2010年12月24日，国务院发布了《关于修改《工伤保险条例》的决定》，对原有的《工伤保险条例》做了较大幅度的修改，义联及本网作为《工伤保险条例》修法进程的参与者与见证人，在第一时间制作了“聚焦最新工伤保险条例”的专题，全面介绍条例修改的背景、历程、内容并予以全面评价。希望通过专题的制作，与广大同行一起共同探讨《工伤保险条例》修改的利弊得失，以期对新条例的实施起到积极的促进作用，也希望能唤起业内同行共同推动工伤保险制度的进一步完善！
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《工伤保险条例》修改案发布，义联倡导工作盘点
2010年12月20日，万众期待的《工伤保险条例》修改案终于出台了。新修改的条例是在2009年7月24日国务院《关于修改<工伤保险条例>的决定（征求意见稿）》的基础上，针对工伤保险制度面临的新老情况与问题所作的进一步修订。修订后的条例从切实维护职工合法权益出发，完善了有关制度，彰显出立法保护职工权益的价值取向。
北京义联劳动法援助与研究中心（下简称“义联”）自成立以来一直跟踪条例的修改工作，义联多位同仁参与了多次由主管部门组织的立法征求意见的会议，多个部委也在立法过程中针对专题征求过义联的建议。在《工伤保险条例》的修改过程中，义联提出了诸多具有针对性、建设性与专业性的立法建议，并为这些建议在修改案中得以体现作出了许多积极的努力。义联的立法建议不是来自于纯然的理论阐述，而是根植于中国工伤保险运行得实践基础。义联人希冀通过立法的改进，解决工伤保险制度运行的缺失，从根本上解决工伤职工维权的难题，推动中国社会保障制度的进步。下面以几处焦点问题的实例说明之。
第一、取消行政复议前置程序，简化工伤认定、鉴定和争议处理程序，化解工伤职工维权制度难题
一般而言，一起工伤保险待遇申请案件都要经过三个环节：工伤认定、劳动能力鉴定和工伤保险待遇给付。对于没有参保也没有签订劳动合同的农民工而言，还面临一个证明劳动关系的关卡，一般在申请工伤认定前必须经过法定程序来确认劳动关系。据此按修改前的《工伤保险条例》，完整走完整个工伤程序，需要经过劳动关系仲裁、劳动关系民事诉讼一审、劳动关系民事诉讼二审、工伤认定、行政复议、行政诉讼一审、行政诉讼二审、劳动能力初次鉴定、劳动能力再次鉴定、工伤保险待遇仲裁、工伤保险待遇民事诉讼一审、工伤保险待遇民事诉讼二审、强制执行程序等共计十三个法律程序，耗时最长时间可达6年以上。繁杂的程序与漫长的等待往往导致工伤职工由轻伤拖成重伤、由重伤拖成死亡的恶果。针对这种情况，义联中心立足于大量的实务案例，通过总结实务经验，进行理论研究的深入与分析，论证了取消行政复议前置程序的必要性和可行性，并向国务院法制办、人力资源和社会保障部、中华全国总工会提交立法建议稿。这一建议得到有关部门的重视，有关部委还专门来电要求义联提供协助，对程序繁琐进行更直观的说明以方便向领导汇报。义联为此专门制作了两张图表，对程序繁琐进行了进一步的说明，这一材料受到了相关部委的高度重视。《工伤保险条例》修改案最终吸纳了相关的立法建议，取消行政复议前置程序，从而为工伤职工尽快获得工伤保险待遇赢得了宝贵的时间。
具体案例说明：义联中心在成立的3年多的时间里，处理过多起因工伤程序复杂而导致工伤职工无法及时得到法定赔偿、从而延误了救助与治疗的最佳时机，造成工伤职工由轻伤拖成重伤，甚至死亡的案件。孙某系某广告公司工作人员，2007年6月25日在下班途中遭遇机动车事故伤害。事故发生后，孙某及其家人积极与单位协商，但未果。2008年4月，孙某向劳动部门申请工伤认定，又因用人单位否认与其存在劳动关系而不得不申请劳动争议仲裁，要求确定与单位的劳动关系。经过一裁 两审，2009年4月经终审判决确认了孙某与其用人单位的劳动关系，然而当劳动部门依法认定工伤后，用人单位却对认定结论不服而提起行政复议。在经过了行政复议和两审行政诉讼后，孙某终于在2010年3月被确定为工伤。但此时距离工伤事故发生已近三年的时间，在这三年时间里，孙某由于缺乏足额的医疗费用没有得到及时的治疗，伤情不断恶化。经劳动能力鉴定委员会鉴定，已达到三级伤残，生活大部分不能自理而必须依赖护理。但即便是认定了工伤，鉴定了伤残等级与劳动能力，要实现工伤保险待遇给付，等待孙某的还有工伤保险待遇仲裁、工伤保险待遇民事诉讼一审、工伤保险待遇民事诉讼二审、强制执行程序。
