改革三十周年，农民专业合作社和家庭联产承包责任制、乡镇企业、村民自治、农民工进城、集体林权改革一起，被舆论界称为农村改革领域的六大创造。2007年7月1日，随着《农民专业合作社法》颁布实施，农民专业经济合作组织的政策环境与法律环境大为改善，全国各种农民合作社大量涌现，呈现蓬勃发展的态势。
新生事物的发展总是曲折的，雨后春笋般出现的合作社中也夹杂着表面光鲜的毒蘑菇。5月9日，中国人民大学乡村建设中心在福建省安溪县福田乡福前文化中心举行福建实验培训基地揭牌仪式。在随后举办的新农村建设与合作经济交流会上，来自海南、福建、四川、河南、河北等地的农民合作社理事长就组织和经营合作社中的成功经验及面临问题进行深入交流，部分国内合作经济研究领域的著名专家、教授与会，共同为当前农民合作社的健康发展把脉。
真假合作社
《农民专业合作社法》颁布实施后，一大批由各种农业专业协会发展起来的合作社浮出水面，新成立的合作社也呈现加速发展的态势。据统计，截至2007年末，全国各类农民专业经济合作组织总数超过15万个，成员规模2 363万户，占全国农户总量的13.8%；在合作领域方面,种植业占49%，养殖业占20.4%，农产品初加工、民俗旅游、传统手工艺品制作等类型的专业合作社不断增多，占各类农民专业合作组织的比例超过20%。
但与此同时，愈演愈烈的“翻牌”合作社现象也引起与会专家的忧虑。随着政府对农民专业合作社的扶持力度进一步加大，不断出台财政、税收优惠政策和资金、技术方面的扶持措施，一些从事农业产业的加工、经销、物流企业为了套取各级政府针对农民专业合作社的优惠政策，纷纷戴上“红帽子”，翻牌为农民专业合作社。这些“翻牌”合作社由于由企业兴办，相对由农民兴办的真正合作社，往往有较强的经济实力，有专门的办公场所、标准化的生产基地，有自己的品牌和产品，更能吸引领导眼球，从而挤占本不属于他们的政府资源。长期从事农民合作社实践与研究的中国合作经济学会副会长、原农业部农村经济研究中心主任缪建平估计，目前这类“翻牌”合作社应能占到合作社总数的20%～40%。
与此对比鲜明的另一现象是，一些成员主体真正是农民的专业合作社，由于没有农村能人、涉农机构或企业带头，或只是当地基层政府为摆门面而办，缺乏真正合作的基础与条件，登记成立后沦为“三无”合作社：无经营服务和办公设施，无产品品牌和销售市场，无经营收入。
保持农民在合作社的主体地位，使合作社真正为农民服务，是关系到合作社发展的方向问题。与会专家肯定合作社发展的同时，不约而同地提到“规范”两字。缪建平总结他在北京郊县辅导合作社规范工作的做法，归纳出“学习法规、互利双赢、廓清产权、合理结构、政策诱导、制度约束”二十四字经验。其核心，一是要合理社员结构，落实一人一票制，限制企业表决权，保证合作社由农民民主管理。二是盈余分配首先要按交易量比例返回社员，并且不低于60%。
“狼＋羊”还是“领头羊”？
“一个乞丐是个乞丐，几个乞丐联合在一起还是乞丐，顶多是个丐帮。”交流会上，福建永安市建兴笋竹合作社的陈绍安自我调侃，语气中透出明显的无奈。2005年5月，陈绍安等25户笋农成立合作社，以期通过统购统销的方式增加社员收入。然而，合作社成立几年，被拥有资本实力、积累大量人脉资源的收购商联合绞杀，产品始终难以打开市场，每年为每户社员增收1 000元收入的目标都难以实现。陈绍安最终外出打工谋生。
