「摘 要」灾难管理的复杂性决定了社会发展的机制．政府职能在灾难救援中的局限性．志愿者组织在弥补市场和政府职能缺陷的同时也面临着发展所需的挑战。总之，灾难管理是一个系统、复杂的工程。任何单一的组织都无法实现管理的效能。而寻求多组织、多部门之间的协作才是避免各种失灵现象的重要途径．也是提高灾难管理效能的关键和核心所在．与此同时以社会和社区为基础，充分动员，参与到城市危机管理之中，塑造各社会主体之间、政府和社会之间横向携手合作，相互援助的全社会型防灾和救灾网络，大大提升城市的危机应对能力。
「关键词」志愿者管理；灾难管理；应急管理；政府应急管理模式
一、问题的提出
联合国社会发展委员会E/CN.5/2001/6号决议中这样提到志愿者对社会发展的意义:充分认识传统的互助、自助等形式以及公民参与经济和社会发展的其他形式的重要贡献；充分认识志愿服务是消除贫困、实现可持续发展、促进社会融合、消除社会隔离和歧视等发展战略的重要组成部分。
志愿服务的思想，是关于富人帮助穷人是过时了。志愿者真正的动机，从初始阶段的无私,到发展到服务中期，往往希望"互惠" 贡献，也希望得到别的东西回来。所以是"慈善"志愿服务-在该组织确定的需求和志愿者提供服务，那么足够对付今天的灾难？ 或者是一个可持续的发展模式结合志愿者自身的努力和社区自我帮助更多的？志愿者的管理不是免费的,但研究表明，投资于志愿者可以提供高达8倍的服务回报给社会。
「作者简介」臧 璐，原四川省灾后重建志愿服务协调办公室主任，现香港大学圣约翰学院、香港大学政治与公共行政学系访问学者、研究员。
「研究方向」公共政策、非政府组织管理、民间外交、反腐败、政治传播学等相关领域。
「联络方式」香港薄扶林道82号。
二、灾难中志愿者参与的特点
5·12汶川地震发生后，我国政府迅速响应，有效应对，获得了国内外的普遍赞誉。在地震救援过程中，全国各地同时出现大批志愿者，志愿者的积极参与是5.12地震救援中的一大“亮点”。回顾汶川地震志愿者参与的经验，对于相关政府部门如何完善应急管理机制、应急志愿服务体系、应急民防体系、开展应急社会动员等相关工作具有重大意义与突破。
在社会肌体中，志愿者的方式是最能体现微循环的一种方式，尤其是在灾难面前。与奥运会的志愿者相比，奔赴灾区的志愿者需要更多的勇气、更大的怜悯和更深切的心灵驱动力，以及，应对随时可能发生危险的献身精神。奥运志愿者是锦上添花，而灾难志愿者是雪中送炭。
阻止志愿者前往灾区的言辞虽然逻辑强大、用心良苦，但却忽略了两点：首先，志愿者的自发行径在任何一次灾难面前，都是必不可少的有生力量，是在干流（国家救援）、支流（机构救援）之外的微流（志愿救援），正如毛细血管对人体所发挥的作用一样，能在“看不见”的地方行使最微小、最琐碎、最独立的任务；其次，对于担心志愿者“误事”或“凑热闹”的想法，也属多余，志愿者自然会在志愿行动中分层，那些可能会让人觉得误事的人，会自己选择一些边缘的志愿工作，看护老人孩子，用所长助人等；真“凑热闹”的人也必定会坚持不了多长时间，他们所受到的感染、所感知的经验都有益于整个社会，在下一次灾难面前，他们就会成为真正合格而成熟的志愿者。
志愿者所拥有的正是这样的“微”力。毛细血管虽然微小，但蕴藏的血量却是身体内最丰富的。正是由于有大批志愿者的存在，整个社会才会显示出“不公平的美好”。联合国前任秘书长安南说过：“志愿精神的核心是服务、团结的理想和共同使这个世界变得更加美好的信念。从这个意义上我们可以说，志愿者精神是联合国精神的最终体现。”
这次灾难显示，中国社会有能力建立优秀的志愿者群体，他们亦正在酿成让人感动的志愿者精神。
2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，其中特别要求：充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。这充分说明我国政府已经认识到志愿者在灾难预警管理系统中的作用并给予了高度重视。要真正发挥志愿者作用，使其在灾难发生时、积极参与抢险救援，努力控制事态发展减少人民生命财产损失，但由于我国的志愿服务尤其是在应急救援领域的志愿服务还刚刚起步，在对应急志愿者的组织和应急志愿者的管理、应急志愿者队伍建设上还存在很多問題：
