前言
过去数年内，作为一个重要的治理工具，中国出现了政府购买社会服务的机制。通过这种机制，各级政府部门将公共服务外包给社会组织。近年来政府还推出了改革措施，逐步放宽社会组织注册条件，背后的一个原因就是政府需要确保有足够数量的组织去提供优质的社会服务。经过一系列的地方试点，中央政府在2013年3月宣布，很快将通过新的注册管理规定，允许几类社会组织简化程序，进行直接登记。
拓展政府采购社会服务项目，改进社会组织注册管理政策，被视为更广泛的社会管理创新改革的重要组成部分。政府通过社会管理创新，能够动员社会力量应对社会问题，与此同时也能将社会组织更多地纳入指导和规范。对中国所有的社会组织而言，社会管理创新标志着一个重大的转折点，对那些迄今为止仍然半独立于政府开展活动、行走于法律的模糊地带、尚未正式注册、资金大部分来自国外的草根组织而言，情况尤其如此。本文以草根社会组织指称这部分组织，并重点围绕它们进行论述。
加强政府购买社会服务的政策目标在官方文件中的表述雄心勃勃。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，要加大公共服务，转变政府职能，改善社会资源的利用，加强公众参与，提高公共服务的质量和效率。然而，其他国家的经验表明，政府购买社会服务并不总能改进公共服务、提升公共服务的可及性及对社会需求的响应程度。政府购买服务的实施，也可能对社会组织产生负面的影响，如偏离使命（为取得政府资金偏离核心的目标领域）、弱化倡导角色、抑制创新、服务提供者之间缺乏充分竞争，以及社会组织与政府之间出现权力更加失衡等问题。[1]这些负面影响不只会削弱第三部门，长远来看，还会动摇更有效、更可及的社会服务目标的实现。
因此，加大政府购买社会服务这一目标衍生出很多重要的问题。政府购买服务的目标能够在多大程度上得以实现？加大政府购买服务会对公共服务的质量产生怎样的影响？接受政府资助对草根组织又会产生怎样的影响？它们能否继续保持并发展自己的组织和技术能力，以及社会创新的能力？或者，一旦这些组织为完成政府设定的任务调整了工作重心，它们的这些能力是否会被削弱？更为独立的社会组织是否会受到组织文化上更接近政府的那些社会组织的排挤？
艾滋病草根组织的情况能够为回答上述问题提供有趣的预测依据。据估计，过去10年内中国出现了大约1500家艾滋病草根组织，成为应对艾滋病的重要力量。在过去两年中，国际资助方几乎从中国的艾滋病资助项目中撤离殆尽，这个领域的草根组织又难以从中国的个人或者企业那里寻求资助，或者通过收取服务费用来维持机构运转。因此，它们从依靠国外项目资助转为几乎完全依靠政府资金，经历了突如其来的变化。与此同时，其合作方式也从国际资助下的技术援助变为政府主导的合作，这个变化中很重要的一点在于，大多数艾滋病草根组织服务于艾滋病感染者/病人，或者是由他们直接自组织、参与管理的，常常处于边缘化的境地，成员接受正规教育程度低，缺乏主流社会中的社会资本，这导致艾滋病草根组织力量薄弱，在处理与政府部门的关系方面缺乏谈判能力。
政府购买社会服务试点在云南起步较早，本文试图以云南省在艾滋病领域政府购买服务的情况为例，来分析政府与NGO合作模式的几个关键方面，最后针对政府购买服务的推广提出政策建议，以期推动更为有效的服务提供、政策学习和社会创新。2013年年中，我们在云南发现有38家草根组织直接从县、市两级政府预算中获得资金。2013年5月，云南省卫生厅启动了一个省级政府购买服务项目，批准了33家组织提交的项目建议书，资助总额达到人民币100万元。我们在文献梳理的基础上，对国家、省、市、县的政府官员、艾滋病领域的实践者和公民社会组织（以下简称“CSO”）[2]完成了39次采访，还在2012年7月和2013年4月，分别对云南省内的129家和103家CSO进行了调研。本文正是以这些访谈和调研为基础撰写而成。
云南艾滋病草根组织概况