工伤程序就是这样复杂，工伤维权就是这样艰难。本该及时享受工伤保险待遇的孙某，在历经了9个法律程序、历时长达三年的维权之后，还是没有获得任何工伤保险待遇。这对于孙某及其家庭而言，受伤的不仅仅是身体，更严重的还有精神上的创伤。从工伤保险法律关系而言，工伤职工应当是纯粹的权利主体，用人单位和劳动行政部门应当是义务主体，但在原工伤保险法律框架内，处于弱势地位的工伤职工却不得不履行应当由用人单位和劳动行政部门承担的法律义务，结果是弱者更弱，而违法者却可以利用程序恶意逃避法律责任。这是权利义务关系极端失衡的畸形现象，完全背离了工伤保险的立法本意。
第二、扩大工伤认定范围，将上下班途中非本人主要责任的的非机动车事故也列为工伤
2009年7月24日，国务院法制办公室公布《国务院关于修改<工伤保险条例>的决定(征求意见稿)》，征求意见稿删去了原条例第十四条第（六）项关于在上下班途中受到机动车事故伤害认定为工伤的规定。这一做法在社会上引起了很大的争议。有关部门对此非常慎重，2009年11月1日，国务院法制办联合人力资源和社会保障部召开专家意见会，就是否将上下班途中的机动车事故列入工伤认定的范围，专门听取专家意见。黄乐平律师作为与会专家之一，对征求意见稿删去了原条例第十四条第（六）项关于在上下班途中受到机动车事故伤害认定为工伤的规定，首先表明反对的态度。并阐述了自己反对的理由：把相沿成习的上下半途中的机动车事故排除的工伤认定范围，与上位法《社会保险法》扩大范围的立法精神相违背，与工伤保险基金存在大量的盈余的社会现实相背离，也与越来越多的国家将上下班途中的意外伤害列入工伤的国际潮流相忤逆。黄律师主张，不仅不应该将机动车事故排除在工伤认定的范围，从公平的角度出发，还应该将非机动事故列入工伤认定的范围。如果不能将上下班途中的交通事故都纳入工伤的话，考虑到工伤保险基金的负担及财政因素，另外也考虑到道德风尚的倡导，建议规定“对于上下班途中发生的非本人主要责任的交通事故”应该认定为工伤，实行一进一出的原则，即机动车事故“出”——本人负主要责任的机动车事故推出工伤认定的范围，非机动事故“进”——即非本人负主要责任的非机动车事故应该进入到工伤认定的范围。条例的修改，与黄律师建议的一进一出的原则基本一致。这样的建议与义联经手的案件是密不可分的。
具体案例说明：陈某系某公交车队的售票员，平时下班很晚。2008年10月的一天，陈某从车队下班准备坐公交车回家。就在陈某等车的时候，一辆电瓶车突然从陈某的侧面驶过将陈某撞到在地，造成陈某身体多处受伤。后经交通部门认定，电瓶车驾驶人员张某当时喝醉了酒，故认定张某对本次事故负全部责任。但由于张某没有赔偿能力，陈某遂欲通过工伤程序获得赔偿。而当陈某向劳动部门申请工伤认定时，劳动部门以电瓶车系非机动车为由，认定陈某所受的伤害为非机动车事故，不属于工伤。就本案而言，如抛开非机动车的因素，陈某所受到的伤害完全符合工伤的认定条件，但由于原条例将上下班途中的非机动车事故排除的工伤范围之外，故其无法获得工伤保障。
随着社会的发展，交通工具种类日益增多，诸如乘船、乘地铁、乘磁悬浮列车上下班的情况已经屡见不鲜，上下班途中各种危险性也大大增加。司法实践中出现的职工上下班途中因遭受非机动车辆伤害的案件，实质上是职工因工作而遭受的伤害，应属于工伤，而在法律上却又不被认为是工伤，受伤职工得不到任何工伤赔偿。这样的法律规定与制度安排是违背社会公平正义，也是违背工伤保险立法的保护劳动职工的价值取向的。
第三、提高工亡补助金和伤残补助金标准，缩小工伤保险补偿标准与侵权损害赔偿标准的差距
工伤保险待遇标准偏低是义联非常关注的焦点问题。义联多次提交立法建议，反映工伤保险待遇低于民事侵权损害赔偿的现实，尤其以工亡为例，以不同的赔偿标准计算出来的赔偿数额的差别，并建议工伤保险待遇的赔偿标准要参照民事侵权损害赔偿的标准，否则第三人侵权所导致的工伤赔偿要远远高于正常的安全生产事故，这对工伤保险所要保护的核心群体是不公平的。
义联中心整理相关案件，进行统计分析研究，针对目前工伤保险待遇标准过低的情况，结合工伤保险基金赔付能力，提出新条例应提高工亡补助金和伤残补助金标准，并就新标准的提高方式和幅度都提交了建设性意见。相关的意见得到了有关部门的重视。条例有关内容的修改确定，经过了多个部门的博弈，最后确定了一次性工伤补助金的标准，由过去的48至60个月统筹地区上年度职工平均工资调整为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍。义联的建议得到了有关部门的重视，对于推动缩小工伤补偿标准与侵权损害赔偿标准的差距，改变“同命不同价”的现状，发挥了一定的积极作用，