1．形成一个统一的应急志愿服务管理体系领导指挥中心。在应急志愿服务工作中，如没有一个可以整合各方面资源的领导指挥中心，将不利于信息的传递和沟通，会大大影响应急志愿服务工作的效率。一是相关的工作没有确定的人员安排，基本上是由该项工作的负责人自己找到志愿者安排志愿工作，缺少统一的组织和安排。二是由于各接收单位志愿者人数不同，大部分人数较多，造成部分志愿人员没有工作可做，志愿者自己找工作的局面，导致许多工作重复进行。三是志愿者来自全国各个地方，属于不同的组织团体，缺乏统一的组织与调度，在同一地点工作的志愿者组织之间缺乏有效的协调与沟通。四是大部分志愿者没有确定的时间安排，流动性很强，给相关组织工作带来了麻烦。
2．完善应急志愿服务的工作体系，专职、专人、专项管理应急志愿者以及相关队伍。目前对应急志愿者的招募、培训、管理等活动还只是停留在和一般志愿者共同管理的初级阶段，在管理过程中较少考虑到应急志愿者的特殊性。进入灾区的大部分志愿者都是通过当地团组织报名之后进入的，以中青年为主，还有为数众多的在校大学生，这些志愿者大部分没有经过专业技能的培训，对于紧急状况下的应急处理方式以及相关医疗常识不甚了解，对于灾区志愿工作的主要内容及工作性质没有明确的认识，少部分人只是凭借一腔热血就进入灾区，给灾区的抗震救灾工作带来了很多不便。由于志愿者人数众多，学历背景各不相同，对这部分人员进行有针对性的相关知识的培训就显的尤为重要。
3．应急志愿服务缺乏明确的经费保障。目前我国的应急志愿服务工作在开展过程中没有可靠的经费来源，有时候甚至连用于保障应急志愿服务正常开展的费用都不能到位，这就大大影响了应急志愿服务工作的正常开展。震后，数以万计的志愿者从四面八方赶到灾区，几个月后，他们中的一部分人离开了，另一部分人则留了下来，希望成为专业志愿者。然而，他们很快发现，继续服务灾区，并不是仅靠热情就能办到的事。缺乏充足经费保障，连自我生活都难以保证，又如何有能力服务灾区？志愿服务活动应当得到有效的经费保障，政府应注入资金，引导社会捐助。
4，推进全国性志愿服务立法，为各志愿服务提供法律保障。如参加应急救援的志愿者，因为工作环境危险，突发事件随时可能发生，如果在志愿活动过程中，志愿者权益受到侵害或志愿者侵害了别人的权益，应该如何处理?目前法律并未对这一问题进行规定。汶川地震后成都市红十字会在此，《志愿者如何到灾区去》一文中声明： “成都市红十字会目前不对任何志愿的人身安全提供法定担保义务。每个志愿者参加报名，即意味着对自己的安全负责。”如果志愿者权益得不到保障，很难保证志愿活动能长期开展。因此，必须从法律层面加强对志愿者权益的保障，例如，以法律的形式规定志愿组织在组织志愿活动时必须为志愿者购买保险等。
5，在公众参与方面，加强防灾意识的教育和培训。这里所说的教育和培训包括两方面内涵：一是对有组织的志愿者进行奉献爱心和专业技能的培训，进行团结互助、吃苦耐劳、无私奉献精神等的教育，使他们在危难时刻能够挺身而出，勇往直前，自觉投身到抗灾救援的工作中去；进行消防知识、报警常识、现场医疗急救技术等技能的培训，使他们在灾难发生时实现自救、互救；二是对广大公民进行防灾教育。调查显示，我国三分之一的居民、近一半的学生缺乏自救逃生知识，近三分之二的职工没有紧急救助的观念，更没有紧急救助的基本技能。要通过演习等方式，使大部分人掌握防灾的基本常识，特别要把防灾救援教育纳入义务教育体系，使中小学生循序渐进地学习和掌握防灾的相关知识。
6，大力发展非营利性民间志愿者组织。随着市场经济的深入发展，公民社会的不断发育，政府在志愿者组织中的主导地位应逐渐弱化，要大力支持各种民间团体建立志愿者组织，政府则通过制定和完善相应的政策和法律，保障志愿者的权益，但不得直接进行干涉其正当合法的活动。同时，为了在保证志愿者组织非营利性的同时，调动广大志愿者的积极性，政府应将灾难预警系统的部分运营资金划拨给志愿者组织，并倡导社会各界对其给予资助，满足志愿者组织日常的培训、活动需要及志愿者的基本生活需求，使志愿服务事业持续健康发展，为应对危机、减轻灾难提供保障，成为城市危机处理过程中一支生力军。
7、设立全国的准备日。让我们设立这样一个日子，在这一天中，我们将重点关注以下内容：简明扼要地向公民普及有关知识，进行演习，并整理好急救器材。日本的"防灾日"不啻为一个很有帮助的例子，这个日子是为纪念1923年东京大地震设立的。