草根组织是云南省应对艾滋病问题的重要力量，它们动员的人力资源不容小觑。根据2013年访谈的103家组织提供的信息，共有1343人为这些组织工作或者提供志愿服务，其中有304人平均每周投入30小时（以上）的工作时间。
在过去10年间，云南的艾滋病草根组织大多数得到了国际合作项目的资助，开展各种各样的活动，从基本的外展服务，帮助建立自助型组织、提供社会心理或生计发展支持，到帮助非营利部门进行能力建设，如项目监测、辅导培训，以及评估、政策研究和地方政策倡导等更为复杂的服务。在2013年调研中向我们提供反馈的99家组织中，有68家组织为艾滋病感染者（PLHIV）提供服务，36家组织为注射吸毒者（PWID）提供服务，18家组织为男男性接触群体（MSM）提供服务，15家组织为商业性工作者（CSW）提供服务，还有9家组织服务于公众。
草根组织在社区层面极大地分担了艾滋病服务的基础工作。根据2012年的调研，63家组织与地方卫生部门合作开展活动。其中44家组织每年为100多位艾滋病感染者/病人提供服务，而云南省内服务范围最大的3家组织为1000多位艾滋病感染者/病人提供服务。
许多受访的卫生局官员表示，他们的工作常常是超负荷，草根组织已经成为不可或缺的支持者。这可能也是云南省最初在2012年推行政府购买社会服务的原因。而2011年正值全球基金冻结对华援助拨款（编者注：也影响到针对草根组织的资金资助），草根组织也面临无法继续提供服务的局面，除非通过政府购买服务这种机制获得资金。
就组织能力、专业技术能力以及独立性而言，艾滋病草根组织的情况参差不齐。我们将它们分为3类：有15家处于初创期的组织，它们是由受艾滋病影响社区的个人组成的松散团体，缺乏组织结构，在工作中接受卫生局官员的监督指导。数量最多的是处于成长期的组织，它们形成了基本的组织结构，在日常工作及机构战略重点的确定上具备一定的管理和决策能力，处于成长期的组织共有78家。而第三类是成熟期组织，就组织结构而言更为复杂，拥有相当丰富的经验和技术能力，这样的组织有5家。大多数艾滋病草根组织只在一个地方开展活动，但有8家组织表示它们在一个州内有数个项目点，还有4家组织表示它们在省内的几个地方开展活动。
尽管草根组织为应对艾滋病问题做出了很大贡献，但能够取得合法的非营利注册身份的组织还是凤毛麟角。在2013年的调研期间，没有一家初创期的组织获得正式注册，只有一家成长期组织和5家成熟期组织中的4家能够正式注册。但是，即便是在没有取得合法身份的情况下，大多数草根组织还是能够与地方政府形成紧密的非正式伙伴关系。实际上，所有的初创期组织以及几家成长期组织都是政府官员在管理，而其他的成长期和成熟期组织则与政府共同开展项目提供服务，或者协调行动。有趣的是，我们在成长期和成熟期组织中发现了几个政策倡导的成功案例，它们有效地促成了地方政府政策和实践发生改变，而且在大多数情况下是围绕所针对的议题，通过收集证据，巧妙地组织不同的利益相关方通过非对抗性的倡导策略来推动。
经过这些年的发展，云南省内的草根组织之间的网络合作也初露端倪。2013年，我们发现有两家网络组织开展艾滋病领域服务的协调工作。还有几家成熟期和成长期组织开始为其他更弱小的组织提供诸如培训、辅导、赠款管理、监测与评估等方面的服务。
在云南艾滋病组织构成的生态系统中，云南省性病艾滋病防治协会（YNSAA）扮演了独特而重要的角色。该协会由退休的卫生局官员发起、注册成立，与政府系统密切关联，组织文化上有别于草根组织。YNSAA被省政府视作沟通民间的桥梁组织，同时还作为支持性组织，担当起若干外援项目，包括全球基金项目次级拨款管理机构的角色，向云南省内的CSO拨款。
政府购买社会服务试点的经验教训：创新的需求日益增长