具体案例说明：在义联中心处理的众多工伤案件中，有这样一起案件。王某系北京某印刷厂的工人，在厂里任机长职务。2007年12月27日，王某所在生产线工人上夜班，有一名新工人由于不熟悉机器操作，不慎将手绞伤，王某在急于查看工友伤情时，头部撞到了机器上。工友们当时顾着送手受伤的工人去医院，没有发现倒在地上的王某，等工友们返回车间了发现昏迷倒地的王某，才又将其送到医院。在治疗过程中，王某的伤情逐渐加重，不幸于2008年2月4日死亡，年仅28岁，身后遗有年迈的双亲和年轻的妻子，还有一个不满三岁的女儿。王某的事故无疑属于工亡事故，根据原条例和北京市的相关规定，不考虑供养直系亲属的抚恤金等因素，王某家人得到的赔偿项目为丧葬费和一次性工伤补助金，按照北京市的计算标准，共计54个月上年度职工平均工资，应为179401.5元人民币。但如果按交通事故死亡赔偿标准计算（按城镇居民标准计算），丧葬费和死亡赔偿金总计为459713.5元人民币，两者差距达280312元人民币。同是一条鲜活的生命，工伤保险补偿与侵权损害赔偿的标准差距如此之大，这显然是不合理的。
义联针对《工伤保险条例》的修订所提的多个立法建议得到采纳或部分采纳，这是对义联作为民间专业研究机构的充分肯定，充分说明民间机构致力于走专业化路线，还是有很大的发展空间与活动舞台。这在一定程度上也坚定了义联要坚持自己的发展目标——把义联建设成为“劳工发展社会中坚，劳动政策民间智库”的信心。不过，这并不值得沾沾自喜，尽管条例的修改在一定程度上吸纳了义联的很多建议，由国务院法制办、人力资源和社会保障部、中华全国总工会针对一部行政法规的修改，多次向一个民间机构征求意见的情况并不多见。但是我们也不得不承认一个严峻的现实，我们目前的立法机制主要还是部门立法。尽管很多在我们看来条件已经完全成熟并且也应该予以修改的内容，相关的建议最终并没有采纳。最为明显的一个例子，2009年的征求意见稿中已经第十九条第一款的规定作了修改，改为：“人力资源和社会保障行政部门受理工伤认定申请后，需要对事故伤害进行调查核实的，应当进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职业病诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，人力资源和社会保障行政部门不再进行调查核实。” 对原来规定的“劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职业病诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，劳动保障行政部门不再进行调查核实。”进行了修改。这一条款是黄乐平律师以自己办理张先法案例时，在北京西郊遭遇劳动部门消极行使事故调查权的经历，说服了人力资源和社会保障部的有关同志，把原来的“可以”改成了“应当”。这一修改对于职工权益保障是有利的，但是对于基层社会保障部门的同志来说，显然是加大了履行义务的力度。因此，理所当然地引起了基层社会保障部门的反对。最后的修改案也因此拿掉了这一修改的规定。此外，义联提出的很多修改建议也没有被最终采纳，如行政复议与行政诉讼不应停止工伤保险待遇的支付、工伤保险基金先行垫付医疗费等并没有被完全采纳；工伤认定的时效问题未被触及；工伤认定程序中的劳动关系确认程序并没有被吸纳。
《工伤保险条例》的修改，也许距离广大工伤职工特别是农民工的期待还有相当的落差。但不管怎么样，透过义联这样草根出身的NGO深度参与《工伤保险条例》修改的进程，并以自己的专业优势把来自基层的民众的期待转化为最终的立法文本，就可以看出中国法治建设的逐渐进步。义联也以自身的经历，说明专业化的NGO在中国还是具有较大的发展空间，只要方向对头，选择适合自己的发展路径，中国的NGO还是大有可为的。所以，义联人始终坚信，也满怀期待，在仗义维权的道路上我们可以适当的担当政府与劳工的桥梁，为国家劳动和社会保障立法贡献自己力量，也为从制度上解决劳工维权的难题寻找希望。
（北京义联劳动法援助与研究中心 2010/12/27）
