮演起缓冲和弥补作用。
中国外援机制亟需创新
反观中国对外援助，明显缺乏民间参与的活力。中国社科院欧洲所所长周弘研究员在接受一家媒体采访时表示，“政府权力有限、成本压力和政治性太强，为非政府组织在外援中发展起来提供了客观条件，政府规划和市场运作可以在一定程度上结合起来。”12 在中国，NGO在外援机制中还谈不上任何参与。
实际上，各种不同形式的对外援助，除张扬国际人道主义理念，有的援助也不可避免会带有追求商业利益的背景。而中国公司在海外的一些项目，由于给当地社区带来环境和资源压力，已开始遭遇质疑和批评。《Ethical Corporation》杂志2005年12月刊登了一篇名为“中国的发展模式”的文章，认为中国对发展中国家的大量贷款，以及贷款条件带来的某些中国公司的介入，可能会降低全球的援助透明度和企业的社会责任。而且，有一些援助被受援国用于非援助的其他目的。 13当然，这在其他国家的对外援助中也并非能够完全避免。
从中国对外援助的透明度、建立系统成熟的援助机制和策略以保障援助的有效性，到关注某些援助连带产生的中国海外企业的行为是否符合社会责任的要求，都关系到中国对外援助的实际效果，关系到中国能否建立可持续地担负大国责任的形象。
何道峰呼吁，政府应该将国际人道主义的紧急救援列入国民经济的发展计划，而不仅仅是临时的动议而采取措施。政府应该启动市场机制，动员 NGO平等参与执行国际国内人道主义救援的任务，而不应该简单地把钱拨给受援国的政府。简而言之，就是通过透明的市场化的操作方式，通过NGO 的介入，解决对外援助的瞄准问题。
在何道峰看来，第三部门的影响将成为中国软实力的标志。NGO在外援中发挥作用，不仅可以问责提升援助的真实性和效率，还可以促进中国的国际就业与社会成熟发展。更重要的是可以使中国救援理念及文明关爱影响传播得更广更深，并对政府的外交和国际角色扮演起缓冲和弥补作用。与此同时，作为前提，中国NGO应加强国际合作，走向国际化。
当然，中国的对外援助也在发生积极的变化，透明度逐步增加：2002年商务部引进了新的外援评估体系，2003年开始起草规范性的条例。对外援助尽管总体信息还不公开，但已经出现了对个别项目的广泛报道。2005年通过新闻发布了对外人道主义援助的详细数据。在商务部的年鉴上，列有对外赠款、贷款和工程项目的总体数额。中国进出口银行也公开发布其对外信贷投资的统计数据。14
中国是否应该大量进行对外援助，甚至对发达国家提供紧急援助？本土 NGO的发展是否已到了国际化的临界点？中国NGO在本土化操作的同时是否能够以全球化的视角看待发展中的问题？中国NGO如何在适当的时机介入到国际援助中？围绕这些问题的讨论和争议不会在短期内平息。
除了“保密”方面的考虑，政府对外援助和对内“援助”一样，都面临透明度和资金使用效率的要求。而对外援而言还有一点不同，即它既需要对本国的纳税人负责，也要对受援国的国民负责。不对受援国附加政治条件是我国政府对外援助的承诺，但这并不与附加一些保障援助公平有效的条件相矛盾。其中，NGO介入中国的外援机制，应该是未来一条值得探索的路径。
国内的扶贫领域已经开始了政府招标采购NGO服务的尝试，以增进国内“援助”的透明度和效率。也许在将来，本土NGO也能够介入到国家对外援助中。只是，NGO是否能够做好准备，在时机到来的时候担负起这样的使命？■
注释：
1 研讨会由伊斯兰国际救援组织提供资助。
2 见书介。
3 何光喜，王奋宇，王俊峰，“非典”中的非营利组织：作用、局限与根源http://www.sociology.cass.net.cn/shxw/shzc/P020031212336946873388.pdf 4 同2。
5 这些组织包括：中国扶贫基金会、中华慈善总会、中国红十字会总会、中国青少年发展基金会、中国儿童少年基金会、中国红十字基金会、中国残疾人福利基金会、中国妇女发展基金会、北京市救灾捐赠事务管理中心、爱德基金会、深圳市慈善总会及青岛、浙江、大连、四川达州的慈善总会。 6 《公益时报》2006年8月1日。
7 中国扶贫基金会2005年度年报。
8www.dragontv.cn/detail.php?InfoID=45087
9 Tina Qian, Feature: China’s Aid to Laos, Communist capital flows downstream. China Development Brief Feb.06.
10 同9
11www.sinoprojects.net/editor/Forum/cForumContentdel.asp? RecNo=13581&ForumID=2130
12 同11
13同10
14 同10。