以前，草根组织大多依赖国际资助，作为政府的合作方，它们在合法注册方面也未能完全得到认可。政府和草根组织之间尚未建立起有效的、建设性的合作互补的体系和模式。在多数情况下，草根组织要么与政府隔离，单独行事，要么依附于政府的公共卫生机构，成为其职能的延伸。政府和草根组织的角色划分往往非常模糊。而且并非所有项目都能对草根组织提供足够的支持，以帮助它们提升能力。政府和草根组织之间的协调机制也大多缺失。[3]
加大政府购买社会服务的举措，为在中国的现实背景下改进政府与草根组织的合作模式提供了试验和创新机遇。然而，从我们对云南艾滋病领域的观察来看，现在的政府购买服务项目仍然还停留在对早期问题丛生的做法和机制的模仿。这不仅固化和延续了以前存在的结构型问题，也不能适应新形势的要求。之后我们会围绕7个有待解决的问题进行讨论，认为需要采用创新方法使政府购买服务机制发挥最大功效。
7个有待解决的问题
1. 目前地方层面的政府购买服务的政策设计，还是在推动传统的自上而下的管理模式，常常将当作公共卫生部门的职能延伸。得到政府资助的多为初创期和成长期组织，它们被置于地方官员的严密管理之下。在一些情况下，政府的管理到了事无巨细的程度，导致提供服务者实际上变成了CSO的员工个人而非CSO机构。这种做法保证了政府对CSO的全面控制，同时导致服务效率的低下。如果是向一家组织化程度更高的CSO购买服务，并由其自行管理，尤其是当这家组织的服务能够覆盖更多的几个项目点时，服务效率会得以提高。
此外，现行的政府购买服务机制只期望草根组织提供最基本的服务，并在实际工作中采用政府的工作方法。审视地方卫生部门向CSO购买的服务类型让人产生这样的印象：政府并不看重草根组织对社区问题的洞察力、以创新方式解决问题并影响决策过程的能力。如果政府只是向CSO购买基本的、标准化的服务，并且简单地以具体的产出来付费，那么CSO将无法发挥创新作用。
CSO强调参与理念，在所服务的社群内外建立信任，但地方政府极少能重视CSO这种独特的工作方式所蕴含的价值。正如一位CSO负责人所指出的：“我们强调（服务的）质量，但政府在意的却是数量。”艾滋病检测方法上的争议正是双方发生分歧的一个例子。向CSO购买这项服务的地方卫生部门要求CSO劝说感染者尽快完成检测，而CSO却认为不应该强迫人们去检测，而是强调风险人群应该充分理解监测给自己带来的益处，理解自己应对他们个人的健康负起责任，在这个前提下参与检测。
2. 我们访谈的草根组织和地方官员中有着广泛的共识，即认为有关CSO的法律框架正在阻碍政府购买服务项目的发展。大量的CSO未能正式注册，理论上被排除在政府购买服务项目之外。当然地方政府也在一些试点项目中采纳了许多国际资助方以前的做法，如通过政府一方的合作机构将资金转入CSO，但受访的政府官员都对这种做法的合法性以及资金的安全性表示担忧。
因此，政府和CSO都对中央层面即将出台的社会组织注册规定翘首以待。然而，还是有很多草根组织对所在地区试行的注册管理试点感到失望，对新的规定是否能够切实解决注册问题疑虑重重。首先是还不清楚新的规定是否会将各种类型的艾滋病草根组织都纳入其中，其二是小组织担心一旦注册，如果要求汇报的工作内容过于繁杂，会增加它们的行政负担。
3.在艾滋病领域的政府购买社会服务试点中，只有提供服务产生的直接成本能够由政府买单，但服务提供者的间接成本比如说人员工资、保险、房租、水电费等尚不在预算之内，这会导致草根组织开展服务的资金严重不足。
云南草根组织的员工薪资微薄，通常都低于该省最低工资标准，而且大多没有签订劳动合同，没有社保。不少在用的很多设备还是以前执行项目时购买的。如果政府购买在未来成为主要的资金来源，草根组织所获资金进一步下降，将难以继续保持服务质量并留住人才，更不用说组织的进一步发展了。一位受访者表示，在极端的情况下，如果只为服务本身的成本买单，“会鼓励欺骗行为的发生。”长远而言，上述这些不利因素会给政府购买服务项目的效果带来潜在的负面影响，使草根组织发展严重倒退。