合作社如何与市场对接？这是与会专家共同关注的热点。著名“三农”专家温铁军教授接受采访时指出，世界上大凡成功推进合作社模式的国家与地区， 比如日、韩、台，都是把发展合作社当成国家战略，体现了限制资本的理念：“日韩台模式能够取得成功，能发展强大的合作社体系，绝对不是我们通常理解的合作社经营制度如何灵活，能人如何，是因为国家给足了优惠”；“他们普遍不允许外部产业资本进入所有农业经济领域，只允许专业合作社进入。同时，一旦农民组成合作社后，政府部门还会加大财政、税收方面的扶持。政府的投入是免费的，只投入，不占股份。”
但现实严峻而无情。由于资本无孔不入的逐利本性，包括跨国资本、民营资本在内的各种产业资本早已布局农业、农村，由农户自发成立的合作社投身市场海洋，往往演绎出“小舢板”与“航空母舰”对决的悲伤故事。
参加过中国人民大学乡村建设中心合作社培训班的陈绍安已颇具分析眼光：“农村市场中，有规模有效益的项目，农业龙头企业在做；小规模有效益的项目，村庄中的致富能手在做；有利可图的小项目，村庄中的小商小贩是无孔不入，市场上已经形成各自完整的利益链。村庄中占70%~80%的分散农户只能靠出卖原材料和劳动力来获得利润。”
《农民专业合作社法》颁布实施后，“公司+合作社+农户”模式，即以龙头企业为代表的公司带领农民创办合作社，成为对现实国情的一种实用主义选择浮出水面，在目前按照发起人分类的各类农民专业合作社中，特别是在农产品营销合作社中占据重要地位。
而此前盛极一时的“公司+农户”模式，由于公司与农户两个不同的利益主体，在既定的利益分配格局下，存在着你多我少、你少我多的不可调和的矛盾：公司无法解决与单个农户谈判成本高、合同监督成本高问题；而资本、技术、信息处于绝对弱势的农户，其利益往往被侵占，而被诟病为“狼+羊”。
对“公司+合作社+农户”模式，学界同样争议不断。一种代表性观点认为，龙头企业与农户之间本质上是一种对立的买卖关系，存在着内在的根本利益冲突，允许公司参股合作社，实际上是为公司借合作社之名剥削农民开了绿灯。
众声喧哗中，合作社专家、社科院农村发展研究所研究员苑鹏的声音清醒而现实。她认为，基于中国农户经营规模超小化、承担经营风险能力极弱，以及工商资本大举进入农业生产领域的基本国情，允许公司领办合作社不失为一个明智之举，也反映了当前中国农村合作经济组织发展的真实现状。
此前在京郊大兴区圣泽林梨专业合作社的调查，让苑鹏看到公司与农户通过建立合作社成为利益共同体的可能性：2007年，与连锁超市长期合作的水果商圣泽林公司，按《农民专业合作社法》要求与梨农重新注册合作社，注册资金20万元，其中公司股份占4万，其余全部为农户入股。合作社由社员民主管理，公司有20%表决权。2008年春节，合作社进行了上年度的盈余返还。经营纯收入共计43万元，40%按股分红，平均每百元股金的红利达到了38元；60%按照交易额返还，平均每斤梨返还0.11元。社员表示：“比我们预想的好多了”。对公司而言，既扩大了种植基地，监督成本又明显降低，产品质量得以控制，有更多的精力放在市场开拓、技术改进上。“农户负责种好梨、公司负责卖好梨”，合作社的副理事长形容，公司与农户是“上了一条船”，共同划桨，谁也离不开谁。
苑鹏也并不讳言该模式潜在的风险：如果领头的公司其主营业务与农户经营业务是一种产品上下游关系，并且公司实力强大，农户与公司的关系不是相互依存，而是依附于公司，在这种情况下，合作社就容易被公司法人社员操控，农户弱势群体社员的经济利益无从保护，那与以前的“公司+农户”模式没有区别。
政府何为？
