谈判争论的焦点是什么
（4月6日）
杨富强
NRDC （美国自然资源保护委员会）能源与气候变化高级顾问
昨天下午的开幕式刚结束，各国代表团就很快进入谈判的角色。两个工作组（KP和LCA，京都议定书和长期合作行动）立即开始磋商在2011年气候变化谈判中要谈些什么。也就是说，在谈判官方文件上的“议程”（Agenda）要首先确定，否则就无法安排时间，达不到共识和完不成既定的目标。LCA工作组在议程问题上争论激烈，使昨天下午的会议拖到晚上10点才结束。今天的谈判中， KP工作组正常开会，LCA的工作组继续闭门协商，直到今天下午6点散会，仍没达到共识。今后几天可能会一直纠缠在“议程”的讨论上吗？答案：是。
为什么“议程”就这么重要，非要剑拔弩张呢？如果某些重要的谈判内容没有列入“议程”的话，2011年的德班气候变化大会就不会包括这些内容的决定，决议的有效性和可实施性就会受到挑战。显然利益有冲突的各方都不会放弃将其关心的问题放入“议程”的这一重大步骤。在开幕式上，联合国气候谈判秘书处主席克瑞斯汀娜的发言点出了谈判的重要内容。事情并没有就此完结。在谈判中的内容要包括哪些呢？谈判各方对此做出了不同的解释。
怎样全面评价去年的墨西哥坎昆会议？坎昆会议决议使谈判回到了正常的轨道上来，是比较平衡的结果。比如大家总结的那样，坎昆会议取得的成果是有限的，谈判各方妥协折中，将气候谈判中的十一个领域的进展用文件的形式固化下来。因此坎昆决议不是一个全面的、高目标的、有法律约束力的文件。气候谈判迄今为止，真正算得上有法律约束力的气候变化条约是京都议定书。即使如此，直到现在仍有许多附件1国家没有完成京都议定书规定的减排要求。在2011年的京都议定书工作组中，在第一和第二承诺期之间不出现真空就成了谈判的核心问题。换句话说，京都议定书中的附件1国家必须在2012年做出高目标（在1990年水平上，2020年二氧化碳排放下降25-40%）的政治承诺。显然，坎昆会议的决议对未有进展的议题留待今年谈判会议中进行讨论。
什么是“补充条款议程”草稿？在联合国气候谈判秘书处散发的“补充条款议程”草稿供缔约各方讨论。该稿共列出18个条款，涉及到谈判议题的有15项，包括有：全球减排目标和全球排放峰值；适应委员会；提高附件1国家MRV的工作计划；提高非附件1 国家MRV的工作计划；登记；林业部门完全实施减缓行动的资助选择方案；常务理事会；有规模的、新的和附加的、可预计的和适当资金提供给发展中国家（坎昆决议第97段落规定）；基于市场的和基于非市场的机制；完全可操作的市场机制安排；能力建设；回顾；与市场转型缔约方和有特殊条件缔约方有关的安排；法律备选文案；以及其它。很明显，该稿仅列出坎昆会议决议中固化的进展部分，带有不全面的先天不足。
“补充条款议程”草稿有什么缺陷？从这个补充条款议程至少可以看出下面几点。（1）许多条款讨论面过于狭窄，未涉及到更深层次的问题。例如在全球减排目标和排放峰值的条款中应讨论目前的发达国家的政治承诺过低，需要进一步提高。在资金条款中应包括一些创新的方法筹集绿色气候基金。MRV的问题应明确对发达国家和发展中国家有不同的涵义和实施办法。（2）没有包括许多重要的议题。例如在发达国家的减排承诺的完成上，首先要有严格的国内实施机制，保证目标的完成。对于国内立法体制与国际公约之间的矛盾（例如美国、加拿大和澳大利亚等国家），不应成为执行国际公约的借口。快速启动资金的分配方法至今仍未建立和运行，远远不能适应今年5月份申请的截止日期的要求。（3）缺乏可操作性手段和办法。例如适应基金的分配比例和分配办法没有列入讨论。能力建设采用什么方式进行也还是未知数。因此，“补充条款议程”草稿需要修改补充。
印尼巴厘会议的“巴厘路线图”和墨西哥坎昆会议的关系是什么？“巴厘路线图”涵盖了京都议定书和长期合作行动两轨制的谈判内容，是京都议定书生效以来，最为全面的起着灯塔作用的气候变化谈判决议。随后的哥本哈根协议（没有约束力的文件）和坎昆决议（有约束力的文件）都是在“巴厘路线图”的指导下进行完成的。通俗地讲，坎昆会议决议就像挂在“巴厘路线图”火车头上的一列车厢，或是大筐里的一个小筐。
那么争论的焦点是什么呢？“77国集团+中国”的发展中国家集团认为，LCA的谈判基础是“巴厘路线图”。“巴厘路线图”确定了11个谈判领域，其中减缓、适应、技术转让、资金支持和能力建设为五大重点。在坎昆会议上谈判取得了进展，但在巴厘路线图中阐明的一些主要议题没有得到反映，应该在2011年的谈判中一并考虑。美国和一些伞形国家，认为坎昆会议已取得了许多进展，应继续在这些议题上投入更多的精力和时间，扩大共识，没有必要在其他问题上再陷入争论。“77国家+中国”集团认为，在11个领域里全面平衡发展为好，美国和某些伞形国家的议题都可放在这个大框架里进行。欧盟等一些发达国家同意在坎昆会议决议的基础上，加入一些重要的议题，态度折中。简单地说，就是只要坎昆会议决议中的一些议题，还是巴厘路线图和坎昆会议决议中全面的平衡的议题。
大会主席宣布明天继续开会磋商“议程”。议程的内容十分重要，各国政府代表团都认识到这一点。任务是如何达成共识，如果明天能完成这个任务最好，即使曼谷会议在最后一天能在议程上达成共识，这次会议就算基本成功。