4. 政府对购买服务程序的选择对哪些组织能够获得资金至关重要。中国法律允许在社会服务购买中采用不同的外包程序，这些程序包括：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购，此外还有其他一些做法。最新发布的指导意见强调所有的外包活动必须采用公开、公平和公正原则，并及时充分地公开披露信息。
能否正确选择、确定购买服务的程序需要进行具体的评估，这对地方决策者是一个挑战。公开招标能够降低参与竞争的门槛，通过社会组织的充分竞争提高项目成效，但公开招标并非在任何时候都是可行的。在区、县一级，可能只有一家草根组织针对某一项服务开展活动，此外，对服务提供者的信任以及服务的持续性也对地方政府非常重要。当项目告一段落需要续签合同的时候，如果已经完成的服务质量令人满意，地方政府可能决定不再采用成本高昂的公开招标程序。与此同时，从草根组织的角度而言，它们可能会认为邀请招标这种形式是用来限定与政府关系密切的组织承接政府购买服务项目的做法。云南省的实际做法是由政府密切控制服务外包的程序，迄今为止尚无创新之举出现。
5. 政府购买服务这一机制的实现仰赖有专业能力的社会组织参与。我们的调研和深度访谈表明，草根组织的能力参差不齐，大多数受访组织皆愿意发展机构能力，不只希望能加强组织的专业服务能力，还希望能提高机构在各方面的总体能力。在资源动员、数据管理、监测与评估，以及与地方政府之间的理解、沟通和协调等方面缩小差距，提高能力，对草根组织成功实施政府购买项目至关重要。但目前政府购买服务的试点项目尚未能顾及和重视这方面的需求。
6.面对政府购买服务的新角色，政府官员自身也需要掌握相关的决策和管理技能。政府官员的能力提升需求表现在以下几个方面：需要能够理解不同类型的草根社会组织及其能力和需求；能够理解政府购买服务的不同方法和程序，并与适当的服务形式和实际情况相结合；合作技巧，包括管理不同类型的网络组织，通过谈判协商、说服而非命令和控制来形成有利的工作环境；开发绩效评估指标，监测并确保社会组织对合同设定的目标负起责任；保证服务质量和服务对象的满意度，保证项目的信息公开和透明。[4]
7.迄今为止，在不同层面的艾滋病组织的知识管理和协调方面，尚未通过政府购买服务试点出现值得效仿的做法。政府的指导意见明确要求，要构建多层次、多方式的公共服务供给体系。而信息分享、学习和行动协调机制，诸如定期的联席会议或数据交换渠道，对建立这样的体系至关重要。信息共享机制同时还能帮助草根组织向政府提供政策反馈意见，改进政府决策。在政府购买服务项目推广的初期阶段，这些反馈意见对重要的利益相关方相互学习以改进工作特别重要。
总之，目前在地方层面的艾滋病领域中，政府购买服务项目的背后动力，似乎还局限在控制成本、利用CSO能够提供灵活而廉价的劳动力以及能够触及社区的优势。地方卫生部门挑选出依附性的小组织，将它们吸纳进政府的服务提供系统，似乎已成为一种备受青睐的模式。在这样的模式中，CSO既缺乏动力，也缺乏资金或技术支持去进行组织发展和推动创新。如果这种模式得不到改变，很可能导致草根组织持续依附于地方政府，而更有能力、更为独立的成熟组织会受到削弱。中短期内，艾滋病草根组织的竞争也会受到遏制，使政府在合作伙伴的选择上更受局限。长远而言，应对艾滋病问题所作努力的效果就可能被削弱。原先在国际资金支持下草根组织取得的能力建设成果，也可能在转型进入新的政府购买服务的机制后很快丧失殆尽。
政策建议
如果换作另一种情形，大量引入政府购买社会服务能够帮助改进服务的数量和质量，激发解决问题的创新方案，在政府和非营利部门间夯实信任，强化协同，并动员艾滋病社群全面参与。这需要对现有的政府购买服务项目中的治理安排进行改进，在政府领导下给予草根组织充足的空间。以下是可能帮助达成这一目标的几点建议：
1. 在适合组织发展需求和发展水平的前提下推动草根组织合法注册。
