基本案情
2012年1月17日，新京报报道：北京慧灵智障人士社区服务机构为“民办非企业”的身份努力58次未果。据了解：“慧灵”成立12年了，一直是工商登记的企业身份，名不正言不顺，最重要的一点是得不到政府扶持。为取得民非资格，北京慧灵智障人士社区服务机构专门成立了负责注册小组，但12年来，均被民政部门以各种理由拒绝，失败的原因很多，包括：注册资金不够、没有专业社工、场地小等。但是，对“慧灵”来说没有身份，就得不到政府的资助和扶持。
法律分析
这个案例看似是个案，其实不然，它体现了目前我国公益组织登记难的现状，具有一定的代表性。目前，我国公益组织主要存在以下两大问题：
一、我国的公益组织缺乏明确的法律地位，主要表现在：首先，公益组织必须经过登记即政府认可才合法，否则就以非法组织论处。其次，公益组织缺乏独立性，受到行政干预较多。第三，公益组织随时可能失去主体资格。《社团条例》和《民非条例》都规定，公益组织的业务主管单位不再担任业务主管单位后，其在90日内找不到新的业务主管单位则必须注销。
二、双重管理体制存在职责不清、责任分散、难以落实的问题。从业务主管单位方面来看，由于没有公益组织管理职责、财政预算没有专项经费、没有专职管理人员，加之管理公益组织无利可图（非营利性），业务主管单位不同程度存在“不愿管”或“管不了”的问题，导致对公益组织日常管理难以到位，同时自发性公益组织也可能因为找不到业务主管单位而无法登记成立。从登记管理机关方面看，由于法律规范重在入口把关，加之管理人手不够，工作中存在重登记轻管理、被动管理多于主动管理的问题。从登记管理机关与业务主管单位双方关系看，由于法律未明确管理者双方的相互制约和监督管理，存在各自为政、管理有缝隙等问题。
法律建议
针对公益组织登记难的问题，全国部分省市开始了一些有益的尝试：例如，
广东出台社会组织管理新规定，降低社会组织登记门槛，从2012年7月1日起，除特别规定外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立，无需业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请。同时，行业协会将允许一业多会。
北京市民政局开始探索“一手托两家”。据报道，北京市民政局对于协调不到合适业务主管单位的创新型社会组织，又的确在公益慈善、社会福利或社会服务领域做出不可替代工作，符合登记条件的，市民政局已探索“一手托两家”，兼任业务主管单位和登记管理单位。
新政策的效果如何还有待实践的检验，但从全国范围来说，公益组织登记难仍是一个不争的事实，要根本解决这一问题，还必须从法律层面，从制度层面着手。我们建议，可以从以下两方面着手：
一、改进和完善双重管理体制
双重管理体制是我国公益组织管理工作的核心内容，在实际运作中存在比较突出的问题。为此，对双重管理体制需要作进一步的改进和完善。如：对找不到业务主管单位的公益组织可以先进行备案登记，待落实业务主管单位后在进行成立登记；或者政府授权或指定一个部门担任这种类型民间组织的业务主管单位。
二、改革单一的登记许可制度
公益组织具有自发性、多样性的特点，单一的登记许可制度既不适应公益组织多元性发展的要求，同时导致大量不符合要求的公益组织脱离监管。为此，政府部门可以根据不同性质和活动范围，制定不同成立条件，采取不同登记形式，把所有公益组织纳入到监管范围。实行分类管理，对于不同性质和组织形式的公益组织提出不同的监管要求和监管的重点，逐步实现由对公益组织成立时的“登记”管理向成立后的行为管理过渡。
作者：张冀庆
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