无论从国际经验，还是基本国情出发，政府在合作社的发展中都发挥着至关重要的作用。合作社并非单纯的经济组织，而是将经济利益融进社会利益的特殊社会组织，由于兼顾社会公平，就必须有公共政策和公共资源的支持。有学者指出，外生的政策机制不仅在合作社的启动阶段也需要在演进阶段发挥支撑作用。换言之，农民合作组织诞生、发展、成熟、创新的全程都需要政策机制的保护，而内生的动力机制只有在外生机制的保护而且是长期保护下才能激发、成长和成熟。
在我国，当前合作社的宏观环境进入历史最好时期：《农民专业合作社法》的颁布实施，正式确定了合作社的法律地位；而在政策层面，十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和2009年中央一号文件都对农民专业合作社的建设与发展作出新的部署。《决定》有6处涉及农民专业合作社，其中明确指出：“按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”。
交流会上，就政府与合作社的关系及其扮演的角色，学界的专家教授和来自基层的合作社实践者各抒己见。
针对伪合作社问题，缪建平认为，政府切不可以发展农民专业合作社的数量作为考核地方官员政绩的标准。在财政扶持资金使用方面，要发挥正面导向作用。对运作规范的合作社给予优先扶持，增加规范化发展的诱导力。对有些治理结构、运作机制很不规范的合作社，或有的工商企业试图通过合作社圈地办厂，套取政府扶持资金，从政策和制度上要受到约束。
苑鹏更是在操作层面上，对政府在工商注册登记、税收政策优惠以及信贷政策优惠实施中强化监督提出具体建议：在工商注册环节，有关部门应当对合作社的成立大会是否由全体设立人参加、合作社的《章程》是否由全体设立人一致同意进行实质性的、而不是程序性的审核；在对合作社实施各种税收、信贷、财政扶持等优惠政策中，政府应通过外部强制性审计合作社的财务管理状况和收益分配状况、以及民主管理原则的落实情况等，来决定合作社是否有资格获得各种优惠。
农民对《农民专业合作社法》精神的了解掌握是制约各种假合作社的关键因素之一。对此苑鹏建议，政府一方面应当大力开展合作知识、《农民专业合作社法》的社会宣传，在农村中大力弘扬合作精神、培养民众的合作理念；另一方面，政府应当考虑借鉴一些国家的经验，拨出专项财政资金开展合作社人才培训计划，培养合作社的合作文化、提升合作社的市场竞争力，营造一个有利于农村合作经济组织改革、创新与发展的适宜环境。
河北大学经济学院副教授杨雅如在调研中发现，一些NGO协助创办的合作社，虽然数量不多，但运作都比较规范。因此她建议，政府要重视NGO在农民合作社发展中不可或缺的作用。在对农民的合作社培训中，注意吸纳NGO的参与式培训方式。
人才问题之外，资金问题更是制约合作社发展的关键因素。但资金回流农村，首先就遭遇银行针对分散农户单个交易成本过高的市场瓶颈。对此，拥有丰富实践经验的农村金融组织专家姜柏林的观点颇为新颖。他建议，国家可通过财政或中央银行支农贷款向农村资金互助社等农民金融合作组织提供融资支持，使之成为商业银行回归农村的中介传导组织，形成商业银行向合作金融组织批发资金经营、合作金融组织向社区农户和小企业零售服务的新的经营体制和机制。
结语
面临经济全球化的压力，在市场失灵与政府失灵的双重困境下，孤弱的小农如何改善自身的境况，进而在市场中分得一碗羹？国际经验表明，提高农民的组织化程度是应对之道，而合作社制度提供了一个可行的选择。《农民专业合作社法》实施两年来，在国家的强力推动下，各地合作社建设如星火燎原，但其效果仍难显明。在发达国家发挥巨大功效的合作社制度，究竟是囿于我们脚下这块土地的政经结构而橘逾淮为枳，还是真的成为亿万农民的财富使者，不远的未来，我们或许可以目睹。
（本文作者系中国发展简报签约通讯员）