2. 政府购买服务项目应全面负担服务提供者的全部成本。中国在不同地方进行的相关试点已出现了令人鼓舞的实践。例如在2014年，民政部管理的政府购买服务项目将首次为社会组织的行政成本留出预算。其他能够为艾滋病领域的政府购买服务所借鉴的做法还包括：提供免费的办公场地、提供会计等行政支持服务等。允许草根组织公募资金，也将有助于组织的可持续发展，并为应对艾滋病问题筹集更多的资金。
3.为加强多层次、多方式的公共服务供给体系建设，政府购买服务项目应针对不同层面进行差异化设计，高层次的项目可以外包更为复杂的服务给发育程度较高、更为独立的草根组织，例如，它们可以在不同的地域提供服务，为其他组织提供能力发展、监督与评估等服务，并推动社会创新。对此类活动，应赋予社会组织自行决定活动内容的空间，并采用诸如赠款一类的灵活机制，而不是让它们循规蹈矩。
4.只要是条件允许、情况适合，应尽量采用公开招标方式。应该设立清晰的规则来保证服务提供方的选择过程的信息透明，并予以监督。应在规则中明确信息将在何处发布、提前发布信息的日期、要发布的信息内容如何、评选过程中接受质询的程序等等。比较理想的是，每个省份有一个网站作为一站式的信息集中发布平台，发布本省所有的艾滋病领域的政府购买服务项目信息。
5.发展社会组织的技术和组织能力，应成为政府购买服务项目不可或缺的组成部分。除了社会组织的孵化项目，还应该设计出旨在针对更成熟、经验更丰富的组织的需求提供支持的项目。可以将很多在国际合作项目中产出的能力建设资料和专门知识运用到草根社会组织的学习项目中。
6.为参与政府购买服务项目设计与执行的政府官员提供支持，帮助他们更好地理解项目并提升相关技能。这包括提高他们对CSO、CSO的文化和工作风格的了解。由CSO人员来对政府官员进行培训，或者联合举办培训，有助于在政府和CSO部门之间增进相互理解。
7. 绩效评估对新的服务提供机制的成功至关重要。对政府购买服务，不只需要在具体的项目层面上对每一家提供服务的组织进行评估，还应该在更高的层面上对整个购买服务的总体情况进行评估，以考察政府购买服务项目的各方面是否运行良好，并发现需要改进之处。当提供服务的不同做法——在达成目标与保证服务质量之间出现冲突时，评估能帮助确定哪种做法能够在长期最为有效。
8.建立多方协调和分享机制，在不同层面上促进学习，推动创新，协调服务。
[付涛译。作者为独立咨询专家，本文根据她和其他多位专家为RTI国际和Pact所做的6份系列研究报告撰写，该研究得到美国国际发展署（USAID）CAP-3D项目的支持。本文作者是该研究2012年主报告以及2013年3篇后续报告的第一作者。后续报告的其他作者包括：韩俊魁（2篇后续报告第一作者）、林轩竹(Shirley Lin)、崔世存、李春花，另有一位合著者选择匿名。]
[1].Salamon, L. M. (2002), The Tools of Government, A Guide to the New Governance, Oxford university Press; Productivity Commission Research Report, Australian Government, Contribution of the Not for Profit Sector, January 2010.
2.原文从这里开始往下，因强调西方语境下的组织独立性，均用“公民社会组织（CSO）”来指称作为观察和研究重点的草根社会组织。这里的CSO可以理解为中文语境下的“草根组织”或“草根社会组织”。
3.NPI,国际艾滋病联盟(Alliance) ,东南亚和太平洋地区艾滋病技术支持机构（TSF）.扩大中国公民社会艾滋病防治工作公民社会能力需求独立评估[R].2011
[4] 有关云南各级政府能力建设需求清单，见Jagusztyn M., Lin S., Li C., Learning to work together, Pact 2013