志愿者组织——这一特殊的社会力量．在灾难管理中有效弥补了社会市场失灵的缺陷．有利于救灾效率的提高和灾难管理体制的完善．“社会利润非分配性”的志愿者组织有效消除了信息不对称的现象．提高资源配置的效率。尤其是在灾难管理中．志愿者组织的灵活性能及时了解受灾民众的需求．为灾区人民提供高效高质量的服务。除此之外．非营利性的志愿者组织在灾难管理中能有效弥补市场空白．满足受灾民众的引致需求。例如。对灾难应急物品的生产．志愿者组织可根据灾难发生时的特殊需求选择生产相应的产品．同时结合组织本身的生产能力、库存成本、管理费用等来决定最佳的生产量和库存水平等。另外。针对灾难管理产业发展．志愿者组织将超越一般营利性组织发挥主导作用。志愿者组织之间可依据灾难带来的引致需求进行分工合作。以产业运作的模式来提升灾难管理的效率。同时．志愿者组织的非营利性又进一步提高了组织间分工和协作的效率。因为没有了利益的驱使．组织缺乏打破协作方式的负激励．因此组织间的协作效率与营利性组织相比也有显著的提高。
面对政府失效．志愿者组织正好弥补了政府的缺陷．满足受灾民众对某些公共物品的需求。灾难的发生使政府将主要的资源集中于灾难营救方面．而公共物品的供应被严重滞后。例如，在“5．12汶川地震”后．四川某地受灾民众急需纯净水造水机．在政府来不及应对时．志愿者组织为受灾民众提供纯净水造水机．解决了受灾民众的燃眉之急；同时。在灾后重建过程中．政府主要从宏观层面入手进行全面经济建设而对于受灾民众的个别需求则难以满足。而志愿者组织的草根性和多样性则很好的弥补了这一缺陷．使其顺利的满足灾民对心理干预、安全教育等其他方面的需求；最后。志愿者组织的“利润非分配性”有效的减少了政府官员在灾后重建过程中的贪污受贿现象．从真正意义上促进了灾难管理效能的提高。
因此．灾难管理中市场组织、政府组织及志愿者组织三者相互协调、相互补充。其关系见图l。政府组织解决了传统的市场失灵问题：志愿者组织一方面解决了灾难带来的引致需求供应不足的问题．另一方面也弥补了政府组织在公共物品质量和种类上的欠缺。
五、结 语
政府与志愿者之间逐步建立契约关系。在社会经济领域，政府可以考虑通过项目招标方式向资质良好的志愿者组织“购买”服务，政府把相关契约关系实时向社会公布。建立对非政府组织的问责、评估和惩戒机制，鼓励政府组织间的公平竞争，对违法、违约的志愿者组织依法实施公开惩戒。各级地方政府可借鉴联合国模式，授予优秀志愿者组织“咨商地位”，在政府决策中导入民间机制。联合国经社理事会的咨商地位分为三种：“全面咨商地位”、“特别（专门）咨商地位”和“名册咨商地位”。
参考文献:
「1」 United Nations Economic and Social Council.Commission for Social
Development,Thirty-ninth session13-23 February 2001 Item 3 (A) (ii)
of the provisional agenda*,Follow-up to the World Summit for Social Development
「2」 王宏伟、吴博进,应急管理中的志愿者参与［J］.中国减灾.2008(9):P31C93
「3」 胡赳赳,志愿者的微力［J］.新周刊.2008(11)
「4」 关蓉辉,灾难预警管理系统下的志愿者角色［J］.安全.2010(2)
「5」 孙吉川,关于灾区志愿者管理的几点思考［J］.现代商业.2008(23)
「6」 Wcisbrod，Burton．Toward a Theory of the Voluntary Non-profit
Sector in Three-Sector Economy．In E．phelps．eds．Altruism
Morality and Economic Theory［M］.New York：Russel Sage，1974
「7」 罗军飞、龚芳,论市场失灵、政府失灵和志愿者组织失灵［J］.科技创业.2009(1)
「8」 毕研韬，新形势下非政府组织的发展与管理探讨［J］.中国评论月刊.2008（12）
